Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства

мЛ—i
* •

ВО РО Н ЕЖ С К И Й ^- 
ГО СУД А РСТВЕН Н Ы Й  УН И ВЕРСИ ТЕТ-—

Ю РИДИЧЕСКИЙ ф а к у л ь т е т ! ^

‘Э
&
б
и
л
. е и
 

К
о
н
ф
е
р
е
н
ц
и
и
 

C
f D
o p y j A
,b C
„

■ АДМИНИСТРАТИВНОЕ
- 
г .л 
«в**, 
. __  
'■ 
—

СУДОПРОИЗВОДСТВО

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Ш

~  
~  РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ И ФОРМИРОВАНИЕ 
•«**■ »' 
jnWWir.i- 
.--О- 
-'S****? '«МУЛГ 
№ - г 
,-*-•••• 
•'•AO—fc, ^
 
* * *

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО?]

-Г,™ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ВОРОНЕЖСКИЙ 
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
Ю РИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Ю билеи

Конференции

(£)орум.ы

АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
СУДОПРОИЗВОДСТВО 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: 
РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ И ФОРМИРОВАНИЕ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

' В ы п у с к  
7

ИЗДАТЕЛЬСТВО

ВОРОНЕЖСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

2013

УДК 342.9(470) 
ББК 67.401 
А31

Серия основана в 2003 г.

Р е д а к ц и о н н а я  к о л л е г и я  с е р и и :

О. Я. Баев, д-р юрид. наук, проф.;

17. Н. Бирюков, д-р юрид. наук, проф.;
Т. Д. Зражевская, д-р юрид. наук, проф.;
Ю. В. Астафьев, канд. юрид. наук, доц.;
Е. И. Носырева, д-р юрид. наук, проф.;
В. В. Трухачев, д-р юрид. наук, проф.;

В. А. Панюшкин, канд. юрид. наук, проф.;

М. В. Сенцова (Карасёва), д-р юрид. наук, проф.;

С. В. Передерин, д-р юрид. наук, проф.;

Ю. Н. Старилов, д-р юрид. наук, проф. (отв. редактор); 
В. В. Ячевский, канд. юрид. наук, проф.

А дминистративное судопроизводство в Российской Ф едерации : разви- 
А 31 
тие теории и ф орм ирование административно-процессуального законодательства. -  Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. -  Вып. 7. -  Воронеж : Издательство Воронежского государственного университета, 2013. -1 0 6 0  с.

ISBN 978-5-9273-1990-9

Научное издание выходит в свет, когда исполняется 20 Лет со времени действия в Российской Федерации конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве, 
которая впервые появилась в законодательстве страны в 1993 г. Данная работа посвящена анализу многочисленных научно-практических проблем административной юстиции и административного судопроизводства и состоит из трех частей. Первая часть содержит несколько написанных за последние 15 лет научных трудов заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора Ю. Н. Старилова, которые посвящены указанным 
проблемам. Во второй части находятся труды российских и зарубежных ученых по проблемам 
развития административного судопроизводства, административного процесса и административного процессуального законодательства в Российской Федерации и других странах. В авторских материалах обсуждаются сложные и актуальные проблемы формирования в России административного судопроизводства, развития административной юстиции, реформирования 
судебной власти в стране. Третья часть работы включает законодательные и иные нормативные 
правовые акты, устанавливающие правовое регулирование отношений в области административной юстиции и показывающие историю становления и развития в России нормативного 
правового регулирования отношений в области административного судопроизводства.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов, судей, должностных 
лиц государственных органов законодательной и исполнительной власти, государственных и 
муниципальных служащих.

