Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федераци (теоретико-методический аспект)

р о с с и й с к а я  а к а д е м и я  н а у к

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

На правах рукописи

Акмалова Альфия Азгаровна

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

И ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

(теоретико-методологический аспект)

Специальность 12.00.02 -  конституционное право;

муниципальное право

Автореферат 

диссертации на соискание ученой степени 

доктора юридических наук

Москва -  2003

Работа выполнена в секторе муниципального права Института государства и права Российской академии наук

Научный консультант -  доктор юридических наук,
профессор Овчинников Иван Иванович

Официальные оппоненты:
доктор юридических наук,
профессор Атаманчук Григорий Васильевич;

доктор юридических наук,
профессор Таболин Владимир Викторович;

доктор юридических наук, 
профессор Фадеев Владимир Иванович

Ведущая организация -  Юридический факультет
Московского государственного университета 
им. М.В.Ломоносова

Защита состоится 18 июня 2003 года в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «_____ » мая 2003 года.

Ученый секретарь 
диссертационного Совета 
кандидат юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется динамичным взаимодействием 
политического и социального, общегосударственного и местного, отражает соотношение централизации и децентрализации государственной власти. Эти 
противоположные и одновременно взаимодополняющие тенденции присущи 
всему процессу реформирования властеотношений в современной России, когда 
наряду с ослаблением или усилением роли государственного начала в жизни 
общества, изменяются объем и соотношение полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти.
Такие тенденции характерны не только для России. В их основе, как выявили еще мысли гели прошлого, лежит традиционная для всех народов смена 
первичных (естественных) и производных (искусственных) союзов. Она происходила гам и тогда, когда бессознательное объединение людей становилось 
сознательным, приходило понимание его цели -  поддержание общего блага1. 
Местное сообщество, с этой точки зрения, являясь одновременно естественным 
и искусственным образованием, сохранило в себе признаки и социальной общности, и политического союза. Такая двойственная природа обусловливает, с 
одной стороны, определенную унификацию, так как местное самоуправление 
осуществляется в рамках единого государства, с другой стороны, дифференциацию, отражающую специфику местных условий. Как известно, реформы Александра II привели к формированию 26 моделей земского самоуправления, в которых воплотились различия правового положения отдельных народов и территорий Российской империи.
В современных условиях особенности организации местного самоуправления обусловлены многообразием политико-правовых, экономических, социокультурных условий и факторов, исторических и иных местных традиций. Особенности проявляются в территориадьной организации, структуре и функциях 
муниципальных органов, их отношениях с органами государственной власти, 
отражаются в специфике правового регулирования. Создание необходимого 
для учета таких особенностей политико-правового пространства обеспечивает 
наиболее благоприятные условия для реализации потенциальных возможностей 
местного самоуправления, интересов населения муниципального образования. 
Поэтому концептуальные положения государственной политики должны учи1 См.: Ключевский В.О. Соч. в 9 тт. Т. VI. At'. 1989. С. 13-14: ГоквилъА. ое Демократия 
в Америке. М., 1990; Schmitt К. Der Nomos der Erde im Volkerrecht des Jus Publicum Eu- 
ropeum. Koln. 1950. S. 13-20 и др.

тывать не только «тбтцие принципы организации местного самоуправления, но и 
особенности их осуществления на отдельных территориях, гармонизируя общенациональное, региональное и местное. Это позволит сформулировать эффективные принципы взаимоотношений Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления и оптимизации муниципальной деятельности 
в контексте правовой политики федеративного государства.
Значение научной разработки проблемы диалектики общего и особенного в правовом регулировании и организации местного самоуправления возрастает в связи с активизацией попыток его моделирования. Еще в 1996 г. усилиями федеральных органов государственной власти был начат соответствующий 
эксперимент в муниципальных образованиях девяти субъектов РФ1. После 
принятия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления от 15 декабря 1999 г. к проведению экспериментов приступили органы государственной власти субъектов 
РФ. Моделирование как метод научного исследования и правового регулирования предусматривает поиск оптимального соотношения общего и особенного, 
их взаимодействия и взаимовлияния.
Внимание к категориям общего и особенного объясняется и состоянием 
отечественной юриспруденций, общества и государства. В условиях переоценки правовых ценностей, а также философских, политико-экономических и 
нравственно-этических взглядов целесообразно обратиться к изучению опыта 
друг их государств, исследовать многообразие форм местного самоуправления, 
общие принципы его организации и особенности их реализации в отдельных 
странах. Это позволит создать необходимую основу для совершенствования методологии исследования местного самоуправления и российского государства в 
целом. С выработкой парадигмы изучения соотношения общего и особенног о 
связано также осуществление конституционно-правовой реформы в Российской 
Федерации, обобщение и анализ результатов становления местного самоуправления, определение перспектив ег о дальнейшего развития, развитие российского законодательства.
Таким образом, исследование особенностей организации и осуществления местного самоуправления, выявление их предпосылок, сущности и специфики правового регулирования представляет несомненный теоретический интерес. Общественно-политическое значение проблемы вытекает из необходимости формирования моделей местного самоуправления, соответствующих усло* СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 933.

