Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации

А.А. А к м а л о в а

МЕСТНОГО

I
'

А.А. Акмалова

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Москва
Прометей
2003

ББК 67.401 
А40

Акмалова А.А.
А40 Методология исследования местного самоуправления в 
Российской Федерации. Монография. — М.: Прометей, 2003. 
-  228 с.

ISBN 5-7042-1247-6

В монографии предпринята попытка определит!, основные подходы, 
принципы и приемы исследования местного самоуправления как формы 
народовластия в Российской Федерации. Значительное место отведено 
обоснованию необходимости учета единства политического и социального, автономии и зависимости, публично-правового и частноправового, 
общего и особенного, территориального, институционального и функционального в изучении местного самоуправления. В рамках данных методологических требований обосновывается специфика правового регулирования местного самоуправления; рассматриваются отдельные проблемы, возникающие в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Монография может быть использована для изучения не только теории, но и практики местного самоуправления. Она рекомендуется всем, 
кто интересуется проблемами развития и реализации муниципального 
права России.
ББК 67.401

ISBN 5-7042-1247-6

© А.А. Акмалова, 2003 г.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Становление местного самоуправления в Российской 
Федерации проходит в весьма сложных и противоречивых 
условиях. Проблемы, которые возникают на пути формирования одного из наиболее сложных институтов правового 
государства и гражданского общества, его правовой основы, 
обусловлены сложностью политических, экономических и 
социокультурных условий, неблагоприятными внешнеполитическими факторами, отсутствием подготовленных кадров. Во многом предпосылки этих проблем объясняются и 
тем, что кардинальные перемены в жизни общества во многом осуществляются спонтанно, носят стихийный характер. 
В очередной раз современники вынуждены констатировать 
разрыв теории и практики.
Следует признать, что теоретики оказались неподготов- 
лены к решению тех вопросов, которые были поставлены 
возрождением местного самоуправления в 1990-1991 годы. 
Принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» показало, что уровень разработки теоретических проблем местного самоуправления 
не соответствовал требованиям практики. Сложившиеся в 
юридической науке представления о реформировании системы местного управления во многом осложнили процесс 
«мягкой» трансформации советских органов в органы местного самоуправления. Актуальность научных исследований 
в сфере местного самоуправления и муниципального права 
стала еще более очевидной в ходе работы над проектом новой Конституции РФ. Новым импульс дискуссиям придали

разработка и обсуждение проекта Федерального закона «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации».
Накопленный к настоящему времени определенный 
опыт, связанный с реализацией конституционно-правового 
статуса местного самоуправления, общих принципов его организации в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях, свидетельствует о необходимости 
дальнейшего развития теории местного самоуправления. 
Эго создаст оптимальное социально-политическое и правовое пространство для формирования наиболее благоприятных условий для реализации его потенциальных возможностей, интересов населения, каждого жителя отдельного муниципального образования. 
Концептуальные положения 
государственной политики должны учитывать требования 
юридической науки, формулируемые к организации и осуществлению местного самоуправления. Это позволит сформулировать эффективные принципы взаимоотношений Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления, оптимизировать муниципальную деятельность в контексте правовой политики федеративного государства.
Внимание к теоретико-методологическим проблемам 
также объясняется в целом состоянием отечественной юриспруденции, общества и государства. В условиях реформ и 
переоценки правовых ценностей, а также философских, политико-экономических и нравственно-этических взглядов 
целесообразно обратиться к собственному дореволюционному опыту, изучению практики других государств, исследуя все многообразие научных школ и концепций. Тем более, что для подобных исследований имеется обширная ис- 
точниковая база. Методологические проблемы государство- 
ведения, местного самоуправления стали предметом научного исследования еще в работах античных мыслителей

