Гражданско-правовой статус федеральных казенных учреждений УИС

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

ФКОУ ВО Пермский институт ФСИН России

С. Е. Клещев

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ФЕДЕРАЛЬНЫХ КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ УИС

Монография

Пермь
2016

УДК 347.19
ББК 67.404

К48

Рецензенты:

Блинков О.Е.
–
профессор кафедры гражданского права Академии 

ФСИН России, доктор юридических наук, профессор; 

Кузнецова О.А. – заместитель декана юридического факультета по научной 

работе 
Пермского 
государственного 
национального 
исследовательского 

университета, доктор юридических наук, профессор; 

Степанов А.В. – заместитель начальника ФКОУ ВО Пермский институт 

ФСИН России по научной работе, кандидат юридических наук, доцент, полковник 
внутренней службы.

К48
Клещев С. Е.
Гражданско-правовой статус федеральных казенных учреждений 

УИС: монография / С. Е. Клещев. – Пермь: ФКОУ ВО Пермский 
институт ФСИН России, 2016. – 134 с.

ISBN 978-5-905976-81-0

Настоящее издание представляет собой монографическое исследование, 

посвященное гражданско-правовому статусу федеральных казенных учреждений 
УИС.

Автором рассматриваются понятие и признаки казенного учреждения как 

юридического 
лица, 
содержание 
его 
правосубъектности 
и 
проблемы 

ее возникновения, изменения и прекращения. В работе исследуется правовой 
режим имущества казенных учреждений ФСИН России, в том числе право 
оперативного управления и иные права казенных учреждений ФСИН России 
на имущество, а также гражданско-правовая ответственность казенных учреждений 
ФСИН России по своим обязательствам.

Монография 
адресована 
студентам, 
обучающимся                                                                                               

в высших 
профессиональных 
учебных 
заведениях 
по 
специальности                                                                                

«Юриспруденция», курсантам
и слушателям
образовательных организаций, 

практическим
работникам
ФСИН 
России, 
а 
также 
всем 
читателям, 

интересующимся проблемами современного российского гражданского права.

Печатается по решению Ученого совета

ФКОУ ВО Пермский институт ФСИН России (протокол от 23.12.2015 № 5).

ISBN 978-5-905976-81-0
УДК 347.19
ББК 67.404

© Клещев С.Е., 2016
© ФКОУ ВО Пермский институт
ФСИН России, 2016

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................4
ГЛАВА I. КАЗЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ 
ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА ..................................................................................8

§ 1. История становления казенных учреждений в современной России .........8
§ 2. Понятие и признаки казенного учреждения в современном 
российском законодательстве............................................................................20

ГЛАВА II. ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КАЗЕННЫХ 
УЧРЕЖДЕНИЙ ФСИН РОССИИ .....................................................................26

§ 1. Имущественная основа деятельности казенных учреждений
ФСИН России .....................................................................................................26
§ 2. Правовые формы осуществления казенными учреждениями
ФСИН России своей деятельности....................................................................59
§ 3. Участие учреждений уголовно-исполнительной системы в закупках 
товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд .............75
§ 4. Гражданско-правовая ответственность казенных учреждений
уголовно-исполнительной системы...................................................................86

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................113
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ............................................................121

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной работы определена особым характером статуса 

государственных учреждений, их неоднородной природой права. С одной 

стороны, 
они 
принимают 
участие
в 
гражданском 
обороте 
как 

самостоятельные
гражданско-правовые 
субъекты,
которые 
наделены

полномочиями юридического лица. С другой – законодатель не может 

не учитывать тот момент, что государственные учреждения созданы с целью

выполнения большого количества социальных функций, которые имеют

важное публичное значение. В первом случае они вправе участвовать 

в вещных, 
обязательственных
правовых 
отношениях, 
быть
в 
суде

ответчиками и истцами. Во втором – осложняется участие субъектов

в гражданском обороте, так как рассматриваемые субъекты обозначают себя 

представителями публично-правовых образований.

