Уставное законодательство Пензенской области

УСТАВНО Е ЗАКО НО Д АТЕЛЬСТВО  

ПЕНЗЕНСКО Й  О БЛАСТИ

У С Т А В Н О Е
ЗАКО Н О ДАТЕЛ ЬСТВО

П Е Н З Е Н С К О Й  О Б Л А С Т И

М осква   «
Альф аМ »
   2
0
0
6

В.
В.
 ГО Ш УЛЯК

УДК 342.4
ББК 67.400
Г74

Гошуляк В.В.
Уставное законодательство Пензенской области. –
М.: АльфаМ, 2006. – 272 с.

ISBN 5982810894

Приводится анализ уставного законодательства субъекта Федерации, выявляются тенденции его развития. Приводятся суждения и выводы на основании всего комплекса научных работ в области конституционного права.
Для специалистов в области конституционного права, депутатов и
работников органов государственной власти. Представляет интерес
для студентов и аспирантов юридических факультетов.

УДК 342.4
ББК 67.400.1

Гошуляк В.В., 2006
«АльфаМ». Оформление, 2006

Г 74

ISBN 5982810894

Список принятых сокращений

АСН РФ
– Академия социальных наук Российской Федерации
Ведомости ЗС Пензенской области – Ведомости Законодательного собрания Пензенской области
Ведомости СНД и ВС РФ – Ведомости съезда народных депутатов
и Верховного Совета Российской Федерации
МГУ – Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
МОНФ
– Московский общественный научный фонд
ПАГС
– Поволжская академия государственной службы
ПГПУ
– Пензенский государственный педагогический
университет им. В.Г. Белинского
ПГУ
– Пензенский государственный университет
ПФ МНЭПУ
– Пензенский филиал Международного независимого экологополитологического университета
РАГС
– Российская академия государственной службы
РАН
– Российская академия наук
РГНФ
– Российский гуманитарный научный фонд
РГУ
– Ростовский государственный университет
РЮИД
– Российский юридический издательский дом
СГАП
– Саратовская государственная академия права
СГУ
– Современный гуманитарный университет
СЗ РФ
– Собрание законодательства Российской Федерации
СНГ
– Содружество Независимых Государств
СЮИ МВД РФ – Саратовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации
ТГУ
– Томский государственный университет
УПК РСФСР – Уголовнопроцессуальный кодекс Российской
Советской Федеративной Социалистической
Республики
ФЗ РФ
– Федеральный закон Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Уставное законодательство Пензенской области
Введение
Введение

Настоящая книга представляет собой первую в
науке конституционного права Российской Федерации попытку
комплексного анализа уставного законодательства субъекта Федерации. Сам термин «уставное законодательство» одним из первых в юридической науке был применен нами1.
Применительно к субъектам Российской Федерации употребляются два основных термина – «конституционное законодательство» и «уставное законодательство». Они не идентичны. По
смыслу ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус
республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, в то время как статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – федеральной Конституцией и уставами этих субъектов Федерации.
По своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ конституции и уставы равны. Они являются основными законами субъектов Федерации. Если строить
пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут законы субъектов РФ, далее конституционные
законы (там, где они предусмотрены учредительными актами),
законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении поправок
в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ в
иерархии законодательства будет либо конституция, либо устав
данного субъекта Федерации. Конституции и уставы субъектов
РФ не могут взаимно пересекаться, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта Федерации конституции или уставу другого

1 Гошуляк В.В. Теоретикоправовые проблемы конституционного и уставного
законодательства субъектов Российской Федерации. М.: ЯнусК, 2000. С. 9–10.

субъекта РФ. Поэтому по своей юридической силе учредительные
документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение. Однако правовые различия между конституциями и уставами существуют.
Традиционно юридическая наука трактует конституцию как
атрибут государства, как основной закон, устанавливающий
основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти1. Устав же преимущественно рассматривается как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности. Обычно устав носит характер регламента деятельности организаций и объединений2.
Однако уставы субъектов РФ охватывают значительно более широкий круг вопросов: устройство органов государственной власти, защита прав и свобод человека и гражданина, деятельность органов местного самоуправления и т.п.
Кроме того, принципиальное различие между уставом и конституцией существует и в порядке их принятия. Если процедура
принятия устава может осуществляться исключительно законодательным органом субъекта Федерации, что зафиксировано в
федеральной Конституции (ч. 2 ст. 66), то конституции республик
могут быть приняты на республиканском референдуме. Соответственно степень легитимности конституций и уставов может
трактоваться как неравнозначная. Поэтому нам представляется
не совсем удачным применение термина «устав» к субъекту Федерации. Этот нормативный правовой акт регулирует более широкий круг вопросов, чем обычный устав. Здесь, на наш взгляд, более точным являлся бы термин «основной закон» субъекта Федерации. Все сказанное позволило нам разграничить понятия
«конституционное законодательство», т.е. производное от конституции, и «уставное», т.е. производное от устава. ПрименительВведение
7

