АДМИНИСТРАТИВНАЯ И УГОЛОВНАЯ 
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

В.П. Кашепов,
доктор юридических наук, профессор, 
заслуженный юрист Российской Федерации
(ИЗиСП)

О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДЕЛОВ 
АДМИНИСТРАТИВНОЙ И УГОЛОВНОЙ 
ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Российское законотворчество последних лет характеризуется су-
щественным возрастанием интенсивности принятия нормативных 
актов и отдельных норм, содержащих уголовно-правовые и админис-
тративные запреты, меры уголовно-правового воздействия, связан-
ные с потребностями организации эффективного противодействия 
новым общественно опасным посягательствам на правопорядок и 
общественную безопасность.
В условиях имеющихся определенных признаков кризиса уголов-
ной политики приобретает особое значение интеллектуальное и на-
учное обеспечение противодействия новым вызовам в криминоло-
гической ситуации, когда приоритетными становятся такие посяга-
тельства на общественную безопасность и конституционные 
ценности, которые происходят в сфере организованной преступно-
сти, в экономической сфере и связаны с экстремизмом, наркотра-
фиком, коррупционной преступностью, незаконной миграцией. 
Возникают и обсуждаются проблемы определения характера и сте-
пени реальной угрозы общественной безопасности, адекватности 
государственного реагирования на указанные преступления.
При этом нередко отсутствует четкость в определении и разграни-
чении пределов соответствующей юрисдикции, признаков объектов 
и процедур применения мер уголовной и административной ответ-
ственности. Одни и те же виды реализации мер ответственности, не 
связанные с лишением свободы, применяются в уголовном и адми-
нистративном праве. Речь идет не только о построении системы на-
казаний в уголовном и административном праве, но и о принципах 
установления и разграничения ответственности в указанных правовых 
сферах, развитии и совершенствовании институтов их применения.
Происходящие в сфере реализации уголовной политики государ-
ства процессы и, в частности, либерализация уголовного законода-

Административная и уголовная ответственность

тельства: декриминализация некоторых уголовно-правовых составов 
и их перевод в сферу административной ответственности, преобра-
зование уголовно-правовых санкций, упразднение их низших пре-
делов, предоставление судьям дискреционных полномочий по сни-
жению уровня категории общественной опасности при ее оценке по 
конкретному уголовному делу и одновременное повышение уровня 
строгости уголовно-правового воздействия за совершение админи-
стративных правонарушений — делают актуальным рассмотрение 
вопроса о разграничении сферы ведения уголовной и администра-
тивной ответственности. Внимание к этой проблеме может возрасти 
в случае обращения законодательных органов к предложению науч-
ной и юридической общественности о подготовке новой редакции 
Уголовного кодекса РФ.
Научный и практический, в частности законотворческий, интерес 
представляет, по нашему мнению, целый комплекс проблем, вызван-
ных общностью целей применения этих форм государственного при-
нуждения.
Значение для нас имеет не только размежевание в правовом поле 
применения принудительных мер, но и возможности их взаимодо-
полнения, трансформирования, взаимопроникновения, а также за-
мещения некоторых институтов установлениями смежных отраслей 
права, использованием отдельных правовых инструментов, прису-
щих названным отраслям права.
Разграничение форм ответственности не означает их противопо-
ставления. Сравнительный анализ особенностей государственного 
принуждения, осуществляемого посредством применения норм уго-
ловного и административного права, позволяет выявить не только их 
различия, но и некоторую общность в тенденциях развития и форми-
рования, подлежащих учету в законотворчестве и правоприменении.
К их числу относятся подвижность оценок характера обществен-
ной опасности отдельных деяний и ее степени с учетом современных 
социально-политических, экономических и правовых условий об-
щественного развития Российской Федерации, состояния законода-
тельства и криминогенной ситуации в стране, уровня общественно-
го правосознания.
Обеспечение должной эффективности противодействия наруше-
ниям законности, предупреждения и пресечения преступлений и 
административных правонарушений требует комплексного исполь-
зования всех институтов и инструментов правоохранительной дея-
тельности. Отсюда вытекает значение организации обеспечения 
взаимосвязи средств уголовной и административной ответственно-
сти, изучения форм и тенденций взаимопроникновения институтов 

