Правовое обеспечение социальной работы

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

Учебник

Под редакцией доктора исторических наук, 
профессора Е. И. Холостовой, доктора педагогических 
наук, профессора О. Г. Прохоровой

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2018

Серия «Учебные издания для бакалавров»

Правовое обеспечение социальной работы: Учебник 
для бакалавров / Под ред. проф. Е. И. Холостовой, проф. 
О. Г. Прохоровой. — М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков и К°», 2018. — 256 с.

ISBN 978-5-394-02027-8

Учебник составлен в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта третьего поколения, с учетом при изложении материала предусмотренных стандартом общекультурных и профессиональных 
компетенций специалистов по социальной работе. 
Для студентов бакалавриата, обучающихся по направлению подготовки «Социальная работа», руководителей и специалистов социальной сферы, а также тех, кто интересуется проблемами современного правового обеспечения в социальной работе и стремится к тому, чтобы его социальное учреждение работало более эффективно.

П68

ISBN 978-5-394-02027-8 
© Коллектив авторов, 2012
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2012

УДК 364-78:349.3
ББК 67.405
П68
Авторы:
Ю. А. Акимова — кандидат юридических наук, доцент ГАУ «Институт переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и 
специалистов системы социальной защиты населения» Департамента социальной защиты населения города Москвы (ИПК ДСЗН) — разделы 2.5, 
2.6 (в соавторстве), 3.1, 4.1, 5.1; О. И. Байдарова — старший преподаватель 
ИПК ДСЗН — раздел 4.2; Е. Н. Золотова — начальник отдела правового 
управления ДСЗН г. Москвы — разделы 2.1, 2.2, 2.3, 2.6 (в соавторстве), 4.3; 
Г. И. Климантова — доктор политических наук, профессор ИПК ДСЗН — глава 1, раздел 2.4; И. Н. Маяцкая — доктор экономических наук, профессор ИПК 
ДСЗН — разделы 3.2, 3.3; О. Г. Прохорова — доктор педагогических наук, профессор ИПК ДСЗН — введение, заключение, разделы 3.4, 3.5, 5.2, 5.3; П. В. Попов — кандидат социологических наук, доцент ИПК ДСЗН — раздел 5.4.

Рецензенты:
Н. Ю. Клименко — доктор педагогических наук, профессор;
Е. Н. Приступа — доктор педагогических наук, профессор.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.1. Сущность и специфика правового обеспечения 
социальной работы .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Основные правовые механизмы социальной работы 
в России   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3. Правовые механизмы оказания государственной 
социальной помощи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.4. Нормативно-правовое регулирование системы 
социальных услуг в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.5. Основные направления правового обеспечения 
социальной работы в условиях модернизации России  . . . . . . . . . . 27
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.1. Исторические особенности правового обеспечения 
социальной работы в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2. Теоретические аспекты правового регулирования 
социального обслуживания в системе права социального 
обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2.3. Источники права, система права и система 
законодательства в России   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
2.4. Формирование и развитие законодательной системы 
в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
2.5. Международное законодательство в области 
правового обеспечения социального обслуживания . . . . . . . . . . . . . 84
2.6. Нормативные правовые акты федерального 
и регионального уровней социального обслуживания   . . . . . . . . . . 99
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Глава 3. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ 
РАБОТЫ УЧРЕЖДЕНИЙ СОЦИАЛЬНОГО 
ОБСЛУЖИВАНИЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.1. Особенности управления учреждением социального 
обслуживания в новых правовых условиях   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

3.2. Основные подходы к регулированию 
финансово-хозяйственной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3.3. Основные этапы становления и развития 
финансовой системы России  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
3.4. Организационно-кадровое обеспечение учреждений 
системы социальной защиты населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
3.5. Взаимосвязь между правовыми и этическими основами 
социальной работы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Глава 4. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
СОВРЕМЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
4.1. Основные принципы организации деятельности 
учреждений социального обслуживания по правовому 
обеспечению социальной работы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
4.2. Организация работы с нормативными и правовыми 
документами в учреждениях социальной защиты . . . . . . . . . . . . . 189
4.3. Организационные формы деятельности учреждений 
социального обслуживания в новых правовых условиях . . . . . . 206
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Глава 5. ТЕХНОЛОГИИ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
5.1. Правовое обеспечение видов оказываемых населению 
социальных услуг   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
5.2. Сущность и содержание методов организационноуправленческой деятельности руководителя учреждения 
социального обслуживания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
5.3. Социально-правовая компетентность социальных 
работников как основной элемент профессиональной 
успешности   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
5.4. Информационные технологии правового обеспечения 
социальной работы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Вопросы и задания для самоконтроля   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

