Москва
ИНФРА-М
2002

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

серия основана в 1996 г.

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ
И УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНИК

Б.А. РАЙЗБЕРГ
А.Г. ЛОБКО

Рекомендовано
Министерством общего
и профессионального образования
Российской Федерации
в качестве учебника для студентов
высших учебных заведений,
обучающихся по экономическим
специальностям и направлениям

УДК 338.2(075.8)
ББК 65.23я73
Р12

©  Райзберг Б.А., Лобко А.Г., 2002
ISBN 5-16-001313-Х

Райзберг Б.А., Лобко А.Г.
Программно-целевое планирование и управление: Учеб-
ник. — М.: ИНФРА-М, 2002. — 428 с. — (Серия «Высшее обра-
зование»).

ISBN 5-16-001313-Х
В книге на основе анализа отечественного и зарубежного опыта про-
граммно-целевого планирования и управления, исследований и методо-
логических разработок авторов представлено обстоятельное описание
методики, организации, области применения программно-целевого под-
хода в управлении экономикой. Содержание книги охватывает практи-
чески все аспекты разработки и реализации целевых программ федераль-
ного, регионального, муниципального уровней в условиях становления
и развития рыночных отношений в российской экономике. Представлен
критический анализ отечественного и зарубежного опыта целевого про-
граммирования, освещены механизмы управления программными раз-
работками. Рекомендуется в качестве учебника для студентов и аспиран-
тов высших учебных заведений экономического профиля, а также для
руководителей, менеджеров, научных работников.

ББК 65.23я73

Р12

Рецензенты:

Доктор экономических наук, профессор В.Я. Любовный
Доктор экономических наук А.Р. Сараев

ВВЕДЕНИЕ

В течение последних 50 лет широкое распространение во всем
мире получил программно-целевой подход в планировании и уп-
равлении самыми разнообразными социально-экономическими
объектами и процессами. Разработка и реализация целевых комп-
лексных программ стала действенным способом решения острых
проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации уси-
лий, целевой ориентации используемых средств, согласованнос-
ти целереализующих действий.
В отличие от ряда других инструментов управления экономи-
кой программно-целевые методы, целевые программы применяют-
ся как в централизованно управляемой, так и в рыночной эконо-
мике, хотя условия и характер их пользования заметно различа-
ются. В любой экономике программирование позволяет воплощать
плановое начало, укреплять государственное воздействие на соци-
ально-экономические процессы, направлять их в нужное русло,
противодействовать рыночной стихии.
Вместе с тем программы никоим образом не препятствуют
рыночным отношениям, если их реализация опирается не на ко-
мандное принуждение со стороны государственных органов, а на
использование таких экономических стимулов и рычагов, как го-
сударственные заказы на конкурентной основе, контракты, дого-
воры о поставках, обеспечиваемые финансированием, оплатой,
приносящие выгоду.
В советской экономике государственные целевые комплексные
программы разрабатывались в дополнение к годовым и пятилет-
ним планам и носили директивно-распорядительный характер.
Некоторые из этих программ позволили решить крупные эконо-
мические проблемы, способствовали научно-техническим и тех-
нологическим прорывам. Десятилетия их применения дали воз-
можность отработать методологию и организацию составления
социально-экономических и научно-технических программ на
макроэкономическом уровне. Но проблема согласованной разра-
ботки программ и планов так и осталась нерешенной.
В процессе рыночных реформ в связи с отказом от централи-
зованного общегосударственного планирования на сохранившие-
ся федеральные целевые программы была возложена функция
быть средством решения крупных народнохозяйственных проблем