УДК 342.9(470) 
ББК 67.401

ISBN 978-5-9273-1990-9
© Воронежский государственный университет, 2013 
© Оформление, оригинал-макет. Издательство 
Воронежского государственного университета, 2013

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Старш ее Ю. Н. Юридические суждения о пользе административного правосудия 
(Вместо предисловия).......................................................................................................................................................9

Ч а с т ь I

НАУЧНЫЕ ТРУДЫ

ЗАСЛУЖЕННОГО ДЕЯТЕЛЯ НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 
ДОКТОРА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОРА Ю. Н. СТАРИЛОВА

(ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ: 
15-ЛЕТНИЙ ОПЫТ ИССЛЕДОВАНИЯ)

Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории..........................................27

Старшее Ю. Н. Verwaltungsjustiz in R utland. Probleme der m odem en Theorie

und Entwicklungsperspektiven..................................................................................................................................175

Старшее Ю. H. От административной юстиции к административному

судопроизводству........................................................................................................................................................... 211

Старшее Ю. Н. Чем может закончиться в 2009 г. дискуссия об учреждении

в России административных судов и развитии административного правосудия?................ 276

Старилов Ю. Я. Административная юстиция в России в 2012 году: 
начало нового этапа дискуссии и реализации конституционной правовой нормы 
об административном судопроизводстве.........................................................................................................288

Старш ее Ю. Н. «Однозначное указание» последовало в эпоху модернизации: 
логичное завершение дискуссии о необходимости формирования административного
процессуального законодательства (административного судопроизводство) в России...... 311

Старилов Ю. Н. О кафедре административного и муниципального права 
Воронежского государственного университета.............................................................................................327

Ч а с т ь II 

НАУЧНЫЕ СТАТЬИ УЧЕНЫХ 
ПО ПРОБЛЕМАМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ 
И АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

Р а з д е л  1. Административная юстиция в системе 
современного правового государства. Судебная защита прав 
и свобод человека и гражданина. Российская судебная политика

Аврутин Ю. Е. Конституционные ценности как основания формирования

перспектив развития административного права современной России........................................337

Андреева Т. К. Административное судопроизводство как гарантия защиты прав 
граждан и организаций в их взаимоотношениях с органами публичной власти.................. 349

3

Арановский К. В., Князев С. Д. Письменная форма судопроизводства

в Конституционном Суде России: правовые акты и судебная практика..................................... 357

Астафичев П. А. Административная юстиция в механизме судебной защиты

конституционных прав и свобод человека и гражданина.....................................................................370

Зеленцов А. Б. Административная справедливость и административная

юстиция.................................................................................................................................................................................379

Зоммерманн К.-П. Управление в условиях правовой государственности 
и эффективная правовая защита (Rechtsstaatliche Verwaltung und effektiver
Rechtsschutz).......................................................................................................................................................................390

Аупарев E. Б. Прогнозная оценка эффекта от организационного оформления 
административной юстиции в России..............................................................................................................410

Лухтерхандт О. Административная юрисдикция как ключевой институт

демократического правового государства.......................................................................................................423

Малько А. В., Терехин В. А. Административная юстиция как приоритетное 
направление российской судебной политики.............................................................................................. 430

Новиков А. В. Административно-процессуальная ф орма.......................................................... 444

Ноздрачев А. Ф. Административное судопроизводство как формирующийся

институт административного п рава...................................................................................................................455

Фоков А. П. Административная юстиция в Российской Федерации: проблемы

и законодательные решения в стране и за рубежом................................................................................467

Хаманева Н. Ю. Институт административной юстиции как административная 
форма правосудия..........................................................................................................................................................480

Р а з д е л  2. Судебный контроль 
над публичной администрацией

Бочарникова Н. А. Административные суды в борьбе с административными

ошибками органов исполнительной власти Российской Федерации........................................... 488

Тречкина О. В. Судебный контроль в рамках административного судопроизводства:

понятие и перспективы правового регулирования.................................................................................. 499

Давыдов К. В. Совершенствование системы судебного контроля за деятельностью 
публичной администрации в Российской Федерации: правовые проблемы
и перспективы................................................................................................................................................................... 504

Кононов П. И. О  понятии и признаках ненормативного административноправового акта..................................................................................................................;................................................528

