Социальная политика и социальная работа

         Е. И. Холостова





                СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА




        Учебное пособие

4-е издание, переработанное и дополненное





Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2013

УДК 364.2
ББК 65.27
     Х73





        Рецензенты:

     П. Д. Павленок — доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой социологии и социальной работы Российского государственного университета туризма и сервиса;
     Г. И. Климантова — доктор политических наук, профессор, заведующая кафедрой семейной и гендерной политики Российского государственного социального университета.






           Холостова Е. И. Социальная политика и социальная Х73 работа: Учебное пособие / Е. И. Холостова. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2013. — 208 с.
           ISBN 978-5-394-02003-2
           В данной книге раскрываются сущность, принципы и структура социальной политики, модели социальной политики за рубежом и механизм ее реализации в России, взаимосвязь социальной политики и социальной защиты населения, а также влияние социальной работы на социальную политику.
           Для студентов бакалавриата и специалитета, преподавателей и специалистов учреждений социального обслуживания населения.


        УДК 364.2
        ББК 65.27






ISBN 978-5-394-02003-2

                                © Е. И. Холостова, 2010
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2010

            Содержание


Введение............................................4
Глава I. Сущность и принципы социальной политики....6
Глава II. Структура социальной политики............32
Глава III. Социальная политика и права человека....69
Глава IV. Модели социальной политики за рубежом....93
Глава V. Механизм реализации социальной политики в России........................................131
Глава VI. Социальное партнерство..................142
Глава VII. Взаимосвязь социальной политики и социальной защиты населения...................163
Глава VIII. Влияние социальной работы на развитие социальной политики.............................189
Заключение........................................201
Литература........................................203

3

            Введение


    Социальная работа является важной составной частью социальной политики. За годы современных реформ в этой области накоплен большой опыт. Продолжается дальнейшее развитие учреждений социального обслуживания населения, практически возрождена целая отрасль, разработана нормативно-законодательная база, сформирована система управления социальной защитой населения, развернута масштабная подготовка кадров специалистов социальной работы различного профиля.
    Государство, стремящееся войти в ряды высокоразвитых, обязательно проводит сильную социальную политику. Для нашей страны она определяется не столько наличием средств, сколько открытостью, честностью, реалистичностью и справедливостью, и должна проводиться в интересах всего общества, поддерживаться большинством населения, носить активный опережающий характер.
    В последнее время оценку реализуемой социальной политики в России можно отнести к трем типам: одни считают, что социальная политика в России отсутствует (человек просто выпал из монетаристской схемы реформ); другие полагают, что социальная политика есть, но она слабая, бессистемная, невнятная, носит вынужденный характер. Наконец, есть и такие, кто убежден: осуществляются продуманные, исключительно сильные действия в интересах очень узкого слоя людей, а политика носит антиобщественный характер¹.
    Различные страны выбирают разные модели социальной политики. Если же страна провозгласила себя социальным

    ¹ Социальная политика: парадигмы и приоритеты: Монография / Под общ. ред. В. И. Жукова. — М.: Изд-во МГСУ “Союз”, 2000. С. 4-5.

4

государством, она обязана выбрать модель социальной политики, ориентированную на укрепление принципов социального государства, а ведущая роль в ее формировании и реализации должна принадлежать государству. “Взаимосвязь социального государства и его социальной политики проявляется в том, насколько полно и глубоко социальное государство проводит свою социальную политику, в какой степени эта политика выражает потребности и интересы его граждан”¹.
    В систематизации принципов социального государства и их реализации большую роль играют программы социального развития страны, а также ее регионов, разрабатываемые и реализуемые на всех трех уровнях. В структуре социальной политики рассматриваются три уровня: федеральный, региональный, муниципальный. Большинство вопросов развития образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, принято называть триединой социальной политикой. Реализация такой политики посредством разработки и осуществления программ социального развития проводится также на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему².
    Социальная политика различных государств в национальном и общемировом измерении в целом в последние годы переживает процесс трансформации, обусловленный значительными экономическими, политическими, социальными, демографическими изменениями окружающей действительности.

     ¹ Аверин А. Н. Социальная политика государства. — М.: АНХ при Правительстве РФ, 2002. С. 17.

     ² Волгин Н. А., Гриценко Н. Н., Шарков Ф. И. Социальное государство: Учебник. — М.: ИТК «Дашков и К°», 2003. С. 191-192.