1 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ,
1998. С. 43–49.
2 Михайлов Р.В. Проблемы асимметрии федерализма в Федеративном договоре
и в Конституции Российской Федерации // Международные и внутренние аспекты регулирования политических и социальных конфликтов в Российской Федерации. М.: МОНФ, 1999. С. 110.

но к республикам следует употреблять термин «конституционное
законодательство», а применительно к другим субъектам РФ,
включая Пензенскую область, – «уставное законодательство».
При написании настоящей книги перед автором стояли непростые задачи. С одной стороны, хотелось подготовить нужную
и полезную работу для тех, кто занимается конституционным
правом Российской Федерации, работает в структурах органов государственной власти и органов местного самоуправления, и максимально пополнить их знания нормативными правовыми актами уставного законодательства Пензенской области. С другой
стороны, уж очень не желал автор превратить свое издание в пересказ Устава, законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области. Поэтому кроме обычной и неизбежной в этом
плане работы по «фотографированию» нормативных правовых
актов нами был проведен анализ уставного законодательства
Пензенской области, дана характеристика его состояния и выявлены тенденции развития, высказаны собственные суждения и
выводы на основе всего комплекса научных работ в области конституционного права и достижений теории конституционного
права.
Вопросам становления и развития конституционного и уставного законодательства в юридической науке посвящено значительное количество научных работ. Их условно можно разделить
на две группы. К п е р в о й относятся научные работы, рассматривающие конституционноправовые проблемы законодательства
субъектов Федерации. Их авторы исследуют конституцион
ноправовые основы российского федерализма, вопросы теории
конституционного права. В эту группу следует отнести работы таких известных и признанных в науке конституционного права
ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, Б.Н. Габричидзе, А.А. Белкин, А.И. Бобылев, С.И. Глушкова, И.Г. Дудко,
А.В. Зиновьев, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев,
Л.М. Карапетян, А.Д. Керимов, Е.И. Козлова, И.А. Конюхова,
О.Е. Кутафин, Е.В. Колесников, Г.Н. Комкова, В.А. Кряжков,
В.О. Лучин, А.Ф. Малый, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, С.В. Поленина, Д.Л. Сурков, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеба8
Уставное законодательство Пензенской области

тарев, В.Е. Чиркин и др. Выводы и положения работ этих ученых
составили прочную научнотеоретическую базу для проведения
нашего исследования.
Ко в т о р о й группе работ следует отнести книги, статьи, исследования тех ученых, которые специально изучают конституционное и уставное законодательство субъектов Российской
Федерации, изучают законодательство конкретного субъекта
Российской Федерации. Это работы таких исследователей, как
М.В. Доцкевич, В.А. Лебедев, И.П. Метшин, Е.Е. Никитина,
Н.В. Никифорова, А.А. Петров, И.Н. Плешивцев, М.Г. Потапов,
А.Р. Еремин, В.И. Радченко, Р.А. Ромашов, С.Л. Сергевнин,
М.С. Саликов, А.С. Сучилин, А.А. Тайбаков, И.В. Титов, И.И. Урвачева, В.А. Черепанов, С.Н. Чернов, А.Н. Чертков и др.
Общий анализ литературы и научных исследований показывает, что проблемы изучения уставного законодательства Пензенской области не нашли и не могли найти в них достаточного
изучения. Пензенская область осталась за пределами этих исследований и нуждается в изучении конституционноправовых
проблем ее уставного законодательства.
Автор надеется, что эта книга найдет отклик у читателей – студентов юридических факультетов и аспирантов, депутатов и работников исполнительных органов государственной власти, органов
местного самоуправления и заложит основы научного изучения
уставного законодательства Пензенской области.