Панова И. В. О необходимости развития административного (досудебного,

внесудебного) порядка рассмотрения административных дел.......................................................... 537

Побежимова Н. И. Об истоках развития института административной юстиции

в России и его понятия в современных условиях........................................................................................ 544

Соловей Ю. П. Судебный контроль за реализацией органами публичной

администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий...........................556

Стахов А. И. Понятие, сущность и правовая основа административнопроцессуальных форм деятельности публичной власти в России...................................................579

Студеникина М. С., Соколов И. А. Административная юстиция: организационный

и процессуальный аспекты........................................................................................................................................589

Юсупов В. А. Административно-судебный контроль в государственном 
управлении......................................................................................................................................................................... 597

4

Р а з д е л  3. Административное судопроизводство 
в Российской Федерации: правовые основы, структура, 
тенденции развития законодательства

Антропова М. А. Роль административного судопроизводства в обжаловании 
действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов Российской

Федерации............................................................................................................................................................................603

Бакаева О. Ю. Судебный контроль как способ защиты прав участников 
таможенных правоотношений: перспективы развития в рамках административной

юстиции................................................................................................ 
611

Бачило И. А. Назревшие вопросы административного судопроизводства 
на примере регулирования информационного взаимодействия субъектов 
публичного п рава.................................................................... 
 
621

Громошина Н. А. Кодекс административного судопроизводства 
или Административный процессуальный кодекс?.................................................................................... 631

Денисенко В. В. «Административное судопроизводство», «административноделиктное судопроизводство» и «административное квазисудопроизводство»
(«судебная административно-квазиюрисущкционная деятельность»): истинность
и мнимость понятий................................................................................................................................ 
 
639

Кононов П. И. Административное судопроизводство в Российской Федерации:

взгляд административного судьи...........................................................................................................................657

Майоров В. И. Тенденции формирования административной юстиции

в Российской Федерации.............................................................................................................................................668

Мартынов А. В. Состоится ли в 2013 году формирование полноценной модели

российской административной юстиции?...................................................................................................... 673

Пешкова Т. В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции

в Российской Федерации.............................................................................................................................................689

Российский Б. В. Информационные подходы к необходимости формирования

административного судопроизводства...............................................................................................................701

Салищева Н. Г. Проблемы развития института административной юстиции

в России.................................................................................................................................................................................712

Слепченко Е. В. Проблемы судопроизводства и судоустройства по делам, 
возникающим из публичных правоотношений.......................................................................................... 719

Р а з д е л  4. Административный процесс, 
административное судопроизводство и судопроизводство 
по делам об административных правонарушениях

Дёмин А. А. Административный процесс -  самостоятельный вид

процессуального права.................................................................................................................................................732

Рогачёва О. С. Судопроизводство по делам об административных 
правонарушениях и административное судопроизводство: сходство, противоречие,
перспективы взаимодействия..................................................................................................................................740

Шергин А. П. О понимании административного судопроизводства....................................752

5

Р а з д е л  5. Административная юстиция 
и публичное служебное право

Носова Ю. Б. О перспективах рассмотрения индивидуальных служебных споров

административными судам и.................................................................................................................................. 761

Чанное С. Е. Административные суды: вопросы определения компетенции 
в контексте реформирования служебной деятельности........................................................................ 771

Р а з д е л  6. Административная юстиция 
в европейских странах

Беше-Головко К. Административная юстиция во Франции: вопрос развития

правового государства............................................................................................. 
778

Деппе И. Возникновение немецкого административного права: некоторые

размышления об управлении и юстиции.......................................................................................................797

Куйбида Р. А. Становление и особенности административной юстиции в Украине..................805

Нейманис Я. Пересмотр административных актов по законодательству Латвии:

компетенция и ограничения....................................................................................................................................816

Райтемайер К. Конституционно- и международно-правовые предпосылки 
для формирования судебной административно-правовой защиты (Vorgaben des 
Verfassungsrechts und des intemationalen Rechts fur die Ausgestaltung des gerichtlichen
Verwaltungsrechtsschutzes)...................................................................................4...................................................823

Тимченко Г. П. Административное судопроизводство в Украине 
(краткий обзор)............................................................................................................................................................... 831

Р а з д е л  7. Административная юстиция в странах Кавказа, 
Центральной (Средней) Азии и Японии

Алиев М. Н. оглу. Создание административной юстиции как средства 

правовой защиты в Азербайджане.......................................................................................................  
 