ЛИТЕРАТУРА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

ВВЕДЕНИЕ 

Социальная сфера как совокупность социальных отношений 
испытывает на себе регулирующее воздействие практически всех 
отраслей права. Нормы права закрепляют равный доступ всех граждан к материальным и духовным благам, устанавливают принципиально единые условия обеспечения пенсиями и пособиями и всеми 
другими видами социального обеспечения независимо от классовой 
принадлежности гражданина. Серьезным шагом в этом направлении в начале 90-х гг. XX столетия в нашей стране стало формирование социальной работы как профессиональной деятельности, а 
также введение в 1991 г. в России новой профессии — социального 
работника (специалиста по социальной работе), который является 
непосредственным исполнителем социальной работы.
Следует отметить, что правовое обеспечение социальной работы — особый вид деятельности, цель которой — нормативноправовое удовлетворение социально гарантированных и личных 
интересов и потребностей различных групп населения, создание 
условий, содействующих восстановлению и улучшению способности людей к социальному функционированию через соблюдение всех норм законодательства. Социальная работа включает 
также оказание помощи людям, нуждающимся в ней, не способным без посторонней помощи решить свои жизненные проблемы, а во многих случаях и жить. Все перечисленное выше очень 
важно в сложившихся социально-экономических условиях в 
Российском государстве. 
Главная идея социального обеспечения — идея социальной 
справедливости. Государство не может игнорировать то обстоятельство, что не все члены общества в силу тех или иных причин 
в состоянии обеспечить нормальный уровень жизни себе и своей 
семье, а потому берет на себя заботу о полном или частичном 

обеспечении нетрудоспособных, семей с большим числом иждивенцев, о развитии соответствующих сфер (здравоохранения, 
просвещения, культуры и т. д.).
Все категории населения в той или иной степени нуждаются в социальной защите, покровительстве государства, в государственном содействии при получении профессии, работы, 
в создании условий для предпринимательства, в приобретении 
жилья и т. д. Проблема социальной защищенности решается несколькими отраслями права. Предмет “право социального обеспечения” составляет несколько групп общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права:
• отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты и т. д.);
• отношения по предоставлению различных социальных услуг 
(социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей 
с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев, медицинское 
обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан);
• процедурные и процессуальные отношения, связанные с 
установлением юридических фактов, а также реализацией защиты прав на тот или иной вид социального обеспечения. Указанные отношения, как правило, предшествуют (процедурные), 
сопутствуют (процедурные и процессуальные) отношениям первых двух групп либо вытекают (процессуальные) из них.
Становление у нас широко распространенной по всему миру 
профессии социального работника и социальной работы в целом 
было сопряжено со сложным и противоречивым процессом реформирования России, перехода отечественной экономики к рыночным механизмам хозяйствования. При этом одной из проблем, 
с которой столкнулась социальная работа, является законодательное закрепление ее деятельности с различными категориями граждан. Социальная политика и социальная работа как средство ее реализации базируются на конституционно-правовых 
установлениях и гарантиях, провозглашенных в Конституции 
(Основном законе) РФ и конкретизированных в законах РФ и 
других нормативно-правовых актах, знание и исполнение которых является обязательным для всех.