5

            Глава I. СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ


    Социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также производственными коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни народа и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства и социального смысла в обществе.
    Назначение, роль, задачи и обязанности социальной политики вытекают из ее общих политических функций (интегрирующей, координирующей, регулятивной, коммуникативной, функции социализации, ориентационной и др.), обусловленных природой и содержанием политики как сферы власти и отношений по поводу власти. Вместе с тем в силу специфичности социальной политики, связанной прежде всего с социальным статусом и интересом человека и группы, она имеет свои особые функции: регулирования воспроизводства рабочей силы, воспроизводства самого человека; стимулирования социальной активности человека — трудовой, общественно-политической, духовно-познавательной; обеспечение социальной защиты населения.
    Социальная политика формируется с учетом конкретноисторических условий страны. Основные направления социальной политики, отражающие ее специфику, следующие:
    I.    Политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние).
    II.    Политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения...).

6

    III.     Социальная поддержка и защита нетрудоспособных и малоимущих слоев населения (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, социальные гарантии...).
    IV.      Основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, физическая культура и спорт).
    V.     Социоэкологическая политика.
    VI.      Политика в области современной инфраструктуры (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание).
    VII.     Миграционная политика (вынужденная миграция, защита прав и интересов соотечественников за рубежом, внешняя трудовая миграция).
    Политика в отношении отдельных категорий населения (семейная, молодежная политика, политика в отношении пожилых и инвалидов...).
    Главная цель социальной политики — повышение благосостояния населения, снижение бедности и неравенства. Основные показатели последних пяти лет свидетельствуют о том, что в Российской Федерации в этом направлении наметились позитивные изменения, а с учетом перспективного планирования и положительные прогнозы (табл. 1).


Таблица 1¹

            Показатель                      Год             Значение   
                1                  2                            3      
Цель 1. Повышение благосостояния населения, снижение бедности и нера-   
венства по денежным доходам населения                                  
Удельный вес населения с доходами  2000 г.                28,9         
ниже прожиточного минимума (в % от 2001 г.                27,3         
общей численности населения)       2002 г.                24,2         
                                   2003 г.                20,3         
                                   2004 г.                17,8         
                                   2005 г.                15,8         
                                   2006 г.                13,5         
                                   2007 г.                11,7         
                                   2008 г.                9,7          
                                   целевое значение       8-10         

     ¹ См.: Доклад о результатах работы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в 2008 году.

7

                                             Продолжение, табё. 1

                  1                              2                 3     
Цель 2. Повышение качества и доступности медицинской помощи, лекарст-     
венного обеспечения, особенно для малоимущих групп населения, обеспече-   
ние санитарно-эпидемиологического благополучия                           
Ожидаемая продолжительность жизни      2000 г.                65,3       
при рождении, лет                      2001 г.                65,3       
                                       2002 г.                64,8       
                                       2003 г.                65,1       
                                       2004 г.                65,5       
                                       2005 г.                65,9       
                                       2006 г.                66,0       
                                       2007 г.                66,1       
                                       2008 г.                66,2       
                                       целевое значение       70         
Средняя продолжительность жизни        2000 г.                6,5        
больных с хронической патологией по-   2001 г.                6,7        
сле установления заболевания, лет      2002 г.                6,8        
                                       2003 г.                7          
                                       2004 г.                8,5        
                                       2005 г.                10         
                                       2006 г.                11,5       
                                       2007 г.                12,5       
                                       2008 г.                13,5       
                                       целевое значение       15         
Младенческая смертность на 1000 ро-    2000 г.                15,3       
дившихся живыми, коэффициент           2001 г.                14,6       
                                       2002 г.                13,3       
                                       2003 г.                12,4       
                                       2004 г.                11,6       
                                       2005 г.                11,0       
                                       2006 г.                10,8       
                                       2007 г.                10,6       
                                       2008 г.                10,3       
                                       целевое значение       6,0        
Смертность от несчастных случаев, от-  2000 г.                219,9      
равлений и травм на 100 тыс. населения 2001 г.                231        
                                       2002 г.                236,8      
                                       2003 г.                233,6      
                                       2004 г.                227,5      
                                       2005 г.                220        
                                       2006 г.                215        
                                       2007 г.                210        
                                       2008 г.                200        
                                       целевое значение       100        

