Парламентское право Российской Федерации

И. В. Гранкин





                Парламентское право Российской Федерации




Курс лекций











НОРМА ИНФРА-М Москва, 2010

УДК 342.53(470+571)(076.6)
ББК 67.400.621(2Рос)я73-2
      Г77




            Сведения об авторе


   Игорь Васильевич Гранкин — заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, действительный государственный советник РФ 3 класса, член Союза писателей и Союза журналистов России. Автор научных работ по проблемам конституционного права, в том числе монографий «Парламент России» (2001), «Конституционно-правовые основы российского парламентаризма» (2005), «Законодательные органы: перспективы развития» (2007), «Законотворчество» (2009).








            Гранкин И. В.


Г77 Парламентское право Российской Федерации : курс лекций / И. В. Гранкин. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2010. — 336 с.
         ISBN 978-5-91768-110-8 (Норма)
         ISBN 978-5-16-004289-3 (ИНФРА-М)

         В курсе лекций изложены основные вопросы парламентского права Российской Федерации. Рассмотрены теоретические проблемы и практические вопросы развития российского парламентаризма, особенности формирования и деятельности федерального парламента и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, дана характеристика организации законодательного процесса и парламентского контроля.
         Для студентов, аспирантов, магистрантов и преподавателей юридических вузов, а также для депутатов, государственных служащих, работающих в аппаратах законодательных органов, и всех, кто интересуется деятельностью парламентов.
УДК 342.53(470+571)(076.6)
                                        ББК 67.400.621(2Рос)я73-2


ISBN 978-5-91768-110-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-004289-3 (ИНФРА-М)


© Гранкин И. В., 2010

Содержание

Введение ....................................................8

Лекция 1. Сущность и предмет парламентского права Российской Федерации ........................................11
    1. Понятие и предмет парламентского права Российской Федерации ...............................................11
    2. Методы парламентского права .........................16
    3. Источники парламентского права ......................17
    4. Парламентское право как наука и учебная дисциплина ..27
    Во  просы для самопроверки знаний.......................29

Лекция 2. Общая характеристика российского парламента и парламентаризма ...........................................30
    1. Понятие парламента и его признаки ...................30
    2. Конституционно-правовые принципы формирования и деятельности Федерального Собрания ....................34
    3. Парламентские функции ...............................48
    4. Правовые позиции Конституционного Суда
      Российской Федерации по вопросам формирования и деятельности законодательных органов ...............52
    5. Сущность парламентаризма ............................54
    6. Юридические гарантии парламентаризма в Российской Федерации ..................................57
    Вопросы для самопроверки знаний.........................59

Лекция 3. История развития парламентаризма в России.........60
    1. Правовая основа формирования и деятельности Государственной думы начала XX века .....................60
    2. Законодательная и иная деятельность Государственной думы первого—четвертого созывов (1906—1917 годы) .............63
    3. Правовой статус Государственного совета: порядок формирования и основные направления деятельности ........72
    4. Учредительное собрание...............................75
    5. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР как предвестники парламентаризма в постсоветской России ....79
    Вопросы для самопроверки знаний.........................83

Лекция 4. Формирование Федерального Собрания — парламента Российской Федерации ........................................84
    1. Конституционно-правовое регулирование процессов формирования палат Федерального Собрания ................84

Содержание

    2. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы ....................................87
    3. Конституционно-правовые особенности регулирования порядка формирования Совета Федерации ...................101
    4. Полномочия политических партий как участников избирательного процесса по выборам депутатов Государственной Думы ...................................105
    5. Правовые позиции Конституционного Суда
      Российской Федерации по вопросам применения избирательного законодательства ......................108
    Вопросы для самопроверки знаний.........................110

Лекция 5. Статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания .................111
    1. Понятие статуса парламентария .......................111
    2. Конституционно-правовая основа деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ......115
    3. Полномочия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ...................................116
    4. Гарантии деятельности парламентариев ................121
    5. Досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы .......129
    6. Ответственность за создание препятствий в осуществлении деятельности парламентариев ............131
    Вопросы для самопроверки знаний.........................133