общегосударственного значения. Затем наряду с федеральными
стали разрабатываться многочисленные федерально-региональные
программы, а также региональные и муниципальные.
Но для их реализации в рыночных условиях хозяйствования, в
переходной российской экономике понадобилось создавать новые
организационно-экономические и правовые механизмы, все еще не
отработанные. Стала очевидной и необходимость научного под-
крепления программирования с учетом специфики российской
экономики и накопленного положительного и отрицательного опы-
та программных разработок. Недостаточность научно-методичес-
кой базы программирования в условиях становления и развития
рыночных отношений в России привела к значительному сокра-
щению научных публикаций и практическому отсутствию учебных
пособий в этой важной области управления экономикой.
Настоящая книга призвана заполнить пробел, образовавшийся
в отечественной научной и учебной литературе в связи с тем, что
в течение более десяти лет не публиковались обобщающие рабо-
ты по программно-целевому планированию и управлению. Авто-
ры стремились осветить самые разные аспекты программирования,
рассмотреть методику, технологию, организацию разработки и
управления реализацией программ на различных уровнях. Основ-
ное содержание книги дополнено рядом приложений  в виде нор-
мативных документов, регламентирующих процессы программно-
целевого планирования и управления.
Авторы выражают признательность доктору экономических наук
В.Я. Любовному за ряд ценных советов и предоставление материа-
лов, используемых в седьмой главе книги и в приложениях.
Авторы считают своим долгом отметить многолетнее участие
в подготовке методических рекомендаций по разработке программ
социально-экономического развития федерального и региональ-
ного уровня канд. техн. наук В.С. Бойченко, канд. экон. наук
Ю.М. Колочкова и канд. экон. наук В.В. Форафонова, чей вклад в
методологию программно-целевого планирования и управления
нашел непосредственное отражение в материалах книги. В обра-
ботке и подготовке рукописи книги принимала участие В.Ю. Бу-
ряк.
Книга предназначена для руководителей, менеджеров, научных
работников, аспирантов. Она призвана также служить учебником
для студентов высших учебных заведений экономического профи-
ля, изучающих менеджмент, управление организацией, государ-
ственное и муниципальное управление.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
И УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД:
ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ, ПРИЗНАКИ,
ОСОБЕННОСТИ

В современной литературе, посвященной управлению социаль-
но-экономическими процессами, объектами, отношениями, все
более широко используются понятия «программно-целевое плани-
рование», «программно-целевое управление», «программно-целе-
вые методы», «программно-целевой подход», «целевые програм-
мы». Начиная со второй половины ХХ в. программно-целевая
методология неуклонно проникает во все новые области деятель-
ности людей, производственных и социально-культурных органи-
заций, органов управления экономикой регионов и стран, находит
отражение в мировых экономических, социальных, природоохран-
ных процессах.
По мере возникновения и обострения политических, нацио-
нальных, социально-экономических, морально-этических, религи-
озных, экологических проблем, требующих для своего решения
проведения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных
мер, использования самых разных ресурсных источников, роль
программно-целевых методов, целевых программ в управлении
будет неуклонно возрастать. Процессы мировой экономической
интеграции, глобализации, вовлекающие в свою орбиту разные
страны, регионы, организации, социальные группы, могут быть
скоординированы, упорядочены только на основе применения
программной методологии.

В базисных понятиях программно-целевого управления, полу-
чивших широкое распространение в отечественной и мировой
практике и в то же время трактуемых неоднозначно, а то и по-раз-
ному, либо вообще лишенных четких дефиниций, ключевыми тер-
минами являются весьма общие категории «программа» и «цель»,
представляющие не только экономико-управленческие, но и соци-
ологические, философские категории.
Программа (от греч. programma — публичное объявление,
предписание, распоряжение) в самом общем смысле слова озна-
чает совокупность намеченных, подлежащих последовательному
выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью
решаемой проблемы, задачи, а также информации об этих действи-
ях. Подобное определение может быть отнесено не только к про-
граммам осуществления комплекса мер по решению возникшей
проблемы, но и к таким специфическим программам, как учебные,
компьютерные и даже театральные, телевизионные, программы
радиопередач, содержащие сведения о сценических действиях,
времени их проведения, исполнителях.
Цель как универсальное понятие означает мысленно представ-
ляемый, ожидаемый, намеченный результат направленных дей-
ствий. В то же время цель есть мотив осуществления деятельнос-
ти и средство интеграции отдельных действий, составляющих
деятельность, в единую целостную систему.
Соединение, синтез понятий «программа» и «цель» образует в
своем единстве категорию «программно-целевая деятельность» с
модификациями «программно-целевые методы», «программно-це-
левое управление», «целевые программы». Сочетание слов «про-
граммность» и «целенаправленность» позволяет выделить круг
программных действий, обладающих направленностью, в совокуп-
ность четко целеориентированных мер. Такие меры образуют це-
ленаправленный программно-целевой комплекс, в котором цель
деятельности выходит на первый план, становится, с одной сто-
роны, главным ориентиром, а с другой — связующим звеном всей
системы действий.
Таким образом, программно-целевая деятельность представ-
ляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, дей-
ствий, проведение которых призвано обеспечить достижение еди-
ной, заранее поставленной цели. Определенная подобным обра-
зом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы,
получившие название «программно-целевое планирование»,

