Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования

А.А. Акмалова

О
 собенности
самоуправления

is INieciiiicKoii Ф е д е р а ц и и

Теория вопроса 
и опыт регулирования

Москва 2002

А.А. Акмалова

ОСОБЕННОСТИ САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
Теория вопроса и опыт регулирования

Москва
Прометей
2002

ББК 67.401 
А40

Акмалова А.А.
А40 
Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. 
Теория вопроса и опыт правового регулирования: Монография. — 
М.: Прометей, 2002. — 340 с.
ISBN 5-7042-1175-5

В монографии на основе теоретических исследований, изучения российского законодательства, опыта зарубежных стран анализируются проблемы общего и особенного в местном самоуправлении. Автор уделяет 
внимание рассмотрению правового регулирования муниципальных отношений в закрытых административно-территориальных образованиях, 
наукоградах, городах федерального значения, на приграничных и других 
территориях.
Монография может быть полезна для изучения общего курса и чтения 
спецкурсов по муниципальному праву; рекомендуется также ученым, 
преподавателям, аспирантам, студентам юридических вузов, специали- 
стам-практикам, а также всем, кто интересуется вопросами местного самоуправления.
ББК 67.401

Рецензенты:
Веникошин И.И. — кандидат юридических наук, доцент

Кафедра государственного и муниципального управления 
Московского государственного университета сервиса

ISBN 5-7042-1175-5

О А.А. Акмалова. 2002 г.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Особенности местного самоуправления, как правило, обусловлены разнообразием природно-климатических и социокультурных 
условий, спецификой экономического развития, геополитических 
характеристик и другими факторами. Важное значение имеет также государственная политика. Если она в полной мере учитывает 
особенности муниципатьного образования, гармонизируя федеральные, региональные и местные интересы, обеспечивая для этого необходимое политико-правовое пространство, то создаются 
наиболее благоприятные условия для реализации потенциальных 
возможностей местного самоуправления, а вместе с этим и интересов большинства жителей данной территории.
В свою очередь, особенности местного самоуправления оказывают влияние на структуру муниципальных органов, их отношения с органами государственной власти, на основные направления 
муниципальной деятельности; в конечном итоге отражаясь в разнообразных правовых формах местного самоуправления, специфике его правового регулирования. Как известно, реформы Александра II привели к формированию 26 моделей земского самоуправления. обусловленных особенностями отдельных территорий 
Российской империи. Другой пример показывает практика местного самоуправления в США в 30-е гг. XX века, когда многие писали о «лоскутном одеяле», о «ставящем в тупик многообразии 
форм», «галактике местного управления». В следующие тридцать 
лет такое многообразие несколько сократилось, но с 70-х гг. вновь 
начало стремительно увеличиваться1.
Интерес к проблеме особенностей местного самоуправления в 
России связан не только с тем, что местное самоуправление находится на этапе своего становления, впервые предпринимаются в 
современных условиях попытки его моделирования2. Особое вни1 См.: Местные ортаны в политической системе капитализма. М.. 1985. С. 29.
2 К такой работе Департамент по местному самоуправлению в бывшем Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям приступил с

3

мание к категориям общего и особенного в местном самоуправлении объясняется также состоянием нашего общества, государства, 
отечественной юриспруденции. В условиях реформ и переоценки 
ценностей ученые более активно обращаются к опыту различных 
народов и государств, к поиску общего и особенного в многообразии форм, исследованию их теоретического и практического значения.
С учетом соотношения общего и особенного должны разрабатываться теоретические основы федеральной и региональной политики в сфере местного самоуправления. Признание многообразия политического, экономического и социокультурного пространства России позволит наиболее адекватно сформулировать 
принципы взаимоотношений Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления и профессиональной подготовки специалистов в сфере муниципального права и 
управления, усилив значение адаптивного обучения последних. 
Реализация этнического фактора в особенностях местного самоуправления обусловит наряду с другими механизмами решение 
проблемы ослабления напряженности в области межнациональных отношений. По мнению Г.В.Атаманчука, данную проблематику необходимо перевести из государственного поля в поле гражданского общества. Национальный компонент должен иметь 
привязку прежде всего к местному самоуправлению, к тому уровню, на котором человек может осуществить свои социокультурные 
запросы1. Анализ особенностей местного самоуправления и разработка на этой основе его моделей решает в конечном итоге проблему оптимизации муниципальной деятельности в контексте правовой политики федеративного государства.

1996 г., начав эксперимент по отработке моделей местного самоуправления в 17 
муниципальных образованиях 9 субъектов РФ (Постановление Правительства РФ 
от 11 октября 1996 г. № 1188 «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» // Российская 
газета. 1996. 24 окт.).
1 См.: Атаманчук Г .В. Теория государетвенного управления. М., 1997. С. 162.

