Правовые аспекты возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды отходами производства и потребления
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Экологическое право
Издательство:
Без издательства
Год издания: 2013
Кол-во страниц: 10
Дополнительно
Уровень образования:
Аспирантура
Артикул: 617423.01.99
Тематика:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
М.В. Пономарев, научный сотрудник (ИЗиСП) ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ЗАГРЯЗНЕНИЕМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ Сегодня обеспечение возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, в том числе природным объектам и комплексам, — одна из наиболее серьезных проблем для государства, являющегося основным собственником природных ресурсов. Наконец-то данная проблема получила необходимый резонанс и на высшем государственном уровне — Президент РФ В.В. Путин в последнем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. отметил необходимость уделения пристального внимания вопросам экологии и экологического оздоровления территорий, что подразумевает также и решение вопросов компенсации вреда, нанесенного окружающей среде. Особую актуальность проблема возмещения экологического вреда приобретает также в связи с тем, что 2013 г. был объявлен Годом охраны окружающей среды в России. Так, в Государственной программе «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2552-р, для реализации которой выделяется значительный объем бюджетных средств, предусматривается комплекс мероприятий по экологической реабилитации территорий, включая ликвидацию объектов накопленного экологического ущерба, в числе которых заброшенные свалки промышленных и бытовых отходов. Более того, вопросы ликвидации прошлого (накопленного) экологического ущерба тесно связаны с перспективами дальнейшего развития России. Согласно Прогнозу долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанному Минэкономразвития России, темпы перехода к новой модели развития и, соответственно, снижения негативного воздействия на окружающую среду существенно зависят от формирования технологической базы и финансовых инструментов ликвидации прошлого экологического ущерба, развития индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления1. 1 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте: ‹http://www. economy.gov.ru›.
М.В. Пономарев Именно нарушение правил обращения с отходами производства и потребления (в особенности их хранения и захоронения) наносит колоссальный и зачастую невосполнимый вред окружающей среде и отдельным ее компонентам — отходы нарушают почвенный слой, засоряют водные объекты, загрязняют атмосферный воздух, разрушают естественные экологические системы, а также захламляют огромные территории и оказывают негативное влияние на здоровье человека. Официальные статистические данные свидетельствуют о неудовлетворительной ситуации в сфере обращения с отходами на территории Российской Федерации и большом объеме накопленного экологического ущерба. Так, в соответствии с представленными субъектами Российской Федерации данными только в 2011 г. было выявлено 41 854 несанкционированные свалки и ликвидировано 35 252 (84%) из них1. Очевидно, что эффективное решение проблемы возмещения экологического вреда и ликвидации прошлого (накопленного) экологического ущерба возможно только при условии применения ряда механизмов, одно из центральных мест в системе которых занимают правовые средства. При этом необходимо отметить, что вопросы возмещения экологического вреда не являются новыми для правовой науки, при этом оставаясь весьма дискуссионными и в правовой теории, и в правоприменительной практике. Споры о порядке расчета и правовых способах обеспечения возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, уже довольно длительное время ведутся как учеными-юристами, в основном в сфере экологического и земельного права, так и практиками — судьями, государственными и муниципальными инспекторами, иными должностными лицами, адвокатами и другими специалистами, причастными к рассмотрению дел такого рода. Спорных моментов множество, начиная с содержания понятия «экологический вред» или «вред окружающей среде», его соотношения с понятием «экологический ущерб» и заканчивая вопросами применения положений законодательства, регулирующего вопросы компенсации и возмещения вреда, а также реализации их на практике хозяйствующими субъектами. Рассмотрим более детально основные правовые вопросы возмещения вреда, нанесенного окружающей среде загрязнением вследствие нарушения правил обращения с отходами производства и потребления. Следует начать с того, что законодательство под вредом окружающей среде (экологическим вредом) понимает негативное изменение 1 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2011 году». М., 2013. С. 67.