4

виям территории и отвечающих интересам населения. Практический аспект работы заключается в совершенствовании правового регулирования особенностей 
организации местного самоуправления и разработке рекомендаций по оптимизации его моделирования.
Состояние научной разработки проблемы. Сущность и соотношение 
Karei орий «общее» и «особенное» стали предметом научною исследования еще 
в работах античных мыслителей (Платон, Аристотель и др.), философов и правоведов Средневековья (П.Абеляр, Ф Аквинский и др.), которые определили 
основные направления научного поиска. В условиях Новою времени усилиями 
Г.Гроция, Дж.Локка, Ш.Л.Монгескье. Ж.-Ж.Р\’ссо, А. де Токвиля и других авторов были разработаны методологические подходы к анализу общего и особенного. Большое значение .для разработки данных общефилософских категорий имели труды И.Канта Г.В.Ф.Гегеля и К,Маркса.
В отечественной науке особенности организации местного самоуправления стали объектом изучения во второй половине XIX в. (АД.Градовский, 
М.М.Ковалевский. Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичсрин, Г.Ф.Шершеневич и др.). Особую роль в развитии теории местного самоуправления сыграла подготовка земской и городской реформ. В ходе дискуссий был обобщен и систематизирован 
значительный материал об особенностях организации местного самоуправления в России и за рубежом. АИ.Васильчиков, изучив труды зарубежных и российских авторов, опыт реформирования местного управления в европейских 
странах, сделал попытку выявить особенности национальной муниципальной 
системы. Он считал, что только изучение опыта других стран, его сравнение с 
традициями собственного народа, выявление общего и особенного может позволить выработать оптимальную форму российского местного самоуправления, реализовать ее на практике1.
В конце XIX - начале XX вв. в изучении проблемы важную роль сыграли 
работы В.П.Безобразова П.Г.Виноградова С.Ю.Вигге, Н.И.Кареева ААКизе- 
веггера, Н.И.Лазаревскою, П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. 
Как правило, практика земского и юродского самоуправления рассматривалась 
в контексте европейского опыта
Значение исследований советского периода в разработке теоретических 
проблем местного самоуправления определяется тем, что в них активно анати- 
зировались правовые основы его организации в дореволюционной России, а 
(акже история, теория и практика местных Советов. Следует подчеркнуть вклад 
Л. А Велихова, который в 20-е гг. XX века в весьма осторожной форме попы1 См.: ВасильчиковА. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных 
земских и общественных учреждении. Т. 1. СПб., 1872.