В.П. Кашепов 

уголовного и административного права, необходимости дополнения 
и осовременивания их структур, отказа от некоторых устаревших 
теоретических построений и привлечения внимания к современным 
международным и межнациональным стандартам построения и при-
менения норм уголовной и административной ответственности.
Выявление обоснованных различий в осуществлении и примене-
нии установлений уголовной и административной ответственности 
необходимо для учета и формирования уголовно-правовых и адми-
нистративно-правовых комплексных блоков законодательства на 
приоритетных направлениях противодействия преступности и иным 
правонарушениям.
Устранение пробелов в правовом регулировании правоохрани-
тельной деятельности должно сопровождаться исключением необос-
нованного дублирования ответственности, ее удвоения разными 
отраслями права.
Следовательно, приобретает определенную актуальность пробле-
ма объективизации характера и степени общественной опасности и 
угрозы возрастания ее реализации, т.е. законотворческого прогнози-
рования, измерения и оценки правовых средств противодействия 
этим угрозам.
Сравнительный анализ процессов законотворчества в сфере уго-
ловного и административного права, наблюдаемых в последние 
десятилетия, позволяет сделать вывод об известной непоследова-
тельности законодателя в части установления ответственности за 
правонарушения, посягающие на одни и те же охраняемые законом 
общественные отношения, о произвольности выбора объектов для 
установления и изменения режима уголовно-правового и админис-
тративно-правового регулирования. Взаимодополнение и взаимо-
заменяемость методов применения уголовной и административной 
ответственности, отсутствие четкой определенности в решении во-
просов их соотношения вызывают немало проблем в деятельности 
правоохранительных органов, ставят под сомнение справедливость 
решений суда, способствуют появлению подозрений в наличии кор-
рупционных мотивов.
В настоящее время можно назвать лишь несколько десятков «пе-
ресечений» административной и уголовной ответственности, в ко-
торых задействованы статьи Особенной части КоАП РФ и Особенной 
части УК РФ и которые создают ситуацию возможности определен-
ной конкуренции составов, методов уголовно-правового и админи-
стративного воздействия. Нежелательность этих явлений и необхо-
димость их устранения становятся особенно актуальными на фоне 
значительных масштабов деятельности судов по осуществлению пра-

Административная и уголовная ответственность

восудия и необходимости исключения всех законодательных пред-
посылок, способных создать условия для реализации коррупционных 
факторов.
Так, согласно статистическим данным Судебного департамента 
при Верховном Суде РФ в суды основных звеньев системы судов 
общей юрисдикции (областные, районные суды и мировым судьям) 
в 2010 г. поступило 1054,9 тыс. уголовных дел, дел об административ-
ных правонарушениях — 5311 тыс.1 В последующие годы объем на-
грузки судов общей юрисдикции в рассмотрении административных 
дел существенно не изменился, о чем свидетельствует предложение 
Верховного Суда РФ незамедлительно создать в указанной системе 
суды по административным делам.
Несовпадение количества пересекающихся составов преступле-
ний и административных правонарушений объясняется тем, что 
нередко группа административных правонарушений пересекается с 
одним составом преступления, и наоборот, иногдп указанному в 
КоАП РФ правонарушению соответствуют несколько составов в УК 
РФ, различающихся лишь отдельными элементами своих диспози-
ций. Возникают вопросы о существенности этих различий, о дей-
ствительной настоятельности создания множества специальных со-
ставов, неоправданно расширяющих пределы государственного 
принуждения в сфере управления экономикой, охраны обществен-
ной безопасности, о целесообразности беспредельного расширения 
сферы уголовной и административной ответственности по недоста-
точно существенным основаниям. Поэтому встает вопрос о социаль-
но-политических факторах обоснованного обращения к уголовно-
правовому и административно-правовому регулированию, об осо-
бенностях методов их реализации, о критериях их разграничения, 
о результативности и обоснованности использования удвоенной 
репрессии в правоохранительной деятельности.
Подобную ситуацию иногда пытаются оправдать многообразием 
проявлений уголовных и административных правонарушений, воз-
росшей их общественной опасностью и неполнотой правового регу-
лирования. Однако, как нам представляется, одного утвердившегося 
в литературе критерия степени общественной опасности противо-
правного деяния недостаточно для устранения хаотичности право-
вого регулирования взаимосвязи уголовной и административной 
ответственности.
Внесение в УК РФ и КоАП РФ, административное законодатель-
ство субъектов Российской Федерации, ведомственные акты феде-