4

Вместе с тем, исследование особенностей местного самоуправления в настоящее время осложняемся необходимостью одновременного формирования правового пространства и осуществления злободневных политических задач в этой сфере; обычным 
для российских реформаторов «забвением» исторического опыта, 
сопровождаемым необдуманным копированием зарубежных образцов без учета местных традиций; отсутствием согласованности 
в действиях теоретиков, законодателей и практиков. Все это часто 
усугубляется неустойчивостью социально-экономической и политической обстановки на отдельных территориях и в стране в целом, стремлением регионов реализовать собственные интересы, в 
том числе и путем отказа от развития местного самоуправления, 
что придает муниципальным отношениям конфликтный и противоречивый характер.
Основные методологические подходы, имевшие важное значение для анализа общего и особенного применительно к местному 
самоуправлению, были сформулированы еще в работах античных 
мыслителей, позднее —  философов и правоведов Средневековья, в 
условиях 
Нового 
времени 
—  
Г.Гроция, 
Дж.Локка, 
Ш.Л.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, Г.В.Ф.Гегеля, А. де Токвиля и других авторов.
В XIX в. особенности местного самоуправления изучаются в 
трудах А.Д.Градовского об общих принципах организации местного самоуправления, М.М.Ковалевского —  о методологии сравнительного анализа, Б.Н.Чичерина —  об историко-сравнительном 
рассмотрении государства, Н.М.Коркунова —  об общем и особенном в праве, о местном самоу правлении как составной части государственной власти, представляющей особенные интересы местного общества, Г.Ф.Шершеневича —  об отражении в праве исторических условий развития права и государства1. В ходе подготов1 См.: Градовский А.Д. История местного управления в России. Г. 1. СПб.. 1868: 
Ковалевский М М. Историко-сравнительный метод в юриспруденции и приемы 
изучения истории права. М., 1880; Чичерин В.Н. Курс государственного права. Т.
I СПб., 1894; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 11. Часть особенная Итд. 6-е. СПб., 1909; Шершененич Г.Ф. История философии права. 2-е 
изд. СПб., 1907 и др.

5

ки it осуществления городской и земской реформ был обобщен 
значительный материал об особенностях местного самоуправления в России и в зарубежных странах А.И.Васильчиковым1.
В начале XX века в изучении местного самоуправления и его 
особенностей важную роль сыграли труды Виноградова П.1'., Витте С.Ю., Кареева Н.И., Кизеветтера А.А., Ключевского В.О., Лазаревского Н.И., Новгородцева П.И., Павлова-Сильванского Н.П., 
Столыпина П.А. и других юристов и политических деятелей2.
Среди советских исследователей, в работах которых изучались 
проблемы общего и особенного применительно к государствове- 
дению, необходимо назвать специалистов в области методологии 
науки, теории государства, государственного управления и права 
(Керимов Д А., Мамут Л.С., Нерсесянц B.C. и др.)3, государственного права и советского строительства (Авакьян С.А., Барабашев 
Г.В., Лукьянов А.И., Шеремет К.Ф. и др.)4, сравнительного право1 См.: Васильчиков А О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1 СПб.. 1872.
2 См., например: Виноградов П.Г. Местное самоуправление в Англии. СПб. 1903; 
Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб, 1908: Каресв Н.И. Происхождение 
современного народно-правового государства: Исторический очерк конституционных учреждений и учений до середины XIX века. СПб., 1908; Кизевсттср А.А. 
Местное самоуправление в России IX - XIX ст. Исторический очерк. М., 1910; 
Ключевский В.О. Русская история; Поли, курс лекций. В 3 кн. М., 1993; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. В 2-х тт. СПб.. 1910; 
Новгородцев П И Демократия на распутье. М., 1995; Павлов-Сильванский П.П. 
Феодализм в удельной Руси. СПб, 1910; Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия...: Поли, собр речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 
1906-1914 гг. М., 1991 и др.
’ См.: Керимов Д А Философские основания политико-правовых исследований. 
М.. 1986; Мамут Л.С. Проблемы теории государства в современной идеологической борьбе (против буржуазной критики взглядов К Маркса на государство) М., 
1976; Нерсесянц B.C. Право и закон. М ., 1984 и др
4 См : Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М., 1980; Ьарабашсв Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1988; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти (Некоторые вопросы истории, практики). 
М.. 1978 и др.