Функционирование учреждений уголовно-исполнительной системы 

в статусе казенных является наиболее актуальной темой
обсуждения 

последних лет. Несмотря на то, что поправки в законодательство были 

внесены достаточно давно (в мае 2010 года законом № 83-ФЗ)1, на практике 

до сих пор
осталось
большое количество вопросов по применению 

законодательства, регламентирующих статус учреждений.

Из всего массива поправок стоит отметить те, которые связаны 

с совершенствованием правового статуса учреждений и которые касаются 

новых механизмов осуществления функций.

Согласно ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее –

ГК РФ) без согласия собственника учреждения не могут распоряжаться 

1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 

в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) 
учреждений: федер. закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание 
законодательства Рос. Федерации. 2010. № 19, ст. 2291.

имуществом (в том числе отчуждать его)1. В соответствии с документами, 

которые 
учредило 
казенное 
учреждение, 
оно 
может
осуществлять 

деятельность, которая приносит доходы. В нашем случае полученные доходы 

поступают в федеральный бюджет. Необходимо уточнить, что поправка в 

части поступления доходов в бюджет вступила в действие с 1 января 2012 

года.

Статьей 161 ГК РФ
регламентированы
особенности правового 

положения казенных учреждений. В соответствии с данной нормой такие

учреждения могут осуществлять деятельность, которая приносит доход 

только в том случае, если в учредительных документах это прямо отражено. 

Доходы, которые получены в результате такой деятельности, попадают

в надлежащий бюджет бюджетной системы2 (для уголовно-исполнительной 

системы –
в
федеральный бюджет). Статус казенного учреждения 

унаследовал многие права от бюджетных учреждений. В частности, 

финансовое обеспечение деятельности реализуется на основании бюджетной 

сметы, заключение государственных контрактов осуществляется от имени 

Российской Федерации, субсидарную ответственность, при недостаточности 

лимитов для исполнения денежных обязательств ответчиком, несет 

ФСИН России.

В последнее время в России значительно увеличилось число научных 

работ, которые затрагивают вопросы правового положения государственных 

(муниципальных) учреждений. 

Так, в работах
А.А. Якимова,
А.И. Карномазова, О.Б. Леонтьевой,

З.А. Ахметьяновой,
Д.В. Сараева, 
Г.А. Кудрявцевой, 
М.Н. Суровцовой, 

А.А. Кирилловых3
рассмотрены 
вопросы
имущественного 
положения 

1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ 

(ред. от 05.05.2014) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301

2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 

28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 
3823

3 Кирилловых А.А. Казенное учреждение как некоммерческая организация // Право 

и экономика. 2010. № 9. С. 23–28.

учреждений. В трудах Л.В. Санниковой, Е.В. Морозовой, Ю.Г. Лесковой, 

Я.Я. Кайля, А.А. Попова, А.В. Кнутова, Ю.Г. Шиповальниковой изучены 

правовые 
формы 
совершения 
деятельности 
государственными 

(муниципальными) учреждениями. Такой предмет изучения, как участие 

государственных (муниципальных) учреждений в отношениях в сфере 

закупок 
услуг, 
работ, 
товаров
для 
обеспечения 
государственных 

и муниципальных нужд был выбран в работах К.В. Кичика, О.А. Беляевой, 

Л.В. Андреевой, А.В. Ермаковой, А.В. Чуряева.
Такие цивилисты, как 

В.Н. Соловьев, 
Л.А. Новоселова,
В.А. Болдырев, 
Г.Д. Отнюкова,

Е.Г. Ульянова, В.В. Стрельников, Ю.Н. Фольгерова занимаются разработкой 

теоретических вопросов гражданско-правовой ответственности.