Лекция 6. Внутреннее устройство Федерального Собрания ......134
    1. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания ...134
    2. Внутреннее устройство Совета Федерации...............142
    3. Внутреннее устройство Государственной Думы ..........151
    4. Депутатские фракции .................................159
    Вопросы для самопроверки знаний.........................162

Лекция 7. Компетенция Федерального Собрания ................163
    1. Понятие и сущность компетенции российского парламента .................................163
    2. Функции Федерального Собрания .......................171
    3. Предметы ведения и полномочия Совета Федерации .......173
    4. Предметы ведения и полномочия Государственной Думы  180
    Вопросы для самопроверки знаний.........................185

Лекция 8. Формы деятельности палат Федерального Собрания.....186
    1. Сессии Государственной Думы..........................186
    2. Заседания Совета Федерации...........................189
    3. Виды и порядок голосования в Государственной Думе и Совете Федерации .....................................191
    4. Порядок проведения «правительственных часов» ........194

Содержание

7

    5. Парламентские слушания ..............................198
    Вопросы для самопроверки знаний.........................203

Лекция 9. Федеральный законодательный процесс ..............204
    1. Субъекты права законодательной инициативы ...........204
    2. Требования к законопроекту и его концепция ..........208
    3. Стадии законодательного процесса в Государственной Думе .................................219
    4. Особенности законодательной деятельности Совета Федерации .......................................227
    5. Промульгация законов федерального уровня.............239
    Вопросы для самопроверки знаний.........................240

Лекция 10. Парламентский контроль...........................241
    1. Общая характеристика контрольной деятельности Федерального Собрания ..................................241
    2. Парламентский запрос ................................248
    3. Парламентские расследования .........................251
    4. Правовой мониторинг .................................253
    Вопросы для самопроверки знаний.........................261

Лекция 11. Аппарат палат Федерального Собрания .............262
    1. Статус работников аппаратов палат Федерального Собрания: права, обязанности, ответственность ....................262
    2. Структура и компетенция Аппарата Государственной Думы ..........................272
    3. Структура и компетенция Аппарата Совета Федерации ...281
    4. Статус помощников депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации...............................288
    Вопросы для самопроверки знаний.........................294

Лекция 12. Развитие парламентаризма в субъектах Российской Федерации .......................................295
    1. Особенности правового регулирования избрания депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации ...................................295
    2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы как регуляторы деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации..........................309
    3. Конституционно-уставная регламентация деятельности законодательных органов субъектов
      Российской Федерации .................................319
    4. Особенности регионального законодательного процесса .325
    5. Правовые позиции Конституционного Суда
      Российской Федерации по вопросам деятельности региональных законодательных органов..................330
    Вопросы для самопроверки знаний..........................335

Введение

   Принятие в 1993 г. Конституции РФ стимулировало развитие парламентского права. Его предметом является совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при организации и деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Потребность в появлении, точнее, выделении парламентского права из конституционного права обусловлена тем, что согласно ст. 94 Конституции РФ парламент является представительным и законодательным органом России. Признание Федерального Собрания парламентом, закрепление на конституционном уровне парламентских принципов его формирования и деятельности потребовало принятия определенной совокупности правовых норм для обеспечения его функционирования. Причем не только материальных правовых норм, устанавливающих компетенцию парламента, права и обязанности парламентариев и парламентских служащих, а также полномочия органов государственной власти, иных государственных органов, политических партий, участвующих в парламентской деятельности. Возникла также потребность в разработке и принятии процессуальных норм, регулирующих многочисленные парламентские процедуры, начиная от особенностей открытия первого заседания Государственной Думы Федерального Собрания каждого нового созыва и заканчивая процедурой проведения последнего заседания ее депутатов при окончании срока их полномочий. Значение парламентских процессуальных норм обусловлено тем, что они обеспечивают законность деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Об этом свидетельствует, к примеру, то, что принятие федерального закона с нарушением процессуальных правил, изложенных в Регламенте Государственной Думы, влечет ничтожность такого закона.
   Таким образом, особенностью парламентского права является то, что в нем объединяются два вида нормативных правовых актов: нормативные правовые акты материального характера и процессуальные нормативные акты. Они соответственно со-

