Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования

И.Е. КАБАНОВА

Гражданско-правовая 

ответственность публичных 

субъектов: 

опыт межотраслевого

исследования

Монография

Ответственный редактор

доктор юридических наук М.А. Егорова

Москва

ЮСТИЦИНФОРМ 

2016

Ответственный редактор:
Егорова Мария Александровна – доктор юридических наук, профессор 
кафедры предпринимательского и корпоративного права юридического 
факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации, ученый 
секретарь факультета.

Рецензенты:

Цимерман Юлий Соломонович – профессор, доктор юридических наук, 
советник ЗАО «Группа компаний «РЕНОВА»», Заслуженный юрист РСФСР.

Романец Юрий Владимирович – профессор, доктор юридических наук, 
профессор кафедры гражданского и предпринимательского права ЮжноРоссийского института управления – филиала Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации.

И.Е. Кабанова

К12         Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: 

опыт межотраслевого исследования //под общ. ред. доктора 
юридических наук М.А. Егоровой // М.: Юстицинформ 2016. –  
284 с.

ISBN 978-5-7205-1308-5

Работа представляет собой монографическое исследование проблем ме
жотраслевого правового регулирования отношений, возникающих в результате причинения вреда физическим и юридическим лицам такими субъектами 
права как публично-правовые образования и органы публичной власти.

В исследовании проанализированы как общие теоретические конструк
ции, категории и механизм гражданско-правовой ответственности, так и частные понятия и закономерности, возникающие и проявляющиеся при привлечении публичных субъектов к различным видам правовой ответственности, 
подвергнуты критическому разбору отдельные законодательные нормы и материалы правоприменительной практики  и даны рекомендации по совершенствованию законодательства.

На основе изучения общих вопросов об основаниях и условиях граждан
ско-правовой ответственности, соотношения гражданско-правовых санкций и 
мер ответственности, функций и принципов гражданско-правовой ответственности публичных субъектов, а также анализа правоспособности публичных 
субъектов и их участия в различных правоотношениях в качестве субъектов 
права сделан вывод о моноотраслевом гражданско-правовом характере норм 
об имущественной ответственности публично-правовых образований, поскольку наиболее эффективно отношения по возмещению и компенсации вреда могут быть реализованы только в форме гражданского правоотношения.

Монография адресована студентам, аспирантам и преподавателям юри
дических факультетов, научным работникам, практикующим юристам, а также 
специалистам, интересующимся проблемами отечественного частного права.

УДК 34 (347.12)

ББК 67.404.01

© Кабанова И.Е., 2016

ISBN 978-5-7205-1308-5 
© ООО «Юстицинформ», 2016

УДК 34 (347.12)
ББК 67.404.01
       К12

I. KABANOVA

Civil Liability of Public 

Entities: 

Intersectoral Research 

Experience

Monograph

Executive editor

Doctor of law M. Egorova

Moscow

YUSTITSINFORM 

2016

УДК 34 (347.12)
ББК 67.404.01
       К12

Executive editor:

Maria Egorova – associate professor, doctor of law, Deputy 

Head of the сhair of business and corporate law of the law faculty 
named after M.M. Speranskii of the Russian Presidental Academy of 
National Economy and Public Administration, scientific secretary of 
the faculty.

Reviewers:
Yuliy Tsimerman – professor, doctor of law, counselor of the 

“Renova Group of companies”, Honoured Lawyer of the RSFSR.

Yuriy Romanets – professor, doctor of law, professor of the chair 

of civil and business law of the South-Russian Institute of management 
of the Russian Presidental Academy of National Economy and Public 
Administration.

Kabanova I.

К12          Civil liability of public entities: intersectoral research experience // 

Executive editor – M. Egorova // M.: Yustitsinform, 2016. – 284 р.

ISBN 978-5-7205-1308-5

This monograph is devoted to the problems of intersectoral legal 

regulation of relations, arising as a result of damages, caused to individuals 
and legal entities by such subjects of civil law as public entities and their 
officials.

There are analysed as general theoretical constructions, categories 

and mechanism of civil liability, so the private notions and regularities, which 
can be noticed within the legal liability of public entities. Also are examined 
some legal regulations and court practice materials, and there are given 
recommendations in order to improve the Russian civil legislation. 

