Государственные и муниципальные услуги: методология, инструментарий и опыт оценки удовлетворенности граждан. Часть I.

Российская академия народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 

Государственные 
и муниципальные 
услуги: методология, 
инструментарий 
и опыт оценки 
удовлетворенности 
граждан

Часть I

Научные редакторы:
В. Н. Южаков — профессор, доктор философских наук;
Е. И. Добролюбова 

Государственные и муниципальные услуги: методология, 
инструментарий и опыт оценки удовлетворенности граждан. Часть I. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 
. —  с.

ISBN ----

Представлены результаты исследования общей удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной 
власти и местного самоуправления. Исследование проведено Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 
по заказу Минэкономразвития России в  году. 

Для широкого круга исследователей и практиков, занимающихся вопросами совершенствования государственного 
управления в Российской Федерации.

 

ISBN ----

 
© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации», 

 УДК 316.334.3/316
 ББК 60.5
 
 Г72

 Г72

УДК 316.334.3/316
 ББК 60.5

Оглавление 

П ........................................................... 

В .............................................................. 

Г . О   
     
   
   , 
   
    .................... 

.. Анализ опыта проведения исследований по определению 
общей удовлетворенности граждан качеством услуг, 
предоставляемых органами государственной власти 
и местного самоуправления...................................................... 
.. Методические подходы к оценке общей 
удовлетворенности граждан качеством государственных 
и муниципальных услуг, предоставляемых органами 
государственной власти и местного самоуправления .............

Г . М   
   
   
   , 
   
    ....................

Г . Р  
   
   
   , 
   
    .................... 

.. Характеристика респондентов ........................................... 
.. Общая удовлетворенность граждан качеством 
государственных (муниципальных) услуг .................................

.. Анализ факторов, влияющих на уровень 
удовлетворенности граждан качеством предоставления 
государственных (муниципальных) услуг ...............................
.. Количественная оценка значимости факторов, 
влияющих на удовлетворенность граждан качеством 
предоставления государственных и муниципальных 
услуг ...........................................................................................
.. Результаты оценки показателей в соответствии с 
Концепцией снижения административных барьеров 
и повышения доступности государственных 
и муниципальных услуг на - годы ............................

Г . А     
     
   ..................................... 

.. Информированность о нововведениях .............................
.. Опыт использования нововведений в сфере оказания 
государственных (муниципальных) услуг ...............................
.. Оценка опыта получения государственных 
(муниципальных) услуг в МФЦ и на Едином портале 
государственных и муниципальных услуг ..............................
.. Оценка процедур обжалования при получении 
государственных (муниципальных) услуг ...............................
.. Оценка перспективности оказания государственных 
(муниципальных) услуг на Почте России ................................

Г . Р   
 ,   
  Р Ф 
    
   
   ..................................... 

.. Обзор лучших практик построения рейтингов органов 
власти, отражающих уровень удовлетворенности граждан 
качеством предоставления государственных 
и муниципальных услуг ............................................................
.. Методика формирования и построения рейтингов 
федеральных органов исполнительной власти, органов 
исполнительной власти субъектов по показателю 
удовлетворенности граждан качеством предоставления 
государственных и муниципальных услуг ..............................
.. Рейтинги федеральных органов исполнительной власти, 
органов исполнительной власти субъектов Российской 
Федерации по показателю удовлетворенности граждан 
качеством предоставления государственных 
и муниципальных услуг ............................................................

З ........................................................ 

О   ............................... 

С   ................ 

Предисловие

Предлагаемая вашему вниманию книга продолжает раскрывать тему исследований по вопросам повышения качества публичного управления, 
проводимых Российской академией народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Одним из основных направлений этих исследований является 
изучение проблем повышения качества публичных — государственных и муниципальных услуг.
В  году РАНХиГС была опубликована первая в этом ряду книга по данной тематике: «Государственные услуги для бизнеса: методология, 
инструментарий и опыт мониторинга качества». 
В ней были представлены основные результаты 
выполненной в РАНХиГС в  году научно-исследовательской работы по теме «Исследование 
и анализ качества исполнения государственных 
функций и предоставления отдельных государственных услуг для бизнеса в сфере внешнеторговой и инвестиционной деятельности».
В книге, которую вы держите в руках, представлены основные результаты научно-исследовательской работы, выполненной в РАНХиГС 
уже в  году. Тема проведенного исследования: 
«Исследование общей удовлетворенности граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных 
и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций». Работа выполне

Государственные и муниципальные услуги...