Юридическая ответственность в экологической сфере окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 (далее — Закон № 7-ФЗ). При этом согласно ст. 3 указанного Закона платность природопользования и возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, является одним из важнейших принципов природоохранной деятельности. Таким образом, исходя из положений действующего законодательства, экологический вред представляет собой не что иное, как натуральный вред, заключающийся в устойчивом ухудшении состояния окружающей среды в целом и отдельных природных ресурсов и объектов в частности. Вместе с тем не все ученые-юристы придерживаются подобных взглядов. Так, И.О. Краснова определяет экологический вред как материальный вред, причиняемый государству, юридическим или физическим лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых экологических требований. Такой материальный вред выражается в утрате жизни или повреждении здоровья человека, утрате или повреждении природных объектов, деградации окружающей среды2. При этом вопрос о разграничении и применении правовых понятий «вред» и «ущерб» лежит в первую очередь в плоскости частноправовых научных дисциплин. Как известно, гражданское законодательство включает понятие «реальный ущерб» наряду с понятием «упущенная выгода» в состав более широкого понятия «убытки». Согласно ч. 2 ст. 15 части первой Гражданского кодекса РФ под убытками понимаются: расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права; утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Вместе с тем гражданское законодательство довольно часто оперирует понятием «вред», в основном когда речь идет о деликтных обязательствах (например, гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» Гражданского кодекса РФ). Так, например, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский отмечали, что понятие «убытки» необходимо отличать от категорий «вред» и «ущерб», обычно употребляемых, во-первых, для обозначения одно 1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 2 См.: Краснова И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право. 2005. № 4 // СПС «КонсультантПлюс».
М.В. Пономарев го из условий гражданско-правовой ответственности либо одного из элементов состава гражданского правонарушения и, во-вторых, при анализе правоотношений, связанных с деликтными обязательствами. Если же речь идет о вреде как условии ответственности, то Гражданский кодекс РФ предпочитает говорить о последствиях нарушения обязательства1. Как отмечает О.Н. Садиков, проблематика возмещения убытков выходит за рамки традиционных отношений гражданского права и возникает также в смежных областях, прежде всего при охране природных объектов. Возмещение вреда в этой области имеет особенности и требует введения некоторых специальных правил в законы об охране природы. Однако поскольку в этих случаях речь идет об имущественных отношениях рынка, нормы таких законов используют категории и терминологию гражданского права2. Применительно к природоохранной сфере, на наш взгляд, следует все же говорить о вреде, нанесенном окружающей среде, так как именно понятие «вред» в полной мере характеризует устойчивое ухудшение состояние окружающей среды в результате ее загрязнения, т.е. натуральную форму данных негативных изменений, которая может быть компенсирована и устранена прежде всего проведением природоохранных восстановительных мероприятий. В свою очередь, понятие «экологический ущерб» или «ущерб, нанесенный окружающей среде», на наш взгляд, следует использовать в том случае, когда речь идет о стоимостной (материальной) форме, компенсируемой путем внесения денежных средств, или иной подобной материальной форме. Однако в практической деятельности проблемы возникают не столько при определении характера вреда, нанесенного окружающей среде, и его размера, сколько при доказывании самого факта нанесения вреда, установлении виновных лиц, обеспечении его взыскания или, что гораздо сложнее, его натуральной компенсации. Несмотря на то что Закон № 7-ФЗ закрепляет приоритет возмещения вреда путем проведения восстановительных работ перед возмещением вреда в материальной форме, виновные в нанесении вреда лица, как показывает практика, предпочитают именно последнее, так как такое возмещение является для них наименее хлопотным и трудозатратным. Таким образом, отсутствие в законодательстве указания на материальное (денежное) возмещение ущерба окружающей среде только 1 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: общие положения. 2-е изд. М., 2005. С. 637, 638. 2 См.: Садиков О.Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М., 2009. С. 44.
Юридическая ответственность в экологической сфере в случае невозможности натурального возмещения путем проведения восстановительных работ позволяет причинителям вреда уйти от обязанности проведения дорогостоящих и длительных работ и отделаться лишь разовым внесением денежной суммы в счет причиненного ущерба. К тому же ввиду отсутствия в настоящее время системы внебюджетных экологических фондов указанные средства не имеют целевого характера и расходуются, как правило, на любые цели, к которым природоохранные нужды могут и не относиться. В итоге вред, нанесенный окружающей среде (природным объектам, естественным экосистемам), остается некомпенсированным. Этому способствует норма Закона № 7-ФЗ, которая предусматривает возможность возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ лишь на основании решения суда или арбитражного суда. При этом в п. 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»1 (далее — постановление № 21) разъясняется, что вред, причиненный окружающей среде, на основании решения суда может быть возмещен посредством возложения на виновное лицо обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ в случае, если восстановление окружающей среды объективно возможно и правонарушитель в состоянии в течение разумного срока провести необходимые работы по ее восстановлению. Сегодня основные правила возмещения вреда окружающей среде закреплены в ст. 77–79 Закона № 7-ФЗ. К таким правилам прежде всего относится обязанность полного возмещения вреда, нанесенного окружающей среде (ч. 1 ст. 77), а также здоровью и имуществу граждан (ч. 1 ст. 79, ч. 1 ст. 1064 ГК РФ). Это означает, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде путем ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. 1 БВС РФ. 2012. № 12.