Введение

9

ставляют два правовых института. Специфика парламентского права позволяет выделить его из конституционного права, частью которого традиционно являлись материальные нормы, регулирующие порядок формирования и деятельности законодательных органов. Такое выделение не влечет его полного отрыва от конституционного права. У них общий предмет регулирования. Однако в рамках конституционного права акцент делается на материальной, базисной составляющей деятельности законодательных органов, в рамках парламентского права — на парламентских процедурах. Такая взаимосвязь позволяет характеризовать парламентское право как подотрасль конституционного права.
   Развитию парламентского права на современном этапе как подотрасли конституционного права способствует становление парламентаризма не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ все в большей степени приобретают парламентские признаки, активно используют в своей деятельности процедуры, свойственные парламентам.
   В настоящее время формируется наука парламентского права. Ее развитие обеспечивали и обеспечивают такие ученые-госу-дарствоведы, как С. А. Авакьян, Н. А. Богданова, О. Н. Булаков, В. И. Васильев, В. Д. Горобец, Д. А. Ковачев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. П. Любимов, Л. А. Нудненко, А. Е. Постников, Р. М. Романов, И. М. Степанов, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Б. Н. Топорнин, В. Е. Усанов и многие другие.
   Диапазон норм парламентского права постоянно расширяется за счет проведения новых научных исследований, подготовки кандидатских и докторских диссертаций. Накопленные научные знания позволяют выделить из учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» специальный курс «Парламентское право Российской Федерации». Данный курс рассчитан прежде всего на студентов юридических высших учебных заведений, углубленно изучающих порядок формирования федерального и регионального парламентов, особенности и формы их деятельности, законодательные и иные парламентские процедуры.
   В настоящем курсе лекций дается системное изложение основных вопросов парламентского права Российской Федерации, высказываются суждения по поводу проблем, возникаю

Введение

щих в процессе становления парламентаризма в нашей стране. При этом все наиболее важные вопросы парламентского права сгруппированы в 12 лекциях. Лекция 1 посвящена раскрытию сущности парламентского права, характеристике его предмета, источников. В лекциях 2 и 3 рассказывается об особенностях становления российского парламентаризма, его истоках и принципах. В лекциях 4—10 раскрывается порядок формирования и деятельности Федерального Собрания, разъясняется сущность федерального законодательного процесса, особенности осуществления парламентского контроля. Лекция 11 посвящена деятельности аппарата палат Федерального Собрания. Лекция 12, завершающая, содержит информацию о развитии парламентаризма в субъектах РФ.
   Настоящий курс лекций может быть полезен не только студентам и преподавателям юридических вузов, но и депутатам, парламентским служащим, иным читателям, которые интересуются особенностями формирования деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти.

Лекция 1 Сущность и предмет парламентского права Российской Федерации


            1. Понятие и предмет парламентского права Российской Федерации


   Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Для обеспечения его формирования и деятельности принято немало нормативных правовых актов. Подобное регулирование потребовалось и для обеспечения формирования и деятельности законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Потребность в этом была обусловлена тем, что они по мере укрепления в постсоветской России основ конституционного строя стали приобретать качества законодательных органов парламентского типа. В связи с этим было принято множество разноплановых нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, регулирующих правоотношения в сфере осуществления законодательной власти. В совокупности эти акты вышли за пределы правового института конституционного права, именуемого системой органов государственной власти и местного самоуправления¹. Именно поэтому появилась необходимость в выделении новой подотрасли конституционного права, которая объединяла бы всю совокупность нормативных правовых актов, регулирующих порядок формирования и деятельности законодательных и представительных органов государственной власти в новых условиях. Такой подотраслью стало парламентское право. Данная подотрасль конституционного права России стала предметом изучения многих ученых-конституционалистов. Результатом их научной работы являются не только научные труды, но и учебные пособия¹ ².


    ¹ См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 22.

    ² См.: Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. ИМ. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999; Парламентское право России / Под ред.