Глава 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ 

ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 

СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

1.1. Сущность и специфика правового обеспечения 
социальной работы

Рассмотрим сущность правового обеспечения социальной 
работы через определение понятия “закон”. Социальный закон —
это относительно устойчивые и систематически повторяющиеся отношения между социальными объектами, а право — социальный институт, который регулирует социальные взаимодействия в обществе путем предписаний, строго закрепленных в 
нормах — законах. Правовые нормы обеспечиваются принуждением со стороны государственных органов1. 
Спецификой правового обеспечения социальной работы является целевая направленность на человека, улучшение условий 
и качества его жизни. 
Цель и задачи правового обеспечения социальной работы 
определяют сформулированные в нормативно-правовой базе 
конкретные принципы, которые обозначают ее основные направления. Это — соблюдение прав человека и гражданина в сфере 
социального обслуживания и обеспечение государственных гарантий; равные возможности для граждан при получении социальных услуг и добровольное согласие на их получение. К целям 

1 Краткий терминологический словарь гуманитарных дисциплин / 
Отв. ред. А. В. Дмитриев, М. П. Карпенко. — М., 2002. — С. 52, 109.

и задачам правового обеспечения социальной работы относится 
также обеспечение государственных гарантий на доступность 
социального обслуживания, определение и преемственность 
всех видов и форм социального обслуживания, адресность. Через 
правовые нормы обеспечивается приоритет социального содействия гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, 
содействие социальной реабилитации и адаптации.
Нормативно-правовая база социальной работы определяет 
межведомственный характер ее деятельности, территориальную 
организацию, формы, методы функционирования социальных 
служб, государственную поддержку добровольной общественной 
деятельности по оказанию услуг и помощи населению. 
Конституция РФ содержит определение РФ как социального 
государства, политика которого направлена на создание условий, 
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Глобальной задачей социально ориентированной экономики 
нашей страны является деятельность по социальной защите всех 
социально-демографических групп населения. Конституция РФ 
в ст. 39 предусматривает право на социальное обеспечение всех 
граждан страны. Эта конституционная норма является основой 
социального обслуживания и социальной защиты населения.
Правовые документы, регулирующие вопросы социальной 
работы, принимаются на международном, федеральном, региональном, муниципальном, ведомственном уровнях.
На международном уровне принимаются регламентирующие и рекомендательные документы (учредительные акты, декларации, пакты, конвенции, рекомендации и резолюции ООН, 
ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ и других организаций). Среди 
таких международных актов можно выделить Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Конвенцию о правах ребенка 1989 г., 
Конвенцию о правах инвалидов 2006 г. и др. Эти документы имеют в России силу постольку, поскольку они ратифицированы 
нашим государством.
Основные федеральные акты — это Конституция РФ и 
федеральные конституционные законы: Гражданский кодекс, 

Семейный, Трудовой и другие кодексы; федеральные законы 
от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ “О социальном обслуживании 
граждан пожилого возраста и инвалидов”, от 24 ноября 1995 г. 
№ 181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ “Об основах социального 
обслуживания населения в Российской Федерации”, от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ “О государственной социальной помощи”, 
от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ “О государственном пенсионном 
обеспечении в Российской Федерации” и др. Также к нормативным документам относятся указы и распоряжения Президента РФ, постановления и решения Правительства РФ, устанавливающие порядок осуществления социальной защиты и социального обслуживания.
На региональном уровне принимаются нормативно-правовые 
акты субъектов РФ. Эти документы обеспечивают реализацию 
федеральных законов на территории регионов, а также отражают 
специфику субъектов РФ. Они не должны противоречить федеральному законодательству, дополняют и конкретизируют его, 
исходя из региональных особенностей и возможностей.
На муниципальном уровне действуют нормативно-правовые 
документы муниципальных образований (принятые городскими, 
окружными, районными, сельскими, поселковыми органами власти).
На ведомственном уровне разрабатываются и реализуются 
решения, приказы, распоряжения непосредственно учреждений 
и организаций. Каждое ведомство социальной сферы выпускает 
собственные нормативные акты, обязательные для исполнения 
всеми, кто работает в соответствующей системе (положения о 
различных центрах социального обслуживания граждан).