4

(Платон, Аристотель и др.)/ философов и правоведов Средневековья (П.Абеляр, Ф.Аквинский и др.), которые определили основные направления научного поиска. В условиях 
Нового 
времени 
усилиями 
Г.Гроция, 
Дж. Локка,
Ш.Л.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, А. де Токвиля и других авторов 
были разработаны методологические подходы к анализу государства и местного самоуправления. Важное значение для 
разработки 
общефилософских 
категорий 
имели труды 
Г.В.Ф.Гегеля и К.Маркса.
В 
отечественной 
науке 
теоретико-методологические 
проблемы местного самоуправления стали объектом изучения во втор. пол. XIX в. (А.Д.Градовский, М.М.Ковалевский, 
Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и др.). Особую роль в развитии теории местного самоуправления сыграла подготовка земской и городской реформ. В ходе дискуссий был обобщен и систематизирован значительный материал о развитии местного самоуправления в России и за 
рубежом. А.И.Васильчиков, изучив труды зарубежных и 
российских авторов, опыт реформирования местного управления в европейских странах, сделал попытку выявить особенности национальной системы местного самоуправления. 
Он считал, что только изучение опыта других стран, его 
сравнение с традициями собственного народа, может позволить выработать оптимальную форму российского местного 
самоуправления1.
В конце XIX - начале XX вв. в изучении проблемы важную роль сыграли работы В.П.Безобразова, П.Г.Виноградова,
Н.И.Кареева, 
А.А.Кизеветгера, 
Н.И.Лазаревского,
П.И.Новгородцева, О.К.Нотовича и других авторов. В них, 
как правило, практика земского и городского самоуправления, его трудности и противоречия анализировались в контексте европейского опыта.

1 См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и 
иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872.

5

Значение исследований советского периода в разработке теоретических проблем местного самоуправления определяется тем, что в них активно анализировались правовые 
основы земских и городских органов самоуправления в дореволюционной России, а также история, теория и практика 
местных Советов. Следует подчеркнуть вклад Л.А.Велихова, 
который в 20-е гг. XX века в весьма осторожной форме попытался выявить и обосновать особенности местных Советов1. 
Отдельные аспекты проблемы разрабатывались также в работах специалистов в области методологии науки, теории 
государства, 
государственного 
управления 
и 
права 
(Г.В.Атаманчук, Д.А.Керимов, Л.С.Мамут, В.С.Нерсесянц и 
др.), государственного права и советского строительства 
(С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, О.Е.Кутафин, А.И.Лукьянов, 
К.Ф.Шеремет и др.), государственного права зарубежных 
стран 
(Е.И.Колюшин, 
А.А.Мишин, 
Н.С.Тимофеев, 
В.Е.Чиркин и др.), сравнительного правоведения (А.А.Тилле, 
Г.В.Швеков 
и 
др.), 
истории 
местного 
самоуправления 
(Л.Е.Лаптева, Н.Е.Носов и др.).
Кризис социалистической государственности в СССР, 
Восточной Европе в 80-е гг. XX века ускорил поиски новых 
форм государственного устройства, в том числе и на местном уровне. В России всплеск публикаций обусловило возрождение местного самоуправления в 1990-е гг. Наиболее 
активно в работах этого периода анализировались теоретические 
проблемы 
государствоведения 
(С.Аавакъян,
A.С.Автономов, 
Г.В.Атаманчук, 
А.А.Безуглов,
Н. А.Богданова, 
Н.В.Витрук, 
Г.А.Гаджиев, 
Л.С.Мамут,
B.С.Нерсесянц, 
Б.Н.Топорнин, 
Ю.А.Тихомиров,
Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Ю.Л.Шульженко, 
Б.С.Эбзеев и др.), конституционно-правового статуса местного 
самоуправления 
(И.В.Бабичев, 
М.В.Баглай,
Г.В.Барабашев, В.И.Василъев, Е.И.Колюшин, М.А.Краснов,

1 Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М.-П., 1928. Ч. 2. С. 78.