М.В. Пономарев Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде порождает связанную с этим проблему определения размера вреда, причиненного окружающей среде в результате хозяйственной и иной деятельности. Согласно положениям Закона № 7-ФЗ (ч. 3 ст. 77) вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, нанесенного окружающей среде, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. Указанные таксы и методики утверждаются органами государственной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Однако расчет вреда, причиненного окружающей среде, существенно осложняется тем, что в настоящее время соответствующие таксы и методики утверждены в отношении не всех природных объектов и комплексов. Однако п. 37 постановления № 21 указывает на то, что отсутствие такс и методик исчисления размера вреда, нанесенного окружающей среде, не является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о его возмещении. В этом случае определение размера вреда, причиненного окружающей среде нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. Н.Г. Нарышева отмечает, что «к числу наиболее характерных особенностей правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате экологического правонарушения, следует отнести приоритет применения такс и методик для определения размера убытков по отношению к гражданско-правовому способу определения размера убытков, отказ от принципа генерального деликта, действующего в гражданском праве (при установлении нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду), сроки исковой давности предъявления требований о возмещении вреда и т.д.»1 В ходе обращения хозяйствующих субъектов с отходами может быть нанесен вред различным компонентам окружающей среды и 1 Нарышева Н.Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. № 1 // СПС «КонсультантПлюс».
Юридическая ответственность в экологической сфере природным объектам: в первую очередь землям и почвам, затем лесным насаждениям, водным объектам, а через эти компоненты — объектам животного мира, водным биологическим ресурсам, а также среде их обитания. При этом, учитывая взаимосвязь всех компонентов природной среды и природных объектов, вред наносится, как правило, всей естественной экосистеме в совокупности. В этом и заключается комплексный характер негативного воздействия на окружающую среду. В этом случае наиболее сложным является определение размера вреда, причиненного всей экосистеме, так как имеющиеся таксы и методики предназначены, как правило, для расчета размера вреда, причиненного конкретным природным объектам. Один из наиболее часто встречающихся видов вреда, нанесенного окружающей среде в результате нарушения требований обращения с отходами производства и потребления, — вред, нанесенный землям и лесным насаждениям. Рассматривая правовые аспекты нанесения вреда землям и почвам в ходе указанных видов деятельности, следует отметить некоторые положения принятой относительно недавно Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 8 июля 2010 г. № 2381. Следует отметить, что по этой Методике в стоимостной форме исчисляется размер вреда, причиненного почвам, в том числе вследствие несанкционированного размещения отходов производства и потребления (кроме радиоактивных, биологических отходов и отходов лечебно-профилактических учреждений), что является самым важным в контексте рассматриваемой тематики. Согласно ч. 2 ст. 77 ФЗ Закона № 7-ФЗ вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, даже если на проект этой деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности. Таким образом, законодательством закреплена обязанность возмещения вреда окружающей среде, причиненного субъектом хозяйственной и иной деятельности, вне зависимости от наличия или отсутствия его вины, т.е. возмещению подлежит также и экологический вред, причиненный правомерной деятельностью указанного субъекта (например, нанесенный в результате чрезвычайной ситуации техногенного характера). 1 БНА РФ. 2010. № 40.