1 
См.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей 
в 2010 году // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 61–74; № 9. С. 56–72.

В.П. Кашепов 

ральных органов исполнительной власти многочисленных внесис-
темных изменений и дополнений вызывает опасность дестабилизации 
состояния правового регулирования мер уголовной и административ-
ной ответственности, отрицательно влияющей на эффективность 
правоприменения.
Так, за 15 лет действия УК РФ в его структуру были внесены из-
менения на основании более 110 федеральных законов, в результате 
чего изменения в той или иной форме коснулись подавляющего 
большинства норм Особенной части УК РФ. По сообщенным Пред-
седателем Верховного Суда РФ В.М. Лебедевым сведениям, в этот 
период в УК РФ было внесено более 3000 изменений и дополнений1.
В КоАП РФ за 12 календарных лет его действия изменения вно-
сились 210 федеральными законами, которыми нормы Кодекса были 
пополнены многими сотнями поправок. Нередко эти изменения 
носили комплексный характер, когда изменение или дополнение УК 
РФ сопровождалось принятием федерального закона, изменяющего 
несколько статей КоАП РФ, содержащих смежные с уголовно-пра-
вовыми запреты по частным вопросам.
Изучение содержания этих изменений и дополнений позволяет 
утверждать, что во многих случаях они носили точечный характер, 
вызывались конъюнктурными, сиюминутными соображениями, 
стремлением без особых затруднений решить возникающие проблемы 
экономического или общественного развития посредством примене-
ния уголовно-правового и административно-правового принуждения.
Эта правотворческая интенсивность обусловлена, на наш взгляд, 
различными причинами: становлением новой государственности 
после упразднения Советского Союза, отказом от использования 
средств общественно-государственного воздействия в отношении 
проявлений отклоняющегося поведения должностных лиц органов 
государственного аппарата и муниципальных органов, попытками 
заменить общественное воздействие применением правовых инстру-
ментов, закрепленных в административном праве и используемых 
правоохранительными органами.
Согласно Конституции РФ административное законодательство 
относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъ-
ектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Субъекты РФ широко используют эти пол-
номочия. Принятые законодательными органами субъектов РФ нор-
мы административного права насчитывают многие тысячи единиц и 
содержат не только регулятивные положения, но и запреты различ-
ных правонарушений и санкции за их совершение. Общий объем 

1 
См.: Куликов В. Обратную силу имеет // Российская газета. 2012. 28 марта.

Административная и уголовная ответственность

нормативных актов и правовых норм, направленных на регулирова-
ние, противодействие административным правонарушениям, насчи-
тывает многие десятки тысяч единиц, что создает проблемы их уни-
фикации, обеспечения соответствия федеральному законодательству 
и задачам поддержания законности в правоприменительной деятель-
ности. Многие из этих законов усиливают административную ответ-
ственность за совершение деяний, которые при наличии отягчающих 
обстоятельств создают ситуацию общественной опасности, равно-
значной преступлению.
Известно, что от рационального разрешения проблемы уголовной 
ответственности во многом зависит состояние законности и эффек-
тивность работы правоохранительных органов, обеспечение право-
вой защищенности человека и гражданина от противоправных по-
сягательств со стороны преступных членов общества, от произвола 
должностных лиц государственных органов и в конечном счете эко-
номическое состояние государства и общества.
Этим определяется необходимость комплексного анализа состоя-
ния использования средств государственной уголовно-правовой по-
литики в применении государственного принуждения в целях про-
тиводействия преступности и оперативном управлении обществен-
ными процессами.
В связи с этим особую актуальность приобретает исследование 
проблем взаимосвязи институтов уголовной и административной 
ответственности, тенденций их развития в современном обществе, 
научно обоснованных критериев их разграничения. Поэтому одной 
из целей настоящего исследования является попытка выявления 
условий гармонизации основных видов применения государственной 
ответственности, устранения действия негативных факторов, пре-
пятствующих координации и взаимодействию правового регулиро-
вания в противодействии нарушениям законности и конституцион-
ного правопорядка, а именно в сфере уголовной и административной 
ответственности.
Представляется в связи с этим, что в целях раскрытия темы иссле-
дования необходимо кратко обозначить содержание и основные осо-
бенности институтов уголовного права — уголовной ответственности 
и административного права — административной ответственности.
Уголовная ответственность представляет собой одно из основных 
самостоятельных направлений юридической ответственности, ха-
рактеризующееся рядом специфических особенностей.
В теории уголовного права уголовная ответственность рассмат-
ривается как вид юридической ответственности, основным содержа-
нием которой выступают меры, применяемые государственными 