6

О.Е.Кутафин, А.А.Замотаев, И.И.Овчинников, В.И.Фадеев, и 
др.). Началось изучение правового регулирования местного 
самоуправления (Т.М.Бялкина и др.), обобщение опыта его 
становления 
на 
отдельных 
территориях 
(А.И.Попов,
В.В.Таболин, М.А.Чернышев и др.).
Как показывает анализ данных работ, наряду с разработкой отдельных теоретических проблем местного самоуправления в них использовались достаточно разнообразные 
методы, принципы, средства для анализа данного многоаспектного явления. Подчеркивая его специфику, исследователи стремились реализовать все богатство подходов, разработанных, как в юридической науке, так и в обществоведении в целом. Конечно, основными методами стали диалектический и формально-юридический, которые наиболее 
полно раскрывали местное самоуправление как определенный уровень властеотношений в обществе.
Вместе с тем, для рассмотрения отдельных аспектов организации и осуществления местного самоуправления используются и другие методы, в том числе сравнительноправовой и сравнительно-исторический. Они позволяют выявить особенности российской муниципальной системы, 
проследить историю развития местного самоуправления на 
протяжении нескольких столетий, в том числе и в зарубежных странах. Правомерным представляется также использование отдельными авторами социологического метода для 
анализа местного сообщества и характера муниципальноправовых отношений; социально-психологического - для 
выявления мотивации субъектов муниципального права; 
синергетического - для обоснования воздействия совокупности факторов внешнего и внутреннего характера на формирование местного самоуправления. Цивилизационный метод позволяет рассмотрелъ комплексное влияние триады 
«личность - культура - общество» на его становление. Значение исторического метода во многом обусловлено необходимостью освоения интеллектуального опыта, в том числе и

7

для определения перспектив развития местного самоуправления в нашей стране. Политологический метод позволяет 
показать влияние интересов разнообразных субъектов муниципального права на регулирование местного самоуправления.
Методологическую роль, исходя из этого, исследователи 
отводят как философским и общенаучным категориям, так 
и категориям и понятиям, которые разрабатываются и используются в основном в юридической науке. Большое внимание последним уделяется в работах Д.А.Керимова1. Последовательно изучая в них философско-правовые основания политико-правовых исследований, он выделяет и анализирует важнейшие категории и понятия, которые обеспечивают не только необходимый уровень научной работы, но и 
эффективное правотворчество.
Для объективного изучения местного самоуправления и 
его правовых основ необходимо использовать такие методологические подходы, категории и научные понятия, которые 
в наибольшей степени адекватны его правовой природе. Как 
представляется, это прежде всего методы диалектики, комплексный и системный подходы. В рамках данных подходов 
основную методологическую роль выполняют такие парные 
категории, как общее и особенное. Вокруг них объединяются другие понятия 
и 
категории, имеющие теоретикометодологическое значение для анализа местного самоуправления. К ним можно отнести такие понятия и категории, как политическое и социальное, публично-правовое и 
частноправовое, «автономия» и «зависимость», а также территориальное, 
институциональное 
и 
функциональное. 
Причем, такие понятия и категории должны использоваться 
только в сочетании, ибо только так они раскрывают сущ1 См.: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986; Он же. Методология права (предмет, функции, проблемы 
философии права). М., 2001. С. 52.

8

ность местного самоуправления как комплексного и системного явления. Предложенные подходы, категории и понятия, по мнению автора, позволяют не только создать адекватное представление об этом явлении, но и на этой основе 
выработать наиболее эффективные пути совершенствования правовых основ организации и осуществления местного 
самоуправления.
Вместе с тем, сформулированная парадигма исследования местного самоуправления имеет далеко не окончательные контуры. Представленная работа может стать, как надеется автор, определенной основой для обсуждения столь 
крупной и сложной проблемы, как методология изучения 
местного самоуправления. В этом плане данная монография 
является приглашением к продолжению конструктивной 
дискуссии, а не ее завершением.

9