Лекция 1. Сущность и предмет парламентского права

   Особенность нормативных правовых актов, составляющих парламентское право, проявляется в том, что эта подотрасль состоит из материальных и процессуальных норм, т. е. норм, определяющих полномочия федерального и региональных парламентов, норм, устанавливающих процедуры и формы реализации предоставленной им компетенции, а также норм, закрепляющих структуру парламентов, порядок формирования и деятельности их вспомогательных органов. Наличие многочисленных процессуальных норм, предназначенных для регулирования парламентских процедур, явилось определяющим фактором для выделения из конституционного права новой подотрасли — парламентского права. Конституционное право как ведущая отрасль права состоит главным образом из материальных, статусных актов. В массиве актов парламентского права содержится большое количество процессуальных актов.
   Еще в начале 1990-х гг. академик РАН Б. Н. Топорнин характеризовал парламентское право в качестве самостоятельной отрасли права, которая, по его мнению, «отличается юридическим и политическим здоровьем». Он писал, что «она полноправна, с нормальным пульсом и ритмом функционирования, все ее компоненты находятся в рабочем состоянии и действуют взаимосвязанно и согласованно, составляя единый и слаженный комплекс»¹. Учитывая российские реалии, И. М. Степанов не без оснований полагал такой образ парламентского права несколько идеализированным. По его мнению, больше оснований видеть в парламентском праве подотрасль конституционного права, его динамическое «Я»* ¹ ². На современном этапе раз

Т. Я. Хабриевой. М., 2003; Любимов А. П. Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997; Булаков О. Н., Рязанцев ИН. Парламентское право России: Курс лекций. М., 2007; см. также статьи: Степанов ИМ. Российское парламентское право // Государство и право. 1994. № 11; Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права // Журнал российского права. 2002. № 9; Богданова Н. А. Парламентское право в системе конституционного права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 29—33; Саидов А. Х., Хабриева Т. Я. Парламентский глоссарий. М., 2008.

    ¹ Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Предисл. Б. Н. Топор-нина. М., 1993. С. 1.

    ² См.: Конституционный строй России: Вопросы парламентского права. Вып. 2. М., 1995. С. 7.

1. Понятие и предмет парламентского права

13

вития парламентского права такая точка зрения представляется оптимальной¹.
   Некоторые ученые считают, что парламентское право регулирует только «внутреннее устройство и процессуально-организационную деятельность парламента, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и с избирательным корпусом»¹ ². На наш взгляд, такая характеристика парламентского права представляется неполной, так как в его основе лежат материальные нормы, определяющие конституционно-правовой статус парламента. Именно поэтому парламентское право характеризуется как подотрасль конституционного права. Таким образом, парламентское право представляет собой совокупность нормативных правовых актов, которые регулируют специфические общественные отношения, возникающие при формировании и деятельности Федерального Собрания, определении внутреннего устройства его палат, статуса парламентариев, общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия парламента, его структурных подразделений с иными государственными органами и общественными объединениями, а также регулируют аналогичные отношения, возникающие при формировании и функционировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, деятельности избранных в них депутатов³.
   Парламентское право имеет свой предмет. Это важно подчеркнуть потому, что предмет является главным критерием для разграничения не только отраслей, но и подотраслей права.

    ¹ Следует заметить, что на современном этапе развития российского права происходят естественные процессы отпочкования от конституционного права новых относительно самостоятельных подотраслей и отраслей права. Например, в научной литературе признано в качестве отрасли муниципальное право. Как отрасль Н. В. Витрук характеризует конституционное правосудие, состоящее из двух подотраслей — судебного конституционного права и судебного конституционного процесса (см.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. М., 2005. С. 24). Как подотрасль конституционного права рассматривается избирательное право. См. об этом: Ершов В. А. Основы избирательного права Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2008. С. 1.

    ² Агибалов Ю. В. Парламентское право: Учеб. пособие. Воронеж, 2002. С. 5.

    ³ Имеются и другие определения парламентского права. Так, например, Т. Я. Хабриева определяет парламентское право как особую систему юридических принципов и норм, регулирующих внутреннее устройство парламента и связанные с ним организационные отношения, сам процесс парламентской деятельности, взаимоотношения с другими государственными органами власти и избирательным корпусом. См.: Парламентское право России / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003. С. 15.