846

Баширов Ч. А. Полтора года после введения в действие Административнопроцессуального кодекса Азербайджанской Республики: опыт административных

судей по применению нового закона, его преимущества и недостатки......................................855

Ибрагимов С. И. Глобализация и характерные особенности законодательства

Республики Таджикистан об административной юстиции........... ....................................................862

Мелъцер Т. Опыт реформы административной юрисдикции

на Южном Кавказе.........................................................................................................................................................871

Нематов Ж. Н. Административное судопроизводство в Японии: теоретические

основы, правовое содержание и особенности..........................................................................  
 
875

Орбелян А. Принципы административного судопроизводства Республики

Армения: принцип ex officio выяснения фактических обстоятельств д ел а.................................. 890

Подопригора Р. А. Административная юстиция в Казахстане: история, состояние 

и проблемы......................................................................................................................................................................... 902

6

Пуделька Й. Современное состояние и перспективы развития 
административного права на постсоветском пространстве и в государствах 
Центральной Азии.......................................................................................................................................................... 913

Погосян В., Товмасян Г., Мурадян Г. Основные положения закона Республики 
Армения «Об основах административной деятельности и административном

производстве»....................................................................................................................................................................923

Хван А. Б. Судебный административный контроль в Республике Узбекистан:

проблемы понимания и перспективность в ее правовой системе...................................................940

ЧантурияЛ. Система и компетенция административных судов в Грузии...................... 958

Шерипов Н. Т. Административная юстиция в Кыргызской Республике: 

современное состояние и перспективы..............................................................................................................965

Ч а с т ь III

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, 
УСТАНАВЛИВАЮЩИЕ ПОРЯДОК ОБЖАЛОВАНИЯ В СУД ДЕЙСТВИЙ 
И РЕШЕНИЙ, НАРУШАЮЩИХ ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН

(ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ)

Положение о судах по административным делам ....................................................................... 977

Закон СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд 

неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»......................... 985

Закон СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд 

неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, 

ущемляющих права граждан»............................................................................................................................... 988

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании 

в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. 

федеральных законов от 14.12.1995 № 197-ФЗ, от 09.02.2009 № 4-Ф З).............................................991

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации 

от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании 

нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. постановлений 

Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 № 13, от 09.02.2012 № 3 ) .............................................995

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации 

от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании 
решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного 

самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»

(в ред. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.02.2012 № 3 ) ...................................1006

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации 

от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении 

должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»................... 1020

Постановление VIII Всероссийского съезда судей от 19 декабря 2012 г. № 1 
«О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях 

ее развития» (извлечение)....................................................................................................................................... 1027

7

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 7

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации 
от 5 февраля 2013 г. № 1 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания 
Российской Федерации проекта федерального конституционного закона «О внесении 
изменений в Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции 
в Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О военных
судах Российской Федерации»..............................................................................................................................1028

Проект федерального конституционного закона «О внесении изменений 
в Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции 
в Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О военных судах
Российской Федерации»........................................................................................................................................... 1028

Проект федерального закона «Кодекс административного судопроизводства 
Российской Федерации» (2013 г.) (извлечения)..........................................................................................1031

Обсуждение законопроекта

Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: основные концептуальные проблемы 
и пути их разрешения...............................................................................................................................................1052

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ:

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ*

Светлой памяти учителя -  
известного ученого и прекрасного человека 
Виктора Степановича Основина

