Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Административное право

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 056900.03.01
К покупке доступен более свежий выпуск Перейти
Четвериков, В. С. Административное право: Учебник / В.С. Четвериков. - 2-e изд., испр. и доп. - Москва : Форум, 2009. - 384 с. (Профессиональное образование). ISBN 978-5-91134-312-5. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/186791 (дата обращения: 29.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.

В. С. Четвериков








                АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО





        2-е издание, переработанное и дополненное



Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов образовательных учреждений среднего профессионального образования

ДД МОСКВА

форум 2009

УДК 342.9(075.32)
ББК 67.401.Я723
      452


Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России, зав. кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте России Г. В. Атаманчук;
доктор юридических наук, профессор, зав. отделом Института сравнительного правоведения законодательства при Правительстве РФ В. Г. Вишняков

           Работа подготовлена с использованием информационных услуг компании «.Консультант Плюс»

      Четвериков В. С.
452 Административное право: учебник. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: ФОРУМ, 2009. — 384 с. — (Профессиональное образование).

        ISBN 978-5-91134-312-5

         Учебник соответствует государственному образовательному стандарту по курсу «Административное право» для средних специальных учебных заведений.
         Организация деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) рассмотрена в соответствии с Указом Президента России № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24.09.2007 г.
         Учебник предназначен для учащихся средних специальных учебных заведений юридического профиля, может быть полезен преподавателям, ведущим эту дисциплину, а также государственным служащим, самостоятельно изучающим эту дисциплину.

                                                      УДК 342.9(075.32)
                                                      ББК 67.401.я723







© В. С. 4етвериков, 2005, 2009
ISBN 978-5-91134-312-5                  © Издательство «ФОРУМ», 2005, 2009

                               Посвящается 60-летнему юбилею Ольге Викторовне Четвериковой — жене, маме, бабушке, ведущему инженеру ЦКБ «Геофизики — Космос», заслуженному конструктору России в области космической техники





        Введение







Наука — сладкий плод горького корня.
Виталий ЧЕВИСТ¹


    Курс «Административное право» представляет собой одну из основных публичных отраслей права в подготовке юристов средней специальной и высшей квалификации и предусматривает изучение органически сочетающихся административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, прежде всего, в сфере деятельности органов исполнительной власти (государственной и МСУ)², государственного управления. Административное право является наиболее объемной отраслью российского права, отличается высокой динамичностью и комплексностью регулируемых отношений. От эффективности функционирования органов исполнительной власти в значительной мере зависит благосостояние, безопасность, правопорядок и гарантии прав, свобод и законных интересов граждан. Выявление и осмысление актуальных проблем государственного управления, формулирование целей единения, целостности и эффек

   ¹ Журналистский псевдоним Четверикова В. С.

   ² В указе Президента РФ от 09.03.2004 г. принятие нормативно-правовых актов федеральных министерств обязательно для исполнения не только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления, т. к. они являются государственными органами.

Введение

тивности работы системы органов исполнительной власти должны стать приоритетными и повседневными задачами института президентства как ведущего звена в конституционной модели осуществления государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 утверждены три организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) вместо семи, ранее существовавших, и закреплены за ними конкретные функции, что в определенной мере будет способствовать улучшению деятельности этой ветви власти.
   Концепция административной реформы опирается на следующую типологию организационно-правовых форм ФОИВ: 1) федеральные министерства (ФМ); 2) федеральные службы (ФС); 3) федеральные агентства (ФА).
   Особое значение органов исполнительной власти заключается в том, что они оперативно управляют экономикой, финансами, силовыми структурами, кадрами, материально-техническими средствами и иными ресурсами, т. е. по существу от деятельности органов исполнительной власти, качества их государственного управления зависит обеспечение равных условий и возможностей в процессе реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц. Напомним в связи с этим высказывание главы государства, что недостаточно предоставить права и свободы гражданам, необходимо создать равные возможности для их осуществления и это никто не обеспечить кроме государства¹, что по существу и закреплено в ст. 2 Конституции России как обязанность государства.
   В ст. 80 Конституции России Президент России как глава государства, гарант Конституции России, прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией России и федеральными законами (ФЗ) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Для осуществления этих полномочий главы государства, в том числе и для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия самостоятельных органов государственной власти, Президентом России формируется Администрация Президента России (пункт и) ст. 83 Конституции России), которая должна состоять из квалифицированных и ответственных кадров, а именно этих качеств и не достает нынешним кадрам, что неоднократно было

   ¹ Российская газета. 2005. 26 апреля.