On the ground of such an analysis of basis and conditions of civil liability 

of the public entities, civil law sanctions and measures of civil liability, functions 
and the principles of civil liability of the public entities and their legal capacity 
is made a conclusion upon the civil law nature of liability of the public entities. 

The monograph is addressed to the students, graduate students and 

professors of law, researchers and all professionals in the branch of the 
Russian private law.

УДК 34 (347.12)

ББК 67.404.01

 
© Kabanova I., 2016

ISBN 978-5-7205-1308-5 
©Limited Liability Company «Yustitsinform», 2016 

ОГЛАВЛЕНИЕ

Список сокращений ................................................................ 7
Введение ................................................................................ 9
Глава 1. Понятие гражданско-правовой ответственности 
публичных субъектов .............................................................12

1.1. Гражданская правоспособность публично-правовых 
образований и органов публичной власти ......................... 12
1.2. Общие вопросы гражданско-правовой 
ответственности .................................................................... 26
1.3. Основание гражданско-правовой ответственности 
публичных субъектов............................................................ 43
1.4. Меры гражданско-правовой ответственности 
публичных субъектов............................................................ 65
1.5. Вина и безвиновная ответственность публичных 
субъектов ............................................................................... 73

Глава 2. Функции и принципы гражданско-правовой 
ответственности публичных субъектов ...................................92

2.1. Функции гражданско-правовой ответственности 
публичных субъектов............................................................ 92
2.2. Принципы гражданско-правовой ответственности 
публичных субъектов.......................................................... 103

Глава 3. Межотраслевые связи и отраслевая 
принадлежность норм о юридической ответственности 
публичных субъектов ...........................................................138

3.1. Межотраслевые связи норм о юридической 
ответственности публичных субъектов ............................. 138
3.2. Отраслевая принадлежность норм об 
ответственности публичных субъектов ............................. 174

Глава 4. Деликтная ответственность публичных субъектов ...196

4.1. Возмещение убытков ................................................... 196
4.2. Компенсация нематериального вреда ........................ 204

Глава 5. Договорная ответственность публичных субъектов ..219
Заключение .........................................................................244
Список нормативных правовых актов, судебной практики и 
литературы ..........................................................................250

TABLE OF CONTENTS

INDEX ................................................................................... 7
INTRODUCTION .................................................................. 9
CHAPTER 1. NOTION OF CIVIL LIABILITY OF PUBLIC 
ENTITIES.............................................................................12

1.1. Civil capacity of public entities ........................................ 12
1.2. General issues of civil liability ......................................... 26
1.3. Basis of civil liability of public entities ............................. 43
1.4. Measures of civil liability of public entities ...................... 65
1.5. Guilt and non-guilty liability of public entities  ............... 73

CHAPTER 2. FUNCTIONS AND PRINCIPLES OF CIVIL 
LIABILITY OF PUBLIC ENTITIES .......................................92

2.1. Functions of civil liability of public entities ..................... 92
2.2. Principles of civil liability of public entities ................... 103

CHAPTER 3. INTERSECTORAL LINKS AND SECTORAL 
AFFILIATION OF LEGAL REGULATIONS ABOUT LIABILITY 
OF PUBLIC ENTITIES .......................................................138 

3.1. Intersectoral links of legal regulations upon liability of 
public entities ........................................................................ 138
3.2. Sectoral affiliation of legal regulations about liability of 
public entities ........................................................................ 174

CHAPTER 4. TORTIOUS LIABILITY 
OF PUBLIC ENTITIES .......................................................196

4.1. Damages ........................................................................ 196
4.2. Non-pecuniary damage .................................................. 204

CHAPTER 5. CONTRACTUAL LIABILITY OF PUBLIC 
ENTITIES...........................................................................219 
CONCLUSION ...................................................................244
LIST OF LEGAL ACTS, COURT PRACTICE MATERIALS 
AND BIBLIOGRAPHY ........................................................250

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

Список сокращений:

АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Россий
ской Федерации;

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации;
ВАС РФ – Высший арбитражный суд Российской Федера
ции (Высший арбитражный суд РФ);

ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации (Верхов
ный суд РФ);

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации; 
ГПК – Гражданско-процессуальный кодекс Российской 

Федерации;