5

тался выявить и обосновать индивидуальные особенности местных Советов, 
отличающие их от правительственной власти. Он считал, что муниципальная 
наука не может раскрывать каких-либо общих закономерностей. Она является 
наукой «о единичном хозяйстве, руководимом единой волей»1.
Отдельные аспекты проблемы общего и особенною разрабатывались 
также в работах специалистов в области методологии науки, теории государства, государственного управления и права (Г.В.Агаманчук, Д.АКеримов, 
JI.C.Мамут, В.С.Нерсесянц и др.), государственного права и советского строительства (С.ААвакьян, Г.В.Барабашев. Р.Ф.Васильев, О.Е.Кутафин, А.И.Лукья- 
нов, К.Ф.Шеремет и др.), i осударственного и муниципального права зарубежных стран (Е.И.Колюшин, ААМишин, Н.СЛ имофеев, В.Е.Чиркин и др.). сравнительного правоведения (АА.Тилле, Г.В.Швеков и др.), истории местного са- 
моунравления (Л.Е.Лап гева, Н.Е.Носов, Н.М.Пирумова и др.).
Кризис социалистической государственности в СССР, Восточной Европе 
в 80-е гг. XX века ускорил поиски новых форм государственного устройства, в 
том числе и на местном уровне. В России значительный всплеск публикаций 
обусловило возрождение местного самоуправления в 1990-е гг. Наиболее активно в этот период анализировались теоретические проблемы местного самоуправления. его роль в становлении правового государства, соответствие кон- 
стягуционно-правового 
егагуса 
историческим 
традициям 
(С.А.Авакьян, 
.АС.Автономов. Г.В.Атаманчук, И.В.Бабичев, В.И.Васильев, Е.И.Колюшин,
О.Е.Кутафин, ААЗамотаев, И.И.Овчинников и др.). Началось изучение специфики правового регулирования местного самоуправления (Т.М.Бялкина, 
В.И.Фадсев, КФ.Шеремет и др.), обобщение опыта его становления в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях (Н.С.Бондарь. АИ.Попов, 
В.В.Таболин, И.АСгаростина, М.АЧернышев и др.).
Таким образом, наряду с разработкой общих проблем местного самоуправления исследователями были рассмотрены некоторые особенности его 
правового регулирования, структуры и функций. Вместе с тем, особенности 
правового регу.шрования и организации местного самоуправления в Российской Федерации пока еще не стали предметом специального изучения. В юридической литературе не сформулированы методологические требования к их 
рассмотрению, не систематизированы условия и факторы, обусловливающие 
особенности организации и осуществления местного самоуправления в РФ. не 
проведен комплексный анализ особенностей территориальной организации.

1 Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М.-Л, 1928. Ч. 2 . Гоьоренкова ТМ. 
Читаем Велихова имеете. М.. 1999. С. 49. 51. 64.

структуры органов и функций местного самоуправления, не обобщена литература по данным проблемам.
Цель и та тами исследования. С учетом актуальности и степени научной 
разработанности проблемы была сформулирована основная цель диссертации 
-  на основе предложенного методологического подхода выявить и проанализировать правовые институты, отражающие особенности организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, специфику национальной му ниципальной системы, реализованной в многообразии ее моделей. С 
учетом этого предусматривалось обобщить и систематизировать принципы, 
приемы и средства научного познания как совокупность методологических требований к изучению местного самоу правления.
Предметом исследования стали муниципально-правовые отношения, 
отражающие диалектику общего и особенного в opi анизации местного самоуправления. Объектом исследования явились правовая природа и правовые 
институты местного самоу правления, выражающие его общие свойства и особенности их проявления на отдельной территории.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
• проанализировать и обобщить идеи мыслителей прошлою о соотношении общего и отдельного в государственном праве, взгляды отечественных и 
зарубежных правоведов об общих принципах организации местного самоуправления и особенностях их реализации на отдельных территориях;
• разработать и обосновать научную концепцию исследования особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления;
• рассмотреть местное самоуправление как социальный феномен, представляющий собой единство общих принципов организации и особенностей их 
реализации в отдельных муниципальных образованиях:
• выявить специфику правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации;
• изучи гь роль государства в правовом регу.тировании особенностей организации местного самоуправления и создании необходимых условий для их 
проявления и реализации;
• проанализировать особенное™ территориальной организации местного самоуправления, их влияние на специфику структуры его органов и направлений деятельности в отдельных муниципальных образованиях:
• выявить и систематизировать правовые нормы, регулирующие организационно-структурные и функциональные особенности местного самоуправления, их взаимосвязь и взаимовлияние;
• рассмотреть особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти;