М.В. Пономарев Для обеспечения гарантий возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, важным является закрепление Законом № 7-ФЗ срока исковой давности по делам о компенсации этого вреда — иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет (ч. 3 ст. 78). Такой долгий срок исковой давности прежде всего обусловлен длительным периодом восстановления нарушенной природной среды и особенностями вреда, который, как правило, имеет длящийся характер. Однако столь длительный срок исковой давности не распространяется на случаи загрязнения окружающей среды в результате нарушения требований законодательства в области обращения с радиоактивными отходами. Исходя из правил, установленных ст. 58 Федерального закона от 1 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1, срок исковой давности по требованиям о возмещении убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием на окружающую среду, составляет три года со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права (п. 42 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21). Практика применения указанных норм ст. 78 Закона № 7-ФЗ о добровольном порядке возмещения вреда, причиненного окружающей среде, и ряда иных положений этого Закона при рассмотрении судами дел, связанных с нанесением вреда в ходе нарушения требований законодательства в области обращения с отходами, позволяет сделать вывод о том, что проведение работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды освобождает от обязанности возмещения причиненного ей ущерба. Серьезной проблемой, связанной с возмещением вреда, нанесенного окружающей среде путем загрязнения ее отходами производства и потребления, является установление причинителя такого вреда, в особенности если речь идет о заброшенных свалках бытовых и промышленных отходов, являющихся объектами накопленного экологического ущерба. Следует отметить, что вопросы ликвидации накопленного экологического ущерба, и в первую очередь заброшенных свалок отходов, сегодня чрезвычайно актуальны. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в настоящее время ведет активную деятельность по выявлению и инвентаризации таких объектов в целях проведения работ по их ликвидации и иных рекультивационных работ. 1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
Юридическая ответственность в экологической сфере «Объектом накопленного экологического ущерба в настоящее время признаются загрязненные территории, в том числе бесхозяйные территории, образованные в результате прошлой хозяйственной деятельности, а также объекты размещения отходов и иные объекты (здания, сооружения, загрязненные земельные участки), вокруг которых сформировалось загрязнение или которые сами являются загрязненными, на которых деятельность под управлением организации осуществлялась в прошлом и на которых остались отходы, негативно влияющие на природную среду» (Методические рекомендации по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба, утвержденные приказом Росприроднадзора от 25 апреля 2012 г. № 193). При этом Методическими рекомендациями по проведению рейдовых мероприятий в целях выявления мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на территориях субъектов Российской Федерации, направленными письмом Росприроднадзора от 14 ноября 2011 г. № ВК-03-03-36/14757 (актуализированным письмом Росприроднадзора от 23 мая 2012 г. № ВК-03-03-36/6231), предусмотрена возможность передачи должностными лицами Росприроднадзора материалов по результатам выявленных нарушений в территориальные органы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственный лесной надзор, органы муниципального земельного контроля для принятия соответствующих процессуальных решений о возбуждении производства об административном правонарушении либо в органы прокуратуры для принятия решения о возбуждении уголовного дела. Важное значение в контексте вопроса о ликвидации накопленного экологического ущерба имеет ответственность государственных и муниципальных органов за обеспечение благоприятной окружающей среды. По мнению Г.А. Мисник, «в экологических отношениях принцип ответственности государства определяется смыслом ст. 3 Закона № 7-ФЗ, в которой предусмотрена ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Реализация данного принципа требует конкретизации обязанностей государства в экологических отношениях и признания прав физических и юридических (некоммерческих организаций) лиц осуществлять восстановление и улучшение окружающей среды в соответствии с установленными нормативными требованиями. Отсутствие
Е.А. Позднякова в законодательстве указания на данное правомочие физических и юридических лиц приводит к невозможности применения ответственности государства за вред, причиненный окружающей среде»1. Таким образом, Законом № 7-ФЗ предусмотрен особый порядок возмещения экологического вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, который хоть и основывается на общих нормах гражданского права, но содержит ряд специальных требований, касающихся условий его возмещения. Правовой институт гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения также является недостаточно исследованным в науке экологического права и, несмотря на наличие достаточного количества теоретических работ по данным проблемам, имеет ряд дискуссионных и подлежащих изучению вопросов. Е.А. Позднякова, кандидат юридических наук, доцент (НИУ ВШЭ) ПРИВЛЕЧЕНИЕ К УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА БЕЗЛИЦЕНЗИОННУЮ ДОБЫЧУ ОБЩЕРАСПРОСТРАНЕННЫХ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ Привлечение к уголовной ответственности любого человека должно быть законным и обоснованным. Это, в свою очередь, требует ответственного подхода при сборе и последующем предоставлении в суд доказательств виновности в совершенном правонарушении. Доказательства должны отвечать требованиям относимости и допустимости и быть достаточными для доказывания вины конкретного человека. Нужно отметить, что судебная практика по делам, связанным с привлечением к уголовной ответственности в сфере недропользования, немногочисленна. И причиной этому является в том числе и сложность доказывания. В данной статье мы рассмотрим проблемы привлечения к уголовной ответственности за безлицензионную добычу общераспространенных полезных ископаемых, в частности доказательства, которые по нашему мнению, необходимы для привлечения к ответственности 1 Мисник Г.А. Принципы гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда // Экологическое право. 2008. № 2. С. 18, 19.