8

Окончание табё. 1

                  1                              2                3     
Цель 3. Содействие улучшению положения семей с детьми, создание благо-   
приятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей,    
попавших в трудную жизненную ситуацию                                   
Удельный вес семей с детьми, получив- 2000 г.                 12,9      
ших социальные услуги в учреждениях   2001 г.                 13,6      
социального обслуживания к общему     2002 г.                 12,7      
числу семей с детьми, %               2003 г.                 14,0      
                                      2004 г.                 15,7      
                                      2005 г.                 15,9      
                                      2006 г.                 16,2      
                                      2007 г.                 16,5      
                                      2008 г.                 16,9      
                                      целевое значение        20        
Цель 4. Повышение эффективности системы социальной защиты и соци-        
ального обслуживания, в первую очередь пожилых граждан и инвалидов       
Удельный вес граждан пожилого возрас- 2000 г.                 61        
та и инвалидов, получивших услуги уч- 2001 г.                 63        
реждений социального обслуживания, от 2002 г.                 64,9      
общего числа обратившихся граждан     2003 г.                 65,5      
пожилого возраста и инвалидов, %      2004 г.                 67,2      
                                      2005 г.                 70,6      
                                      2006 г.                 75,9      
                                      2007 г.                 81        
                                      2008 г.                 85        
                                      целевое значение        100       
Цель 5. Содействие продуктивной занятости населения, обеспечение за-     
щиты прав граждан в области труда                                        
Уровень общей безработицы, в % к эко- 2000 г.                 10,5      
номически активному населению         2001 г.                 9,0%      
                                      2002 г.                 8,0       
                                      2003 г.                 8,6       
                                      2004 г.                 8,3       
                                      2005 г.                 7,7       
                                      2006 г.                 7,6       
                                      2007 г.                 7,4       
                                      2008 г.                 7,3       
                                      целевое значение        6-7       

    В качестве цеёевых определят! з^аче^ия показатеёей, пржятые в развитых стра^ах и отвечающие пороговым з^а-чештям стратегии ^ацио^аль^ой безопастости стратл
    Достижешие указатых показатеёей и вдшечяые результаты будут зависеть в з^ачитель^ой степеш-i от сбалажиро-

9

ванности экономической, финансовой и социальной политики, от темпов роста валового внутреннего продукта и объемов выпуска продукции и услуг базовых отраслей экономики, инвестиций в экономику, расходов на социальные нужды, направляемых из бюджетов всех уровней, от принимаемых мер по совершенствованию налоговой политики и по выравниванию социально-экономического развития регионов.
    Социальная политика имеет стратегические цели и приоритеты, реализация которых представляет политико-правовой и моральный императив государства, его обязательство перед гражданами. К их числу относятся: достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей; обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы; гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи; нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и граждан трудоспособного возраста; существенное улучшение социальной инфраструктуры.
    Понятие социальной политики относится, с одной стороны, к числу таких категорий, которые широко используются в практике государственного строительства, употребляются в официальных документах. С другой стороны, социальная политика служит предметом достаточно широких научных дискуссий, причем объем понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются.
    Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Социальная политика теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества, с господствующей ментальностью населения, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем социальном развитии.

10

     Термин “социальная политика” имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовались в деятельности государств. В их основе лежали представления о должном и справедливом, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью деятельности правителей и правительств.
     Вопросы, связанные с пониманием сущности политики, взаимоотношения государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. С глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства — забота о своих жителях. Платон утверждал, что “всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо не кого иного, как тех, кто ей подвластен”, а “подлинный правитель имеет в виду не то, что пригодно ему, а то, что пригодно подвластному”¹. Аристотель указывал, что “государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо”, “государство — ... союз в целях оказания помощи”, а “наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает возможность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо”². К Аристотелю и его представлению о “государстве, состоящем из средних людей” (имеющих “средний достаток”)³, восходит сегодняшняя высокая оценка важности “среднего класса” как фактора стабилизации общества.
     Мыслители Нового времени, среди них Т. Гоббс, И. Кант, Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью. Так, В. фон Гумбольдт в работе “Идеи к опыту, определяющему

     ¹ Платон. Собр. соч. В 4 т. Т. 3. С. 104-105.

     ² Аристотель. Сочинения. В 4 т. Т. 4. С. 460, 462, 591.

     ³ Там же. С. 508.

11