7

• определить понятие «модели местного самоуправления» и выявить 
возможности его использования в качестве научного инструмента для анализа 
особенностей организации и осуществления местного самоуправления в городах 
федерального 
значения, 
наукоградах, 
закрытых 
административно- 
территориальных образованиях, родовых общинах и на других территориях;
• выявить, систематизировать и исследовать систему объективных и 
субъективных условий и факторов, обусловливающих специфику территориальной основы, организационно-структурных и функциональных форм местного самоуправления в России;
• обосновать значение учета особенностей организации местного самоуправления для его структурно-функциональной оптимизации, повышения эффективности, гармонизации федеральных, региональных и местных интересов, 
совершенствования государственного управления и реформирования государства и общества ь целом;
• разработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования особенностей организации местного самоуправления в 
Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких российских юристов, как С.ААвакьян, АС.Автономов, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, 
Г.В.Барабашев, В.П.Безобразов, АА.Безуглов, Н.АБогданова. НС.Бондарь, 
В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, АИ.Васильчиков, Н.В.Витрук, Г.АГаджиев, 
АД.Градовский, И.АИльин, Д.АКеримов, Е.И.Колюшин, Н.М.Коркунов, 
М.АКраснов, В.АКряжков, О.Е.Кутафин. Н.И.Лазаревский; Л.Е.Лаптева, 
АИ.Луккянов. Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц, И.И.Овчинников, В.АПертцик, 
В.В.Таболин, Б.Н.Топорнин, Ю.АТихомиров, В.И.Фадеев, Т.Я.Хабриева,
В.Е.Чиркин, А  И. Черкасов, К.Ф.Шеремет, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и др. 
Анализировались также работы зарубежных правоведов Г.Дж.Бермана. Н.Бист- 
рама. Р.Гнейста, Дж.Ст.Милля. Р.Моля, Ф.Люшера. В.Острома, Й.Хаченека, 
АШенка. К.Шмитта, Л. фон Штейна и др. Большое значение для осмысления 
проблемы имели произведения философов, социологов, политологов, историков 
(К. Бёйме, Ф.Броделя, П.Бурдье, Й.Голдсмита, Дж.Голдсмита, Н.Я.Дани- 
левского, В.О.Ключевского, Т.Парсонса, К.Поппера, В.Г.Смолькова, А де Ток- 
виля и др.).
Методологическая основа исследования. Выбор методов исследования был обусловлен его системным и комплексным характером. Рассмотрение 
местного самоуправления как проблемы теории и муниципальной практики потребовало выхода за рамки одного, определенного метода исследования. Основными стали диалектический и формально-юридический методы. Они позволили проанализировать единство и соотношение общего, особенного и отдельною в муниципальном праве: раскрыть роль местного сообщества как субъекта 
самоуправления, включенного на муниципальном уровне в сложнейшее взаимодействие с природой, обществом и государством; рассмотреть общие принципы и особенности организации местного самоуправления, уточнить трактовку отдельных правовых понятий. С этой целью применялись также системный 
и структурно-функциональный методы. Сравнительно-правовой метод позволил определить соотношение общего и особенного в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации в контексте общемирового развития.
В диссертации использованы также методы: социологический -  для анализа местного сообщества и особого характера муниципально-правовых отношений; социально-психологический -  для выявления мотивации субъектов муниципальною права; синергетический -  для обоснования воздействия совокупности факторов внешнего и внутреннего характера на формирование особенностей организации и осуществления местного самоуправления. Цивилизационный метод позволил рассмотреть комплексное влияние триады «личность -  
культура -  общество» на формирование особенностей организации местного 
самоуправления. Значение исторического метода во многом было обусловлено 
необходимостью освоения интеллектуального опыта, в том числе и для определения перспектив развития местного самоуправления в нашей стране. Политологический метод позволил показать влияние интересов разных субъектов муниципального права на регулирование особенностей правового регулирования 
местного самоуправления. С целью выявления динамики общего и особенного 
в организации и осуществлении местного самоуправления проводилась статистическая обработка документов.
Методы исследования использовались в сочетании, ибо так они раскрывали единство общего и особенного в организации местного самоуправления, 
его сущность как комплексного явления. Методологическая роль, исходя из этого, была отведена как философским, общенаучным, обществоведческим категориям и понятиям (общее, особенное и отдельное, система, структура, функция, 
политическое и социальное, централизация и децентрализация и др.), гак и 
правовым понятиям (местное самоуправление, муниципальная система, модели 
местного самоуправления, единое правовое пространство и др.). При выборе 
метода учитывалось, насколько данный метод сочетается с другими, способствует рационализации научного поиска.
Нормативный и документальный материал, использованный для решения сформулированных задач, можно представить следующими группами 
источников: акты международного права, раскрывающие общее представление 
о роли местного самоуправления в современном демократическом государстве.