В.П. Кашепов 

органами к лицу в связи с совершением им преступных деяний. Уго-
ловная ответственность в общетеоретическом плане является формой 
негативной реакции общества и государства на противоправное по-
ведение лица и заключается в применении к лицу, совершившему 
преступление, физических, имущественных и моральных лишений, 
призванных предотвратить совершение им новых преступлений.
Реализация установленных уголовным законом оснований и прин-
ципов уголовной ответственности призвана служить восстановлению 
социальной справедливости, исправлению осужденного судом лица 
и предотвращению совершения им новых преступлений (ст. 2, 43 
УК РФ).
В современной теории уголовного права многие авторы предла-
гают рассматривать уголовную ответственность в двух аспектах: по-
зитивном и негативном.
Позитивная уголовная ответственность предполагает отсутствие 
нарушений запретов, установленных уголовным законом; она пони-
мается как обязанность соблюдать требования уголовного закона.
Негативная уголовная ответственность (или ретроспективная), 
связанная с совершением лицом преступления (нарушением норм 
уголовного закона) и применением государством репрессивных мер, 
имеет наибольшее теоретическое и практическое значение.
Институт уголовной ответственности выступает в качестве теоре-
тической и методологической правовой структуры, определяющей 
значение и место в системе уголовного права всех основных инсти-
тутов Общей части УК РФ: понятия преступления, классификации 
(категоризации) преступлений, системы наказаний, назначения на-
казаний, освобождения от уголовной ответственности и наказания. 
Уголовная ответственность отождествляется с уголовным правоот-
ношением, сторонами которого являются государство и совершив-
шее преступление лицо.
С учетом некоторых отклонений современной законотворческой 
практики от требований системности и комплексности к формиро-
ванию структуры уголовного и административного законодательства 
возникает вопрос о возможности взаимозаменяемости форм ответ-
ственности.
Проблемы разграничения уголовной и административной ответ-
ственности различно решались в истории развития российского 
уголовного права. Согласно УК РСФСР 1960 г. допускалось осво-
бождение от уголовной ответственности, если было признано, что 
исправление и перевоспитание лица возможно без применения уго-
ловного наказания с одновременным привлечением к администра-
тивной ответственности. При этом освобождение от уголовной от-