Закон о защите конкуренции – Федеральный закон от 26 

июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 

апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных 
и муниципальных нужд»;

Закон о размещении заказов – Федеральный закон от 21 

июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных 
и муниципальных нужд»;

КоАП РФ – Кодекс об административных правонаруше
ниях Российской Федерации;

КС РФ – Конституционный суд Российской Федерации 

(Конституционный суд РФ);

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;
РФ – Российская Федерация;
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федера
ции (Собрание законодательства РФ);

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ 

Гражданско-правовая ответственность относится к право
вым феноменам, неизменно привлекающим внимание исследователей. Это объясняется тем, что именно через механизм 
действия гражданско-правовой ответственности определяется, 
в конечном счете, эффективность правового регулирования, 
действенность и «здоровье» правовой системы, поэтому проблема ответственности не потеряла ни своей привлекательности для правоведов, ни практической и теоретической значимости1.

Исследование гражданско-правовой ответственности госу
дарства и иных публичных субъектов, а в рамках настоящей 
монографии это словосочетание будет использоваться в качестве понятия, объединяющего термины «публично-правовое образование», «орган публичной власти» и «должностное 
лицо», приобретает особую актуальность в условиях «цивилизации» отношений, ранее обладающих только императивновластными характеристиками, расширения области регулирования отношений с участием властных субъектов нормами 
частного права. 

Теоретическая неопределенность затрудняет нормативное 

обеспечение участия публичных субъектов в гражданско-правовых отношениях, а также гражданско-правовой ответственности публичных субъектов2.

В контексте настоящего исследования к числу основных 

тем научных дискуссий по вопросам гражданско-правовой ответственности можно отнести само понятие публичных субъектов, оценку их гражданской правоспособности, признаки и 
перечень конкретных органов (субъектов), выступающих от 
лица публично-правовых образований в гражданских право
1 См.: Красавчиков О.А. Ответственность, меры защиты и санкции в совет
ском гражданском праве // О.А. Красавчиков. Категории науки гражданского 
права. Избранные труды: в 2-х т. Т. 2. М.: Статут, 2005. С. 255-256.

2 Более подробно по данному вопросу см.: Вавилин Е.В. Принципы граж
данского права. Механизм осуществления и защиты гражданских прав. Саратов: изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. 364 с. 

ВВЕДЕНИЕ

отношениях и, соответственно, отвечающих от лица публично-правовых образований по обязательствам, определение 
конечного субъекта, возмещающего вред, причиненный неправомерными действиями (бездействием), а также правомерными действиями публичных субъектов, достаточность и 
целесообразность исключительно гражданско-правового регулирования названных отношений и иные, которые будут рассмотрены в рамках данной работы.

Изучение природы правовой ответственности публичных 

субъектов, возникающей вследствие их участия в гражданскоправовых отношениях либо вследствие наличия иных оснований для привлечения их к ответственности по правилам гражданского законодательства, предполагает нахождение ответа на 
принципиальные вопросы о том, почему публичные субъекты 
являются субъектами гражданско-правовой ответственности, 
является ли гражданско-правовая ответственность в полной 
мере таковой или наличие специального субъекта влияет на 
принципы привлечения к ответственности и ее характеристику, и, наконец, кто может быть назван «конечным» субъектом 
гражданско-правовой ответственности в случаях привлечения 
к ней публичных субъектов.

Несмотря на доминирование одних элементов над дру
гими при отсутствии надлежащего теоретического обоснования, выделения спорных самостоятельных отраслей права, 
громоздкости, которой, возможно, удалось бы избежать при 
лучшей конфигурации, российское право представляет собой 
систему, а не совокупность, что предполагает наличие взаимосвязи между элементами системы, выступающей в виде ее 
неотъемлемой качественной характеристики1.

Системный подход означает не только изучение отдельных 

элементов гражданского права, но и взаимосвязей между элементами гражданско-правовой системы, а также взаимосвязей 
между гражданско-правовой и иными отраслевыми правовыми системами. 

1 Челышев М.Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского 

права. Казань: Изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. С. 18.