8

на в рамках государственного заказа Министерства экономического развития России.
В обеих книгах отражено исследование качества публичных услуг: выявление фактически достигаемых значений основных параметров их качества (сроков предоставления результатов услуги, времени ожидания в очереди при подаче 
заявки и результатов услуги, количества требуемых документов и сведений, количества необходимых для получения конечного результата «хождений» в органы власти и иные организации…); их сопоставление с нормативно установленными 
требованиями к этим параметрам (при наличии); анализ проблем, возникающих при их предоставлении (получении); 
оценка получателями услуг их качества.
Различие двух книг — и двух исследований, результаты которых отражены в них — прежде всего, в том, что в первой 
предметом исследования являлись только государственные 
услуги (без муниципальных) и только для бизнеса. Точнее, 
предметом исследования была только часть таких государственных услуг — заранее отобранная по определенным основаниям, в том числе с учетом значимости для ведения бизнеса и сложности их получения.
Во второй — предметом исследования стали в целом как государственные, так и муниципальные услуги, за получением 
которых граждане по разным причинам вынуждены обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления. При этом не делалось различия — в каком качестве граждане обращались за услугой: в качестве, например, владельца 
садового участка, отца новорожденного или бизнесмена.
Несколько изменились и задачи исследования. В центре 
внимания были уже не параметры качества предоставления 
услуги и / или проблемы, возникающие у получателей при обращении за ними, а оценка ими качества полученных услуг. 
При этом была поставлена задача — определить общий уровень удовлетворенности граждан качеством фактически полученных ими услуг. Фактически исследовалась удовлетворенность граждан государственными и муниципальными 
услугами, полученными ими за  последних года.
В силу этого — в отличие от предыдущего исследования 
и других подобных исследований — в которых перечень подлежащих изучению услуг задается на старте исследования, 

Предисловие

9

например, в техническом задании, в данном случае перечень 
подлежащих анализу государственных и муниципальных услуг 
был выявлен уже в ходе исследования. Было выявлено необходимое для проведения репрезентативного опроса количество 
граждан (среди них и предприниматели и их представители), 
получивших государственную и / или муниципальную услугу 
в последние два года. Тем самым определился и круг подлежащих исследованию государственных и муниципальных услуг. 
Выяснилось, что в последние два года наибольшим спросом 
пользовались двенадцать государственных и муниципальных 
услуг: за ними в этот период обращались три и более процента респондентов. Каждый из респондентов оценил качество 
одной из полученных им в этот период государственной или 
муниципальной услуги, указав степень своей удовлетворенности — по шкале «очень хорошо», «хорошо», «скорее плохо», 
«очень плохо», «затрудняюсь ответить».
Основным результатом исследования стала оценка уровня общей удовлетворенности граждан качеством предоставления им в этот период государственных и муниципальных 
услуг. В целом результаты исследования свидетельствуют 
о достижении довольно высокого уровня удовлетворенности 
граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг. , % респондентов оценили качество государственных (муниципальных) услуг, как «очень хорошее» и 
«скорее хорошее».
Для сравнения: Концепция административной реформы 
в Российской Федерации в  –  годах предусматривала 
повысить степень удовлетворенности граждан качеством государственных услуг к  году — не менее чем до %.
Этот результат позволяет дать и общую оценку эффективности мероприятий административной реформы в части достижения ключевого ее показателя — общей удовлетворенности граждан качеством предоставляемых им государственных 
и муниципальных услуг. Со всеми возможными оговорками 
можно констатировать, что предпринятые в рамках административной реформы усилия, направленные на повышение 
качества государственных и муниципальных услуг — не были 
напрасными и принесли определенный результат.
Полученные результаты не дают повода для избыточного оптимизма.

Государственные и муниципальные услуги...

10

Прежде всего, надо помнить, что исследовалась только одна 
категория государственных и муниципальных услуг — тех, которые неофициально можно было бы назвать государственными (муниципальными) административными услугами. 
За ними граждане обращаются, как правило, в органы власти 
(местного самоуправления). В качестве результата граждане 
получают, как правило, документы, устанавливающие, изменяющие или подтверждающие те или иные их права. Тем самым, другая категория государственных (муниципальных) 
услуг, связанных, собственно, с реализацией этих прав — например, образовательных, медицинских, социальных — уровень удовлетворенности граждан их качеством в данном случае не исследовались.
Следует также обратить внимание, что такой высокий результат связан и с тем, что в ходе исследования не делался акцент на наиболее сложных или проблемных услугах. Если провести подобный анализ в отношении групп наиболее сложных 
и / или проблемных услуг — уровень удовлетворенности, очевидно, будет существенно ниже.
Тем не менее полученные результаты дают основания для 
поднятия планки задач по повышению удовлетворенности 
граждан качеством государственных и муниципальных услуг, ранее установленной в рамках документов административной реформы.
В этой связи выглядит логично, что одним из первых 
указов вновь избранного Президента Российской Федерации В. В. Путина поставлена задача дальнейшего повышения 
уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг. К  году она 
должна составить не менее  %¹.
В книге представлены и полученные в ходе исследования 
данные о влиянии на уровень удовлетворенности граждан 
других параметров качества предоставления государственных и муниципальных услуг, возникающих при их получении проблем, а также тех новшеств по технологиям предоставления государственных и муниципальных услуг, которые 
внедряются в последнее время в рамках административной 

 
 Указ Президента Российской Федерации от  мая  г. № «Об основных направлениях совершенствования системы государственного 
управления».