Административная и уголовная ответственность

ветственности с привлечением к административной ответственности 
допускалось лишь по делам о преступлениях, за которые законом 
предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок не 
свыше одного года либо другое, более мягкое наказание (ст. 501 УК 
РСФСР).
Уголовный кодекс РФ 1996 г. не содержит ссылки на возможность 
освобождения от уголовной ответственности с привлечением к ад-
министративной ответственности. При его создании преобладала 
точка зрения некоторых теоретиков о необходимости так называемой 
чистоты, «стерильности» уголовно-правового правоприменения и 
устранения из Уголовного кодекса элементов и признаков иных ме-
тодов правового регулирования, в частности так называемой адми-
нистративной преюдиции. Соответственно, основанием админис-
тративной ответственности по действующему законодательству вы-
ступает лишь административное правонарушение.
Необходимо четко определить отличия административного пра-
вонарушения от преступления и дисциплинарного проступка, и со-
ответствующие мнения по этому вопросу уже неоднократно обсуж-
дались и высказывались в юридической литературе.
При характеристике различий можно выделить несколько точек 
зрения.
В соответствии с одной из них (Г.И. Петров и др.) преступление 
является общественно опасным деянием. Административное право-
нарушение признается лишь вредоносным. Для этого мнения име-
ются некоторые косвенные основания. В главе 2 КоАП РФ «Адми-
нистративное правонарушение и административная ответствен-
ность» (ч. 1 ст. 2.2) при определении формы вины при совершении 
административного правонарушения говорится, что административ-
ное правонарушение признается умышленным, если лицо, его со-
вершившее, сознавало противоправный характер своего действия 
(бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступ-
ления таких последствий или сознательно их допускало.
Согласно другой точке зрения (Д.Н. Бахрах, В.Р. Кисин, А.Е. Лу-
нев, И.С. Самощенко, О.Ф. Шишов) административные правонару-
шения отличаются от преступлений по степени общественной опас-
ности. По мнению указанных авторов, содержание административ-
ного правонарушения не лишено признака общественной опасности, 
но оно представляет сравнительно меньшую общественную опас-
ность, нежели преступление. Административное правонарушение 
противоправно, но не представляет непосредственной угрозы конс-
титуционному порядку, утверждаемым Конституцией РФ обществен-
ным отношениям.

В.П. Кашепов 

Вторая точка зрения нам представляется более обоснованной, так 
как в значительной мере опирается на положения закона и соответ-
ствует логике соотношения таких понятий, как «преступление» и «пра-
вонарушение». Действительно, согласно ст. 2 УК РФ его задачи осу-
ществляются путем установления оснований и принципов уголовной 
ответственности и определения, «какие опасные для личности, обще-
ства или государства деяния признаются преступлениями…». Соот-
ветственно можно предположить, что существуют опасные для обще-
ства (общественно опасные) деяния, которые не указаны в УК РФ и 
преступлениями не являются. Очевидно, к этой категории противо-
правных деяний можно отнести административные правонарушения.
Термин «вредоносность» подразумевает причинение вреда каким-
либо общественным отношениям. В этом и заключается обществен-
ная опасность любого правонарушения, хотя по степени опасности 
они, безусловно, различаются. Признание законодателем определен-
ного деяния административным правонарушением свидетельствует 
об оценке высокой степени его вредоносности, его отличии от граж-
данско-правового деликта, дисциплинарного проступка или без-
нравственного поведения.
Для правильной квалификации достаточно сравнить два близких 
по объективной стороне состава. При отсутствии четко определенных 
признаков правонарушения решение об отнесении того или иного 
деяния к категории преступления или к административному право-
нарушению принимает правоприменитель. Отсутствие объективных 
критериев степени общественной опасности, невозможность ее на-
учного измерения придает этому процессу произвольный случайный 
характер, а само решение вопроса неубедительно для населения.
Между тем Конституционный Суд РФ указывает: «Закрепляя и 
изменяя составы административных правонарушений и меры ответ-
ственности за их совершение, федеральный законодатель связан 
вытекающими из ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации 
критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности 
ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым це-
лям, а также обязан соблюдать гарантированное ст. 19 (ч. 1) Консти-
туции Российской Федерации равенство всех перед законом, озна-
чающее, что любое административное правонарушение, а равно 
санкции за его совершение, должны быть четко определены в законе, 
причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей 
нормы — в случае необходимости с помощью толкования, данного 
ей судом — каждый мог предвидеть административно-правовые по-
следствия своих действий (бездействия). В противном случае может 
иметь место противоречивая правоприменительная практика, что 