ВВЕДЕНИЕ

Следовательно, при нахождении ответов на поставлен
ные выше вопросы невозможно не затронуть межотраслевые 
связи гражданско-правовой ответственности, свидетельством 
наличия которых выступают взаимное влияние гражданскоправового и иного отраслевого регулирования и наблюдаемая 
трансформация гражданско-правовой сферы под воздействием других отраслей права. 

Невозможно отрицать существование теснейшей связи меж
ду гражданским и административным правом, а также между 
иными отраслями публичного права, особенно, если речь идет 
о публичных субъектах, поэтому привлечение к ответственности публичных субъектов строится на началах единства и 
дифференциации гражданско-правового и иного отраслевого 
правового регулирования общественных отношений.

Ниже с учетом реализации гражданско-правовых норм в 

контексте их взаимодействия с нормами других отраслей права и специфики применения гражданско-правовых средств в 
иных правовых сферах будут предложены некоторые механизмы оптимизации межотраслевых связей гражданского права в 
части института гражданско-правовой ответственности.

Цивилистическая наука должна изучать свои объекты 

системно и всесторонне, любой дополнительный срез, плоскость, аспект такого исследования, связанные с другими 
отраслями права либо областями деятельности следует раскрывать с точки зрения самого объекта цивилистики, его назначения в гражданском праве1. 

Можно констатировать, что в настоящее время в цивили
стике сформировано новое направление – исследование межотраслевых связей гражданского права, в рамках которого 
анализируются внутренний и внешний уровни системы его 
межотраслевых связей2. 

Межотраслевое исследование есть процесс рассмотрения 

1 См.: Хохлов В.А. Ответственность за нарушение договора по граждан
скому праву. Тольятти: Волжский университет им. В.И. Татищева, 1997. С. 300.

2 Челышев М.Ю. Указ. соч. С. 122.

ВВЕДЕНИЕ

соответствующего юридического явления (например, гражданско-правовой ответственности) с позиций одновременно нескольких отраслей права. По отношению к публичным 
субъектам применение сравнительно-правового и системного 
методов в рамках межотраслевого исследования – это необходимое условие, поскольку, во-первых, публично-правовая 
составляющая в той или иной степени присуща институту 
гражданско-правовой ответственности, т.к. любое правонарушение, даже и совершаемое в сфере частного права, причиняет вред всему обществу в целом, во-вторых, гражданскоправовая ответственность органов публичной власти может 
быть как следствием гражданских правоотношений, так и возникать в рамках публично-правовых отношений, а в-третьих, 
в ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права, поскольку их статус и объем гражданской правоспособности напрямую связан со статусом, предписанным им нормами права 
публичного.

С помощью упомянутых методов объект исследования 

анализируется и в статике, и в динамике с использованием 
инструментария различных правовых дисциплин, устанавливается единство правовой природы тех или иных явлений и выявляются их различия на основе разноотраслевой специфики. 

Данный подход не означает обязательного осуществления 

исследования на стыке научных специальностей либо теоретико-правового исследования, т.к. в рамках указанного научного анализа устанавливается специфика функционирования 
и прочие особенности моноотраслевого явления – гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. Доказательству последнего тезиса о моноотраслевом характере и 
будет посвящена первая глава исследования.

1.1. Гражданская правоспособность публичноправовых образований и органов публичной власти

Значение понятия «публично-правовые образования» в 

смысле определения его как общего обозначения субъектов 
гражданского права - Российской Федерации, субъектов РФ, 
муниципальных образований - в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой 
трактовке и в доктрине1, и в правоприменительной практике. 
Так, например, оно фигурировало в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах 
применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса 
Российской Федерации»2 для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений. 

Конституционный Суд РФ в своих актах неоднократно ис
пользовал понятия «публичная власть», «система публичной 
власти», «органы публичной (политической) власти», причем 
в последнем случае обращает на себя внимание приравнивание публичной и политической власти3.

1 См.: Садриева Р.Р. Сущность публично-правовых образований в судебных 

актах Конституционного Суда Российской Федерации. Актуальные проблемы 
российского права. 2013. № 1. С. 40-44.

2 Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. № 

25-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, 
пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки В.Ю. Боровик»; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 
2009 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 
22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской 
Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О 
государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом 
Псковского областного Собрания депутатов» (Вестник Конституционного Суда 

Глава 1.
Понятие гражданско-правовой 
ответственности публичных субъектов