Предисловие

реформы. Использование этих данных позволяет более целенаправленно определять меры по повышению уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления им государственных и муниципальных услуг. Особенно в тех органах 
государственной власти и местного самоуправления и в отношении тех государственных и муниципальных услуг, уровень удовлетворенности качеством предоставления которых 
ниже среднего.
Приводимые в книге результаты исследования были рассмотрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы. На их основе были приняты решения, направленные на продолжение работы по повышению 
уровня удовлетворенности граждан качеством предоставляемых им государственных и муниципальных услуг.
В книге также приводятся подготовленные для проведения 
исследования и примененные в нем методология и инструментарий, которые могут быть использованы для организации аналогичных исследований в органах власти и местного 
самоуправления, в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, приведены первичные результаты исследования, 
которые могут использованы для дополнительного анализа.
Благодарю всех, кто инициировал это исследование и обеспечил его успешное проведение: ответственных сотрудников 
Аппарата Правительства Российской Федерации — А. В. Попову 
и А. В. Шарова, Минэкономразвития России — О. В. Фомичева, 
А. И. Херсонцева, М. В. Паршина, М. В. Кирсанова; специалистов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, организовавших проведение мониторинга и выполнивших его, 
а также принявших участие в его проведении коллег из ИФ 
«Институт модернизации государственного и муниципального управления», ООО «Центр экономического и финансового консалтинга».

Ректор
Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации,
доктор экономических наук, профессор  
 
В. А. Мау 

Введение

Результаты международных сопоставлений 
в сфере государственного и муниципального 
управления показывают, что по качеству государственного управления, эффективности реализации государственной политики сохраняется 
существенное отставание России как от странучастниц Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), так и от стран Восточной Европы. Так индекс эффективности 
государственного управления России, рассчитываемый Всемирным банком в  году составил 
, баллов (из  возможных), тогда как среднее значение для стран ОЭСР составило , баллов, среднее значение для стран Центральной 
и Восточной Европы и Балтии — , баллов []. 
По показателю прозрачности разработки государственной политики в соответствии с отчетом 
Мирового экономического форума в  –  гг. 
Россия занимала  место в мире []. Уровень 
открытости федерального бюджета оценивается 
в  % из возможных  % [].
Предоставление высокого качества государственных и муниципальных услуг и расширение 
их доступности для организаций и населения, 
в том числе на основе расширения использования информационно-коммуникационных технологий, внедрения новых схем оказания услуг 
на базе многофункциональных центров, является приоритетом развития сферы государственного и муниципального управления Российской 

Введение

13

Федерации, а также одним из ключевых условий достижения 
стратегических целей социально-экономического развития 
страны.
В  году был принят Федеральный закон № -ФЗ 
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который направлен на повышение эффективности и качества деятельности исполнительной власти по обеспечению реализации прав и законных интересов 
граждан и организаций, а также по содействию в исполнении 
их обязанностей путем внедрения в практику этой деятельности стандартов государственных услуг [].
 июня  года распоряжением Правительства Российской Федерации от № -р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности 
государственных и муниципальных услуг на  –  годы. 
Одной из целей ее реализации является повышение качества 
государственных и муниципальных услуг [].
Положениями указанной Концепции предусматривается 
проведение регулярного мониторинга качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг 
(функций), а также оценка показателей, отражающих уровень 
издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Важнейшим показателем, характеризующим достижение цели Концепции по повышению качества предоставления 
государственных и муниципальных услуг, является показатель удовлетворенности граждан качеством предоставления 
государственных и муниципальных услуг. Регулярная оценка значения данного индикатора, методическое обеспечение 
его расчета, выявление факторов, определяющих изменения 
данного индикатора позволит повысить эффективность реализации административной реформы в Российской Федерации, обеспечить достижение поставленных целей.
Указом Президента Российской Федерации № 
от .. года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в качестве одной из заявленных целей государственной политики в данной 
сфере установлено обеспечение роста уровня удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг не менее чем 
до  %. Столь амбициозная цель связана, в том числе, с ре