Введение

5

отмечено главой государства. Реальным началом административной реформы можно назвать принятие Указа Президента России от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирования государственной службы Российской Федерации (на 2003—2005 годы)»¹. ред. от 12.12.2005 г. реализация этой программы была продлена на 2006—2007 годы в связи с неполным решением поставленных задач. Именно от позитивных результатов осуществления кадровой реформы зависит успех административной реформы органов исполнительной власти.
    О том, что нет целостного единства исполнительной власти, слабое государственное управление, оказываются не качественные публичные услуги — знают практически все интересующиеся этой проблемой, но вопрос состоит в другом, как реально улучшить состояние дел в управлении государством. Поэтому цель административной реформы должна быть научно обоснованной и за ее результаты разработчики и исполнители должны нести соответствующую персональную юридическую ответственность.
    Все это свидетельствует не только о сложности процесса осмысления и выявления актуальных проблем реформирования органов исполнительной власти, но и недостаточного научного обоснования, отсутствия четкости в формулировании цели реформирования и определения этапов реализации реформы, низкого профессионального уровня не только разработчиков, но и исполнителей реформы, но самое главное серьезно ослаблен институт юридической ответственности субъектов этих правоотношений.
    По поводу роли ответственности справедливо отмечено Президентом России. «Хотел бы напомнить: любая власть, прежде всего, означает большую ответственность...»² Далее им было сказано, что мало предоставить права и свободы гражданам, главное обеспечить равные возможности для их осуществления и это не в состоянии сделать никто, кроме государства³. В связи с этим возникает вопрос, почему на уровне Правительства России до тысячи предметных государственных функций, осуществляемых неудовлетворительно будут до 2008 года «приватизированы», а государство при этом оставит за собой контроль за их

   ¹ СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

   ² См.: Российская газета. 2004. 27 мая.

   ³ См.: Российская газета. 2005. 26 апреля.

Введение

осуществлением¹. Эти государственные функции будут осуществлять новые собственники, которые в решении публичных вопросов слишком далеки и даже порою в отличие от всемирно известных деловых людей 19—20 веков, которые своим предпринимательским талантом, вернее горячим служением науке, культуре и искусству, общественной деятельности и щедрой благотворительностью вошли в историю. Среди них следует отметить П. М. Третьякова, К. С. Станиславского, Н. А. Терещенко, А. Нобеля, К. Т. Солдатенкова, Ф. Фальц-Фейна, С. И. Мамонтова, С. И. Четверикова, С. Т. Морозова, которые подобно Э. Карнеги разделяли мнение о том, что «излишнее богатство — священное бремя, которое накладывает на своего обладателя долг распорядится им в течение своей жизни так, чтобы эти богатства пошли на пользу обществу².
    Проблемой повышения качества государственного управления является также то, что идеализм, работавший в советское время на государство и общество в спешном порядке и порой необоснованно был демонтирован³, а вместо него стал утверждаться эгоизм, размеры и масштабы которого определяются статусными полномочиями и корыстными аппетитами должностных лиц государства. В связи с этим Президент России в Послании Федеральному Собранию России отметил, что «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»⁴.
    Следует также отметить, что правовая модель экономической свободы, закрепленная в Конституции России принятой 12.12.1993 г.⁵ без последующей конструктивной законодательной работы не может обеспечить единство и согласие в стране, тем

   ¹ См.: Распоряжение Правительства РФ № 1789 от 25.10.2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

   ² Васильева Е., Пернатъев Ю. 50 знаменитых бизнесменов 19 — начала 20 веков. Харьков: ФОЛИО, 2004. С. 4.

   ³ Руководство страны начинает это понимать, приняв решение о восстановлении полномочий советов и их администраций в системе местного самоуправления // Закон РФ от 6.07.19991 г. № 1550-1 «О МСУ в РФ» вред. 8.12.2003 г.

   ⁴ См.: РГ. 2005. 26 апреля.

   ⁵ В референдуме приняли 54,8 % избирателей, большинство из них (58,4 %) высказались за принятие проекта Конституции РФ, т. е. поддержали немногим более четверти всего количества избирателей России.