1.2. Основные правовые механизмы 
социальной работы в России

Зафиксированные в Конституции РФ права, свободы и 
обязанности граждан составляют фундаментальную правовую 

основу для организации и проведения социальной работы с населением в нашем государстве.
В ст. 7 Конституции заложены основные принципы социального государства и развития системы социальных служб, 
подчеркивается, что в России охраняются труд и здоровье 
людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка 
семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых 
граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция РФ определяет основы общественного строя и 
государственного устройства, систему государственных органов 
управления, порядок их создания и деятельности. Детальное 
регулирование социальной работы в России осуществляется в 
федеральных законах и подзаконных актах. В гл. 2 Конституции 
зафиксированы права и свободы человека и гражданина. В ст. 37 
подчеркивается право на безопасный труд, на вознаграждение 
за труд без какой бы то ни было дискриминации, право на защиту от безработицы, право на отдых, отпуск и т. д. Статья 38 
гласит, что семья, материнство и детство находятся под защитой 
государства. Согласно ст. 39 каждому гражданину гарантируется 
социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и т. п. Статья 40 
защищает права на жилище; ст. 41 — на медицинскую помощь; 
ст. 42 — на благоприятную окружающую среду. Право на образование защищается ст. 43.
Права и свободы граждан неотделимы от их обязанностей, 
среди которых следует выделить обязанности, обеспечивающие 
развитие экономической основы общества (добросовестный 
труд, соблюдение трудовой дисциплины, охрана окружающей 
среды и т. д.); обязанности по укреплению государственного 
строя (защита Отечества, укрепление его могущества и т. д.); 
обязанности, обеспечивающие социально-культурное развитие 
общества (забота об охране исторических памятников и других 

культурных ценностей); обязанности общегражданского характера (соблюдение Конституции РФ и других законов, содействие 
охране общественного порядка и т. д.).
Для обеспечения социального равенства каждому гражданину и отдельным категориям граждан Конституция РФ предусматривает определенные правовые льготы — преимущества, 
установленные законом, в виде предоставления дополнительных 
прав или освобождения от определенных обязанностей (охрана 
труда и здоровья женщины, правовая защита, материальная 
поддержка материнства и детства и др.).
Законодательно закрепленные льготы обеспечивают равенство в обществе (льготы многодетным семьям, женщинам, 
несовершеннолетним, инвалидам); поощрение граждан за особые 
заслуги перед государством и обществом (льготы для инвалидов 
и участников Великой Отечественной войны, семьям погибших 
военнослужащих, для воинов-интернационалистов и т. д.); выступают в качестве компенсации за особые условия деятельности 
в интересах государства и общества (шахтерам, металлургам, 
железнодорожникам, лицам, работающим в условиях Крайнего 
Севера и т. д.); стимулируют общественно полезные виды деятельности.
Нормативные правовые акты, направленные непосредственно на регулирование процессов, проходящих в области 
социальной работы на федеральном уровне, подразделяются 
на следующие виды: 1) законы как акты, обладающие высшей 
юридической силой (Конституция РФ, кодексы, федеральные законы); 2) подзаконные акты (указы и распоряжения Президента 
РФ, постановления Правительства РФ, приказы и инструкции 
федеральных министерств и ведомств). Подобное разграничение 
характерно и для уровня субъектов РФ. 
В соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. 
№ 122-ФЗ “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов” были приняты постановления Правительства 
РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 “О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых 

гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и 
муниципальными учреждениями социального обслуживания”1, 
от 15 апреля 1996 г. № 473 “О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания”.
Федеральный перечень гарантированных государством 
социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого 
возраста и инвалидам государственными и муниципальными 
учреждениями социального обслуживания имел принципиальное значение. Содержащиеся в нем нормы имели отношение не 
только к отдельным гражданам пожилого возраста и инвалидам, 
но и регламентировали механизмы социального обслуживания 
различных категорий семей и детей. 
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку 
материнства, отцовства и детства.
Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ “О государственной социальной помощи” были не только установлены различные виды социальной помощи (в виде набора социальных услуг или в виде выплат), но также введено определение понятия “социальное пособие” (безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств 
соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ).
Право имеет общее социальное значение для становления 
системы социальной работы и играет ведущую роль в механизмах функционирования социальных служб:

1 Впоследствии был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. 
№ 122-ФЗ, передавший функции по определению Перечня гарантированных государством социальных услуг органам исполнительной власти 
субъектов РФ с учетом потребностей населения, проживающего на территориях соответствующих субъектов РФ.