Административная и уголовная ответственность

ослабляет гарантии государственной защиты прав и свобод граждан 
от произвольного преследования и наказания»1.
Неопределенность регулирования оснований по отнесению пол-
номочия на принятие решения о принадлежности явно антиобщес-
твенного деяния к сфере уголовно-правовой или административно-
правовой юрисдикции, к дискреционным функциям правоохрани-
тельного органа создает условия возможности определенных 
злоупотреблений коррупционного характера, когда лишь от долж-
ностного лица зависит соответствующая квалификация деяния, име-
ющего некоторые предполагаемые признаки преступления или ад-
министративного правонарушения.
Но трудности законодателя ввиду отсутствия четкого критерия их 
различия имеют более серьезный характер, так как не исключаются 
возможность субъективного подхода к криминализации вызывающих 
общественное осуждение деяний, отсутствие научно обоснованной, 
взвешенной оценки степени причиняемого ими вреда позитивным 
общественным отношениям.
Характер и степень общественной опасности названных деяний 
с этих позиций нельзя рассматривать упрощенно, так как они опре-
деляются многими факторами и зависят от уровня развития общества 
на данном этапе, от профессионализма законодателя, от состояния 
общественного мнения и зрелости правового сознания широких 
кругов населения.
Разграничение уголовно-правового и административно-правово-
го позаимствования особенно существенно при высокой степени 
близости этих отраслей права.
Если гражданская ответственность может наступать независимо 
от уголовной или наряду с ней, то вопрос о конкуренции админис-
тративной или уголовной ответственности должен решаться более 
радикально. Никто не может наказываться за одно и то же деяние 
одновременно и в административном, в уголовном порядке.
Такой запрет следует из-за близкого «родства» указанных отраслей 
права, основанных на одном общем методе регулирования. «Адми-
нистративное право … ближе к уголовному праву, чем все остальные 
отрасли права», — отмечает А.В. Наумов2.

1 
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу 
о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в 
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Феде-
ральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетиро-
ваниях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой 
гражданина Э.В. Савенко» // Российская газета. 2013. 27 февр.
2 
Наумов А.В. Реализация уголовного права и деятельность следователя. Волгоград, 
1983. С. 38.

В.П. Кашепов 

Действительно их сближает немало общих тождественных при-
знаков.
Во-первых, весьма близки некоторые дефиниции, определяющие 
законодательную концепцию административного правонарушения, 
с определениями соответствующих уголовно-правовых понятий. Во-
вторых, наблюдается схожесть структур Особенной части УК РФ и 
КоАП РФ (по родовому объекту глав), в-третьих, нередко пересека-
ются непосредственные предметы их правовой охраны, в-четвертых, 
сопоставляемые отрасли права в большой мере являются охранитель-
ными, а не регулятивными. В то же время в УК РФ содержится нема-
ло регулятивных составов, наделяющих правами, освобождающих от 
ответственности.
Такое взаимопроникновение элементов административного и 
уголовного права осложняет задачи законодателя при определении 
характера общественной опасности деяния при наличии определен-
ной близости правоотношений, регулируемых административным и 
уголовным правом.
Сложности решения задач размежевания административной и 
уголовной ответственности объясняются единством регулируемого 
ими антисоциального поведения и многообразием форм его прояв-
ления.
В условиях все более интенсивного проникновения в сферу уго-
ловной ответственности элементов административной ответствен-
ности возникает необходимость выявления компонентов сходства и 
различия этих правовых структур.
Уголовная ответственность представляет собой разновидность 
социальной ответственности, которая обычно рассматривается как 
единство внутренних побуждений личности и предписаний долга, 
формы внешнего и внутреннего контроля личности, возможности и 
способности человека предвидеть результаты своих действий. По-
этому в содержании института уголовной ответственности присут-
ствует единство объективного и субъективного компонентов.
Объективная сторона уголовной ответственности состоит в том, 
что эта ответственность содержит материальную основу и основное 
качество такого явления, как действия, представляющие обществен-
ную опасность. Это свойство составляет основную характеристику 
преступления и в соответствии с уголовным законом должно прини-
маться во внимание прежде всего при криминализации общественно 
опасного деяния и назначении наказания за его совершение.
УК РФ неоднократно напоминает правоприменителю, что спра-
ведливость наказания определяется правильным пониманием и учетом 
характера и степени общественной опасности преступного деяния.