Введение

7

более при нынешнем чрезмерном социальном расслоении (соотношение 10 % самых богатых к 10 % самых бедных превышают в 25 раз, такого не было даже в 1917 г.)¹.
   Однако, несмотря на некоторые недостатки в конституционно-правовой модели, в последние годы с помощью административного правового механизма в определенной мере была обеспечена централизация деятельности исполнительной власти в России. К элементам этого правового механизма можно отнести образование Государственного совета России², учреждение института полномочных представителей в Федеральных округах³, а главное рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта России представленную Президентом России кандидатуры высшего должностного лица субъекта России (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России) в соответствии с ФЗ № 159-ФЗ от 11.12.2004 г.⁴ Все эти правовые средства при соответствующей правоприменительной практике могут успешно работать на обеспечение единства исполнительной власти России, которое по существу и закреплено ч. 2 ст. 77 Конституции России.
   На наш взгляд, конституционные возможности повышения качества государственного управления еще не в полной мере реализованы. Например, не приняты федеральные законы: 1) «О системе государственной исполнительной власти России» (ст. 71 пункт «г») Конституции РФ); 2) «О порядке организации и деятельности органов исполнительной власти» (ст. 71 пункт «г»), например, частое изменения структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) на уровне подзаконных актов не способствует повышению качества государственного управления и оказанию публичных услуг. На уровне же субъектов России система и структура регламентируется законами

   ¹ Российская Федерация сегодня. 2007. № 3. С. 27.

   ² Указ Президента РФ от 1.09.2000 г. № 1602 «О Государственном совете РФ», Положение о нем // См.: Российская газета. 2000. 5 сентября.

   ³ Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; Российская газета. 2001. 31 января.

   ⁴ СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

Введение

субъекта РФ; 3) «Об административных процедурах»; 4) «О судебном механизме обеспечения дисциплинарной ответственности государственных служащих», существующий механизм дисциплинарной ответственности в законодательстве о государственной службе предусматривает рассмотрение дисциплинарной ответственности только в порядке соподчиненности, а в этом случаи руководители федеральных органов исполнительной власти и на уровне субъектов России не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности; 5) Об организации и деятельности Совета безопасности и Госсовета России и др. Все эти вопросы являются предметами ведения России, по которым следует принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции России).
   В настоящее время Правительством России определены основные направления административной реформы, которые должны работать на повышение качества государственного управления и оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам¹:
   • готовятся проекты ФЗ об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне;
   • начато с января 2006 г. реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
   • должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве одновременно предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора в сфере лицензирования, регистрации, аккредитации, экспертиз и других форм государственного регулирования;
   • предпринимаются попытки внедрения механизма досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.

   ¹ Распоряжение Правительства РФ № 1789-р от 25.10.2005 г. / СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

Введение

9

   Однако в настоящее время, как быёо подчеркнуто в этом распоряжении Правительства России, административная реформа в основном только затронула федеральный уровень исполнительной власти, хотя количество ФОИВ увеличилось за два года более чем в 1,5 раза. Особенно претерпела изменение структура блока ФОИВ находящихся в ведении Правительства РФ, например, ранее в его ведении было 2 федеральных службы, а сейчас 2 государственных комитета, 10 федеральных служб и 2 федеральных агентства.
   На уровне же субъектов России административная реформа реализуется лишь в виде экспериментов, что в меньшей мере дезорганизовало управленческие отношения, т. к. любая радикальная реформа примерно на год или два снижает качество государственного управления в связи с созданием новых организационно-правовых форм ФОИВ, закреплением за ними полномочий по реализации функции и задач, подбором квалифицированных кадров государственных служащих, что является наиболее актуальной проблемой последних двух десятилетий.
   Все это вместе взятое требует выявлению и осмыслению актуальных проблем, формулирования четких и понятных целей административной реформы, выбора научно-обоснованных форм и методов реформирования системы исполнительной власти, ее правового обеспечения, определения этапов и сроков осуществления реформы, установления критериев оценки, но самое главное определения юридической ответственности за результаты реформы конкретных должностных лиц государственной власти.
   Следует осмыслить главную проблему настоящего времени — определение соотношения функций государственного управления и правового регулирования. Определение приоритета этих функций заключается в том, что вначале надо организовать систему государственного управления, а затем мы сможем осуществлять правовое регулирование деятельности организационно не соподчиненных ей субъектов негосударственной формы собственности.

        Принятые сокращения по тексту




АПК РФ — Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ВВС (СССР, РСФСР, РФ) — Ведомости Верховного Совета, Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, РСФСР, РФ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
МСУ — местное самоуправление
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
ТК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации
ТрК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
ФКЗ и ФЗ — Федеральный конституционный закон и федеральный закон
ФОИВ — федеральные органы исполнительной власти

К покупке доступен более свежий выпуск Перейти