Кроме 
того, 
особенностью
функционирования 
государственных 

учреждений в российском гражданском обороте, в том числе учреждений 

УИС,
представляется 
бесконечно
меняющееся 
законодательство 

об их правовом положении. С момента принятия первой части ГК РФ 

и до настоящего времени приняли определенное количество федеральных 

законов, которые коренным образом меняют структуру таких учреждений 

и составляющие
их правоспособности (например, Федеральный закон 

от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1, который 

выделил
в 
системе 
государственных 
(муниципальных) 
учреждений 

автономные и бюджетные учреждения, Федеральный закон от 8 мая 2010 г. 

№ 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты 

Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения 

государственных (муниципальных) учреждений»2, который разделил все 

государственные (муниципальные) учреждения на автономные, казенные

1 Об автономных учреждениях: федер. закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (с изм. 

и доп., вступ. в силу с 10.01.2014) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2006. 
№ 45, ст. 4626.

2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 

в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) 
учреждений: федер. закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание 
законодательства Рос. Федерации. 2010. № 19, ст. 2291.

и бюджетные, 
Федеральный
закон 
от 
5
апреля 
2013 г. 
№ 44-ФЗ

«О контрактной 
системе 
в 
сфере 
закупок 
товаров, 
работ, 
услуг 

для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1, пришедший на 

смену федеральному закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки 

товаров, 
выполнение 
работ, 
оказание 
услуг 
для 
государственных 

и муниципальных нужд», регулирующих сферу закупок). В настоящее время 

необходим комплексный теоретический анализ таких законов, так как 

не всегда их принятие шло параллельно с широким обсуждением в научной 

среде.

1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения

государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 
04.06.2014) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.

ГЛАВА I. КАЗЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

§ 1. История становления казенных учреждений

в современной России

В современном Российском законодательстве первые упоминания 

об учреждениях в качестве казенных мы встречаем в Указе Президента 

Российской 
Федерации 
от 
23 
мая 
1994 
г.
№ 1003 
«О 
реформе 

государственных предприятий».

Одним из направлений Указа Президента Российской Федерации было 

образование казенных учреждений вместо ликвидируемых федеральных 

государственных предприятий (казенные заводы, фабрики и хозяйство,

закрепленное за ними на праве оперативного управления). Такое решение 

рассматривалось 
в 
виде 
определенного 
наказания 
в 
отношении 

государственных предприятий1. Стоит подчеркнуть, что для ликвидации 

государственных предприятий необходимо наличие следующих оснований: 

1. нецелевое использование выделенных средств из федерального 

бюджета;

2. отсутствие прибыли за прошедшие два года;

3. неправомерное использование недвижимого имущества, которое 

числится за предприятием;

4. продажа такого имущества или передача другим юридическим лицам 

в пользование без государственного разрешения.

Однако
не 
все 
государственные 
предприятия 
могли 
быть 

переквалифицированы в казенные учреждения. Этот перечень довольно узок.

Такие
санкции 
применялись 
только 
в 
отношении 
следующих 

государственных предприятий:

1
О реформе государственных предприятий: Указ Президента Российской 

Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003. // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1994. 
№ 5, ст. 393. Утратил силу.

а) предприятия, которые осуществляют деятельность, допускаемую 

федеральными законами только для государственных предприятий;

б) предприятия, которые изготавливают продукцию, работы или услуги,

потребителями более половины которых является государство;

в) приватизация которых запрещена Государственной программой 

приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Иные 
случаи 
создания 
федеральных 
казенных 
учреждений 

устанавливаются 
лишь
указами 
Президента 
Российской 
Федерации

и федеральными законами.

В 
Указе 
Президента
Российской 
Федерации
«О реформе 

государственных предприятий» предусматривался лишь порядок создания 

казенных предприятий.

Решение об устранении государственного предприятия и создания на 

его базе какого-либо казенного учреждения принималось по представлению 

федеральных органов исполнительной власти или по инициативе самого

государственного предприятия Правительством Российской Федерации1.