«программно-целевое управление», «социально-экономическое
программирование». Все формы, виды деятельности, охватываю-
щие планирование, прогнозирование, организацию, координацию
на программно-целевой основе, используют общую методологию,
называемую программно-целевым подходом, или программно-це-
левым методом. Такая методология наиболее характерна для про-
цессов выработки и реализации управленческих решений, связан-
ных с задачами проблемного характера, возникающими в самых
разных областях жизни, экономики, производства, обмена, потреб-
ления.
В широком смысле слова программно-целевой метод есть спо-
соб решения крупных и сложных проблем посредством выработ-
ки и проведения системы программных мер, ориентированных на
цели, достижение которых обеспечивает решение возникших про-
блем. Естественно, что в подобном кратком определении, отража-
ющем главные черты программно-целевого метода, не воплоща-
ется все многообразие характеризующих его признаков. К тому же
при непосредственном применении программно-целевого метода
к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его
специфические особенности, обусловленные природой предметов
и объектов, характером проблем, на решение которых ориентиро-
ваны программные мероприятия.
Чтобы получить полное представление о программно-целевом
методе решения социально-экономических проблем разного уров-
ня и масштаба, обрисуем более обстоятельным образом основные
черты и признаки этого метода.
Программно-целевой метод используется чаще всего в услови-
ях наличия проблемных ситуаций, не находящих своего решения
в инерционном режиме функционирования и развития программи-
руемой системы. Иначе говоря, программно-целевой способ дол-
жен быть использован, если проблема не устраняется в процессе
естественного функционирования системы, а, наоборот, обладает
тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять
специальные программные меры, сконцентрировать усилия, моби-
лизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы
в течение определенного срока. Как следует из этих положений,
программно-целевой метод относится к категории проблемно-ори-
ентированных, тесно связанных с решением насущных, масштаб-
ных, долговременных проблем.

Программно-целевой метод подразумевает изначальную форму-
лировку, постановку целей, на достижение которых ориентирова-
но проведение мер, действий, предусматриваемых программой.
Система целей программы должна быть определена исходя, с од-
ной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой — ре-
сурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накла-
дываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного
потенциала. Постановка целей должна осуществляться в непосред-
ственной увязке с намеченными сроками выхода на заданный це-
левой уровень.
Целеполагание и целеобоснование как органичная составная
часть и определяющий признак программно-целевого метода при-
званы ориентировать программные мероприятия на цели, лежащие
в основе программы. Кроме того, генеральная цель и вся совокуп-
ность целей программы действий по решению проблемы призва-
ны быть связующим звеном, объединяющим эти действия в целе-
реализуемую систему. Методология программно-целевого управ-
ления предусматривает обоснование целей с точки зрения их
достижимости во времени и согласованности с ресурсными воз-
можностями.
Применение программно-целевого метода исходит из необхо-
димости придания как можно более высокого уровня конкретнос-
ти, количественной определенности постановке программных це-
лей. В то же время программно-целевой метод допускает поста-
новку целей в качественной формулировке, не обладающих четким
числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять
собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать тре-
буемую направленность программных действий.
Программно-целевой метод характерен еще и тем, что преду-
сматривает постановку целей не только в виде главного целевого
ориентира единственной цели. Этому методу свойственно рассмот-
рение совокупности целей и целевых задач, образующих много-
уровневую, иерархически построенную целевую систему, охваты-
вающую все целевые элементы, достижение которых требуется для
решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее ас-
пектах, с учетом разных сторон.
Сердцевину программно-целевого метода представляет переход
от совокупности системно организованных целей и задач решения
проблемы к системе программных действий, мероприятий по до-
стижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослабле-