Введение
9

УСТАВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ – ИСТОЧНИК
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. Уставное законодательство Пензенской области
Глава 1. Уставное законодательство Пензенской области – источник конституционного права Российской Федерации

1.1. Региональные источники
конституционного права

1.1. Региональные источники конституционного права
1.1. Региональные источники конституционного права

После заключения Федеративного договора 1992 г.
и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., распространивших принцип федерализма на всю территорию России,
Пензенская область как равноправный субъект Федерации получила право на собственное законодательство в пределах предметов
собственного ведения, а также компетенции области в предметах
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из смысла Конституции Российской Федерации и ее ст. 72, где перечислены предметы совместного ведения, Пензенская область может издавать законы и иные нормативные правовые акты в сфере конституционного, муниципального,
земельного, водного, лесного, экологического, административного, семейного, налогового, трудового, жилищного права.
Это означает, что каждый нормативный правовой акт Пензенской области входит в ту или иную отрасль российского права в
качестве ее источника. Следовательно, не все законы, принимаемые Пензенской областью, являются источником конституционного права Российской Федерации, а только те из них, которые
относятся к предмету конституционного права. По мнению
О.Е. Кутафина, разделяемому нами, в предмете конституционного права следует выделять две группы общественных отношений.
К п е р в о й г р у п п е относятся общественные отношения,
складывающиеся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества и лежащих в ее
основе. Эти отношения являются обязательным атрибутом предмета конституционного права.
Вторую группу образуют отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Ими
охватываются те отношения, которые являются базовыми для всех
других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех
остальных отношений в этой сфере. Это могут быть отношения,
определяющие основы правового статуса человека и гражданина,
систему государственной власти и т.д. При этом, отмечает Кутафин,
отношения, входящие в данную группу, «становятся элементом
предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство, что выражается в соответствующих нормах
права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция, или других актах, имеющих учредительный характер»1. Другими словами, конституционное право изучает две основные группы проблем: основные права и свободы человека и гражданина и
государственное устройство государства. Поэтому источником
конституционного права могут быть только те законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области, которые регулируют
общественные отношения, связанные с предметом конституционного права. Это Устав и уставное законодательство (вытекающее из
Устава и предусмотренное Уставом) Пензенской области. Другие
законы и нормативные правовые акты Пензенской области являются источниками иных отраслей российского права.
Законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области выражают позитивное (писаное) право. Они органично связаны с органами государственной власти Пензенской области и обусловлены ими. В научной литературе их называют актами регионального правотворчества2; они не могут выступать источниками
права субъекта Федерации как самостоятельной отрасли российского права, например уставного права Пензенской области. От1.1. Региональные источники конституционного права
11

1 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 23.
2 Марченко М.Н. Источники права. М.: Проспект, 2005. С. 233.

расль права регулирует сферу общественных отношений, которые
складываются в государстве в целом, а не в его отдельном регионе.
Кроме того, только суверенные государства имеют право на законодательство и управление на своей территории. Таким правом
может обладать только суверенная государственная власть. Субъекты Федерации не обладают государственным суверенитетом и в
связи с этим не могут иметь своих отраслей права. Государственная
власть субъектов Федерации ограничена государственным суверенитетом Российской Федерации, и органы государственной власти
субъекта РФ обладают правом на собственное законодательство и
управление на территории субъекта Федерации только в тех пределах, которые установлены федеральной властью на федеральном
уровне. Поэтому и содержание законодательства субъекта Федерации в конечном итоге определяется федеральным центром в тех
пределах, границах, рамках, которые им установлены. В этом
смысле мы также не можем вести речь о суверенитете государственной власти субъекта Федерации, следовательно, о том, что эта
государственная власть может издавать совершенно неограниченно те или иные нормативные правовые акты.
Нормативные правовые акты субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации должны соответствовать федеральному
законодательству и вытекать из его положений. По предметам
собственного ведения субъекта Федерации такое требование не
действует. Однако степень самостоятельности субъекта Федерации в своем правотворчестве ограничена основами конституционного строя Российской Федерации и установленными на федеральном уровне правилами. Субъекты Федерации самостоятельны в своем правотворчестве по предметам собственного ведения
только потому, что так установила Российская Федерация. Следовательно, пределы правотворчества субъектов Федерации таковы, что это не дает основания делать вывод о том, что субъекты
Федерации могут иметь свои отрасли права, включая уставное
или конституционное право субъекта Федерации. Поэтому законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ являются региональным источником отрасли права Российской Федерации.

12
Глава 1. Уставное законодательство Пензенской области