Принимая такое решение, Правительство Российской Федерации 

создает ликвидационную комиссию, определяет круг лиц, входящих в эту 

комиссию, выделяет средства на ликвидацию федерального государственного 

предприятия и
указывает
федеральный орган исполнительной власти, 

который оказывает помощь в создании и утверждает устав создаваемого 

казенного учреждения.

В 
Указе
Президента
Российской 
Федерации
«О
реформе 

государственных предприятий» отмечено,
что все расходы и расчеты 

с кредиторами федерального государственного предприятия осуществляются 

за счет федерального бюджета. Там же указывается правовой статус 

казенного учреждения:

1
О реформе государственных предприятий: Указ Президента Российской 

Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003. // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1994. 
№ 5, ст. 393. Утратил силу.

образованное в соответствии с Указом казенное учреждение 

является преемником государственного предприятия по ранее выданным

федеральным 
средствам, 
также
по
части 
землепользования, 

природопользования, 
использования 
недр 
и 
предоставленных 
квот 

и лицензии;

казенное
учреждение 
имеет 
право 
пользоваться 
по 
своему 

усмотрению полученной прибылью, продукцией, работами и услугами.

Вместе с тем казенное учреждение отвечало за закрепленное за ним 

недвижимое имущество, не имело права отчуждать это имущество, сдавать 

его в аренду или пользование без одобрения таких действий Правительством

Российской Федерации либо уполномоченного государственного органа. 

Такие учреждения имели право получения кредитов, что было обусловлено 

наличием гарантии Правительства
Российской Федерации. Казенные 

учреждения имели право на создание дочерних предприятий, но для этого 

требовалось согласие Правительства Российской Федерации.

В 
Указе
Президента
Российской 
Федерации
«О реформе 

государственных предприятий» указывалось, что Правительство Российской 

Федерации наделялось правом контролировать и изымать у казенного 

учреждения имущество, которое использовалось противозаконно, либо 

не использовалось. Стоит отметить, что в данном указе законодательство 

не допускает 
возможности 
ликвидации 
казенного
учреждения 

с правопреемством к другому субъекту. Так, для сравнения, настоящее 

законодательство также имеет соответствующий пункт.

Требования кредитора федерального государственного предприятия 

удовлетворяется за счет средств его имущества, а не из личного имущества 

собственника. В таком случае казенное учреждение, обладая правом 

оперативного управления имуществом ликвидированного предприятия, имеет 

право в случае недостатка денежных средств все расчеты с кредиторами 

осуществлять
за счет федерального учреждения.
Реальность показала 

невозможность таких методов. Случаи реального создания казенного 

учреждения на базе настоящего указа не известны.

Учредительным документом казенного учреждения является устав, 

утвержденный Правительством Российской Федерации. При этом в названии 

данного предприятия обязательно должно быть указано, что учреждение 

является казенным. Но только Правительство Российской Федерации может 

принять решение о реорганизации либо ликвидации казенного учреждения.

ГК РФ, также как и Указ Президента
Российской Федерации

«О реформе государственных предприятий»,
указывает,
что казенное 

предприятие наделяется правом оперативного управления имуществом, 

которое за ним закреплено. Однако следует отметить, что право оперативного 

управления казенного учреждения разительно отличается от такого же права, 

которое предоставлено другим учреждениям. 

В настоящее время в России осуществляют свою деятельность 

казенные, бюджетные и автономные учреждения. Необходимо сказать, что 

они являются государственными учреждениями. Далее дадим
краткую 

характеристику данным учреждениям.

Если говорить о сфере
деятельности казенного и бюджетного 

учреждения – это любая сфера, не противоречащая полномочиям субъекта 

Российской Федерации. А сфера деятельности автономного учреждения –

социальная сфера, установленная законодательством.

Как нам известно, в 2000 году (с 1 января) начал действовать

Бюджетный кодекс Российской Федерации, который внес немалые изменения 

в 
правовое 
положение 
бюджетных 
учреждений 
и, 
прежде 
всего, 

в правоспособность бюджетных учреждений как субъектов гражданского 

права1.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 

28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, 
ст. 3823.