6

ведения (Гилле А.Л., Швеков Г.В. и др.)1, истории местного 
управления и самоуправления (Андреев А.М., Носов Н.Е., Пиру- 
мова Н.М. и др.)2.
Возрождение местного самоуправления в начале 90-х гг. XX 
века вызвало резкий всплеск интереса к сформулированной проблеме. Знание об особенностях местного самоуправления развивалось в рамках (1) анализа теоретических проблем местного самоуправления3, опыта досоветского государства и преемственности 
местного самоуправления4, социалистической парадигмы самоуправления5, а также основных предпосылок формирования и развития местного самоуправления в России6; (2) исследования конституционно-правового статуса местного самоуправления, его 
правовой природы, общих принципов организации7; (3) изучения

! См : Сравнительное правоведение /Под ред. В.А.Туманова. М., 1978; Тилле
А.А . Швеков Г.В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах М., 1978 и
др.
2 См.; Андреев А.М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). М., 
1983; Носов li t . Становление сословно-представительных учреждений в России. 
Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. Л., 1969; Пирумова Н.М. Земское 
либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. М.. 
1977 и др.
3 См : Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика М., 1999: Крузе Ю Л. Проблемы теории муниципального права. Автореф ... 
канд. юрид. наук. М., 1997 и др.
4 См. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Она же. Регионать- 
ное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998: Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина 
XIX - начало XX в ). М.. 2001: Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996.
5 См.: Ильинский И II. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987: Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М.. 1986.
6 С'м : Местное самоуправление: российский путь. Саратов. 1999.
2 Авакьян С.А Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. 
М.. 2000; Бабичев И В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. 
М.. 2000; Васильев В.И. Местное самоуправление. М.. 1999; Замотасв А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.. 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд.. перераб. и доп. 
М.. 2001; Овчинников И И Местное самоуправление в системе народовластия. 
М., 1999; Шугрина Е.С. Муниципальное право. 2-е изд. М., 2000 и др.

7

правового регулирования местного самоуправления1; (4) систематизации и обобщения опыта становления местною самоуправления на отдельных территориях2.
Вместе с тем, особенности местного самоуправления в РФ пока еще не стали предметом специального изучения, не обобщена 
имеющаяся литература по данному вопросу. Особого внимания 
требует разработка теоретико-методологических проблем общего 
и особенного в местном самоуправлении; выявление совокупности 
объективных и субъективных факторов, обуславливающих особенности правовых, организационно-структурных и функциональных форм местного самоуправления в России; обобщение опыта 
развития особенностей местного самоуправления в РФ на отдельных территориях.

1 Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж. 
1996; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий 
/Под ред. и со вступит, статьей Б.Н.Топорнина. М., 1997; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации». М.. 1997; Местное самоуправление: современный российский 
опыт законодательного 
регулирования 
/Под 
ред. 
К.Ф.Шеремета, 
И.И.Овчинникова. М., 1998 и др.
2 См.: Бондарь Н.С., Чернышев М. Муниципальное право и практика ею  реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов н/Д. 
1996; Попов А.И. Муниципальное право Москвы: Опыт моделирования системного законодательства крупного города. М., 1999; Таболин В.В. Самоуправление 
в крупных городах. М., 1999 и др.

8

Глава 1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ 
СООТНОШЕНИЯ ОБЩЕГО И ОСОБЕННОГО 
В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

1.1. Проблема общего и особенного 
в государствоведении и теории 
местного самоуправления

Для объективного изучения местного самоуправления, его 
правовых основ, соотношения муниципальной теории и практики, 
а также выработки категориально-понятийного аппарата, необходимо сочетать различные методологические подходы. Только сочетание нескольких методов позволяет адекватно отразить сущность такого сложного и многопланового явления как местное самоуправление. Научные методы, в свою очередь, будут соотноситься с определенными категориями (понятиями), причем сочетание нескольких методов также отражается определенными категориями. Сам категориально-понятийный аппарат помогает обеспечивать применение того или иного метода исследования.
Наряду с научными понязиями государствоведения и теории 
местного самоуправления, с помощью которых изучаются политико-правовые явления, методологическую роль выполняют междисциплинарные понятия, философские и общенаучные категории. Среди последних прежде всего те, которые сами по себе характеризуют обязательное сочетание различных методов исследования. Для исследования местного самоуправления как политикоправового явления таковыми представляются категории «общего» 
и «особенного»1. Вокруг них объединяется ряд других парных по1 Следует оговориться, что исполыуя понятия общего и особенного, необходимо 
учитывать их относительность. Одни и те же политико-правовые феномены в 
зависимости от контекста исследования или уровня научного подхода могут выступать и как общее, и как особенное. Кроме этого, общее и особенное как раз 
относятся к тем категориям, которые имев! в виду В.Остром, заявляя, что фундамент любого аргументированного исследования непременно может опираться на

9