нию или снятию проблемы. В построении программы целереали-
зующих действий посредством выполнения набора процедур, фор-
мирующих их состав и позволяющих убедиться, что намеченные
действия приводят к достижению поставленных целей, и состоит
суть программно-целевого метода. При этом возникает необходи-
мость обеспечить согласованность постановки программных це-
лей и формируемых программных мер по их достижению в тече-
ние установленного времени при заданных ресурсных возможно-
стях и ограничениях.
Подобная согласованность достигается благодаря тому, что
программно-целевой метод опирается на использование логичес-
кой схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели
программы — пути достижения программных целей — средства,
необходимые для практической реализации путей». Вкратце глав-
ная формула применения программно-целевого метода звучит как
«цели — пути — средства» и отражает основной методологичес-
кий принцип, согласно которому программные цели надлежит воп-
лощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации,
обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами,
ресурсами.
Важно понимать также, что программно-целевой метод под-
разумевает не однонаправленное движение от заданных, заранее
определенных целей к целереализующим мерам и от них к потреб-
ным ресурсам. В основу метода положено представление о дву-
направленном движении: от целей к средствам их достижения и
от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством
их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она
вытекает из программной проблемы и задает общую направлен-
ность программных действий, их ориентацию на решение пробле-
мы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня
решения программных задач зависят от ресурсных возможностей
программы, включая и такой ресурс, как время.
Тем самым программно-целевой метод не только ориентирует
используемые средства на достижение программных целей, но и
взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим
звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направ-
ленных на решение программной проблемы. Благодаря логике
программно-целевого метода, выражаемой триединой формулой
«цели — пути — средства», в нем удается органично сочетать
принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, систем-

ного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свой-
ственных процессам решения крупных комплексных проблем и уп-
равлению такими процессами.
Еще одна характерная черта программно-целевого метода уп-
равления решением сложных социально-экономических проблем
заключается в его приспособленности к поиску эффективных, эко-
номичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимно-
го согласования целей, программных мероприятий и ресурсных
потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но
и вариантный анализ путей решения проблемы и видов использу-
емых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на поиск целе-
реализующей системы программных действий, удовлетворяющей
одному из двух условий:
1) достижение заданных величин целевых ориентиров при ми-
нимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более ко-
роткие сроки;
2) достижение максимально возможного целевого эффекта при
заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной
проблемы в определенные сроки.
Так как применение программно-целевого метода связано с
решением отдельных проблем социально-экономического разви-
тия, то приходится иметь в виду связь данной программной про-
блемы с другими проблемами и с общими политическими, эконо-
мическими, социальными, экологическими условиями внешней по
отношению к проблеме среды. Наличие этой среды накладывает
ряд ограничений на избираемые программные способы решения
проблемы и намечаемые к использованию ресурсы. Необходимо
также принимать во внимание законодательные, нормативно-пра-
вовые ограничения. Учет подобных ограничений наряду с анали-
зом возможных побочных последствий предпринимаемых про-
граммных действий свойствен корректно используемому про-
граммно-целевому методу.
Обобщим приведенные сведения о программно-целевом мето-
де, характеризующие его различные свойства и признаки, с тем
чтобы выработать целостное представление о нем как едином и в
то же время комплексном понятии.
Прежде всего приходится отметить определенную условность
наименования «метод» применительно к программно-целевому
подходу, воплощающему не только один из способов, методов
управления, а обширную методологию решения самых разнооб-