Ю. Н. Старилов

ОТ АВТОРА

Проблемы реформирования административного права России, изменения его 
предмета, создания нового института государственной и муниципальной службы, 
проведения судебной реформы, разработки теоретических основ административного процесса и обеспечения прав и свобод граждан в публичном праве со стороны судебной власти входили в круг моих научных интересов начиная с середины 
1990-х гг. В то же время я начал изучать нормативное регулирование управленческого и административного процесса в некоторых странах Западной Европы. 
Сравнительные исследования показали, что в отличие от западноевропейских 
и других стран с развитой правовой системой в Российской Федерации при стабильном научном интересе к проблеме административного процесса и административной юстиции законодательные акты, регламентирующие административно-процессуальные и «административно-юстиционные» отношения, отсутствуют 
и по сей день.

В настоящей монографии рассматриваются некоторые вопросы исторического развития как самой административной юстиции, так и научных представлений 
о ней в царской России, в советское время и в течение последних лет. Предпринята также попытка обосновать необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных 
судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции.

Данная научная работа является комплексным исследованием теоретико-правовых вопросов административной юстиции. Актуальность подготовки настоящей 
монографии обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно- 
теоретических исследований правового института административной юстиции; 
2) обеспечения прав и свобод граждан от действий и решений органов публичной 
власти и их должностных лиц; 3) улучшения практики организации и функционирования административной юстиции; 4) определения новых направлений ее 
реформирования; 5) формирования эффективного судебного контроля за функционированием исполнительной власти в Российской Федерации; 6) разработки 
федерального законодательства об административном судопроизводстве.

Основная цель работы состоит в том, чтобы сформировать понятие административной юстиции как такого института, который выполняет функцию судебно
* Впервые монография была опубликована в 1998 г. (Воронеж : Издательство Воронеж, гос. 
ун-та).

© Старилов Ю. Н., 2013

27

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 7

го контроля посредством судебного административного иска, рассматриваемого 
по правилам административного судопроизводства. Административная юстиция 
в таком понимании будет способна обеспечить реальный судебный контроль за 
действиями и решениями исполнительной власти (органов государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими). Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную 
ветвь судопроизводства (правосудие), занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение 
субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права. 
Только при таких условиях данный правовой институт с юридической процессуальной точки зрения может быть назван административным процессом.

Некоторые части настоящей монографии были написаны в мое пребывание 
в Немецкой высшей школе административных наук (г. Шпайер, ФРГ), что стало 
возможным благодаря полученной мною стипендии от германской организации 
Alexander von Humboldt Stiftung.

Я выражаю глубокую благодарность профессору Немецкой высшей школы 
административных наук К.-П. Зоммерманну (Prof. Dr. Karl-Peter Sommermann) за 
помощь в изучении административного судопроизводства и других административно-правовых проблем как Германии, так и других западноевропейских стран. 
Параграф 4 главы 4 настоящей книги написан мною совместно с уважаемым профессором.

Я также признателен декану юридического факультета Воронежского государственного университета доценту В. А. Панюшкину, оказавшему финансовую 
поддержку этого научного проекта.

Вполне допуская, что некоторые из высказанных в настоящей книге положений могут быть признаны небесспорными, я с готовностью приму дальнейшие 
рекомендации и предложения, способствующие развитию научной дискуссии по 
проблемам административного процесса, административной юстиции и административного судопроизводства в Российской Федерации в целях ее эффективного реформирования и обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

Воронеж. Апрель 1998 г.

То the m em ory o f ту teacher -  
a prom inent scholar and a w onderful person

Viktor Osnovin

AUTHOR'S NOTE

I have been occupied with the problems of the Russian administrative law -  its 
reforming, revising its contents, creating a new institution of the state and municipal 
service, improving the judicial system, preparing the theoretical base for the 
administrative process, ensuring human rights and freedoms by legal means -  since 
the mid nineties. At the same time I took a closer look at the legal regulation of the 
administrative process in some West-European countries. Comparative study has 
revealed that despite the stable academic interest to the problems of administrative

28