9

Конституция РФ и федеральные законы, позволяющие выявить общие принципы и особенности организации местного самоуправления, сформулировать понятие национальной муниципальной системы; законы субъектов РФ. регулирующее общее и особенное в организации местного самоуправления на отдельных территориях; акты местною самсуправления, ставшие основой для обобщения и систематизации материала об особенностях осуществления местного 
самоуправления в муниципальных образованиях. Наряду с ними были также 
использованы документы, отражающие опыт России и зарубежных стран в 
формировании местного самоуправления и развитии муниципального права, 
что позволило показать соотношение общего и особенного в исторической ретроспективе.
В общей сложности нормативно-правовая основа диссертации составляет 
около 400 документов.
Паутам новизна исследования заключается прежде всего в том, что 
автор впервые предпринял системное рассмотрение особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления как проблемы теории, 
правотворчества и муниципальной практики. Их анализ в силу этого приобрел 
комплексный характер и позволил обосновать положение о местном самоуправлении как социальном феномене, воплощающем единство общего, особенного и отдельного, политического и социального, публично-правового и частноправового, территориального, институциональною и функциональною. В 
диссертации выделяется, систематизируется и раскрывается совокупность правовых норм, которые закрепляют особенности организации местного самоуправления, отражают специфику его регулирования.
С целью реализации системного подхода к изучению проблемы в работе 
наряду с индуктивных! методом широко используется дедуктивный метод. Это 
позволило разработать и обосновать в диссертации научную концепцию исследования особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления. Комплексный подход к их анализу обеспечил также изучение причин и предпосылок, формирующих многообразие мупиципальных образований. 
Обобщение 
и 
систематизация 
правовых, 
политических, 
естественно- 
антропологических, экономических и социокультурных условий и факторов 
выявляет и помогает теоретически разрешать противоречие между системным 
характером теории и фактическим многообразием практики.
В качестве инструмен та изучения особенностей ор] анизации и осуществления местного самоуправления использовано научное моделирование. Предложен новый подход к определению нонятия моделей местного самоуправления и их классификации, что может быть использовано для правового регулирования местного самоуправления на отдельных территориях.

10

В процессе подготовки диссертации осуществлялось осмысление дискуссионных вопросов, связанных с пониманием диалектики общего и особенного в 
муниципальном праве. Критический анализ юридической практики позволил 
выявить соотношение тенденций унификации и специализации в регулировании местного самоуправления на каждом из уровней осуществления властеот- 
ношений. предложить ряд практических рекомендаций по совершенствованию 
правовой основы деятельности населения по решению вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.
Автором решен ряд задач терминологического характера.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Соотношение общего и особенного в правовом регулировании и организации местного самоуправления определяется ею сущностью. Оно яв.шется 
также результатом сложного взаимодействия тенденций централизации и децентрализации государственной власти, унификации и специализации в развитии законодательства, общегосударственной политики и самодеятельности местного сообщества, разнообразных факторов объективною и субъективного, 
внутреннего и внешнего, организованною и стихийного характера.
Изучение особенностей правового регулирования и организации местного самоуправления предусматривает восхождение от абстрактного к конкретному. В качестве научного инструмента можно принять определенное направление конкретизации, в результате которой возникает ряд соподчиненных абстракций. Каждой из них соответствует научное понятие, в котором отражается 
подход к разработке проблемы, уровень ее осмысления. Такова соподчинен- 
ность понятий: высшего уровня -  «местное самоуправление», среднего -  
«муниципальные системы» и низшего -  «модели местного самоуправления».
2. Общее в правовом регулировании и организации местного самоуправления 
обладает 
имманентно 
присущими 
любой 
системе 
свойствами 
(целостностью, структурностью и функциональностью) и характеризуется атрибутивными признаками, которые в интегрированном виде представлены понятием «местное самоуправление». Оно воплощает теоретические представления 
о местном самоуправлении, а также отражает фундаментальные общепризнанные принципы его организации, систематизированные в Европейской Хартии 
местного самоуправления. Декларации прав городов и других актах международного права. Присоединение к ним России отражает ее готовность реализо- 
вать местное самоуправление как общечеловеческую ценность, институт правового государства и гражданского общества и предусматривает его конкретизацию в национальном законодательстве.

11