Гармонизация налоговых отношений в федеративном государстве
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Налоги и налогообложение
Издательство:
Автор:
Пинская Миляуша Рашитовна
Год издания: 2010
Кол-во страниц: 386
Дополнительно
Вид издания:
Диссертации и авторефераты
Уровень образования:
ВО - Магистратура
Артикул: 626371.01.99
Цель исследования: на основе методологии системного анализа разработать в соответствии с действующей Конституцией РФ концепцию гармонизации налоговых отношений в федеративном государстве, способствующей усилению налоговой составляющей при формировании доходов бюджетов территорий и повышению ответственности субъектов публично-правовых образований перед налогоплательщиками за результаты перераспределения финансовых ресурсов.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» На правах рукописи Пинская Миляуша Рашитовна ГАРМОНИЗАЦИЯ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора экономических наук Москва - 2010
ОГЛАВЛЕНИЕ Введение 4 Глава 1. Эволюция налоговых отношений в федеративном государстве 23 1.1. Закономерности развития налоговых отношений в контексте налоговых теорий 23 1.2. Рассмотрение справедливости налоговых отношений в федеративном государстве с позиций институциональной экономики 31 1.3. Налоговая конкуренция как институциональная норма налоговых отношений 55 Глава 2. Методология гармонизации налоговых отношений, базирующаяся на развитии налогового федерализма 75 2.1. Содержание системы гармонизации налоговых отношений и её инструменты в условиях федерализма 75 2.2. Дискуссионные вопросы налогового федерализма 99 2.3. Развитие налогового федерализма в условиях налоговой конкуренции 109 2.4. Зарубежный опыт выравнивания различий в уровне экономического развития субъектов федерации посредством налогов 118 Глава 3. Нахождение баланса налоговых интересов уровней власти в России для обеспечения справедливого перераспределения финансовых ресурсов 131 3.1. Анализ системы разграничения налоговых полномочий между публично-правовыми образованиями 131 3.2. Роль налогов в формировании доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и создании условий для развития налогового федерализма 148 3.3. Роль налогов в формировании доходов местных бюджетов 160 Глава 4. Повышение налоговой конкурентоспособности регионов как условие для гармонизации налоговых отношений 178 4.1. Налоговая составляющая факторов, влияющих на конкурентные преимущества регионов России 178 4.2. Разграничение налоговых полномочий и разделение налогов между бюджетами соответствующих уровней власти 202 4.3. Налоговое стимулирование формирования «точек роста» на
специально выделенных территориях Российской Федерации 231 Глава 5. Предложения по реализации институциональных эффектов концепции гармонизации налоговых отношений в экономике Российской Федерации 252 5.1. Выявление и обоснование институциональных условий гармонизации налоговых отношений в России и за рубежом 252 5.2. Совершенствование взаимоотношений налогоплательщиков и субъектов публично-правовых образований 267 5.3. Обоснование возможностей расширения налоговой автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления 279 Заключение 294 Список литературы 324 Приложение 1.1 354 Приложение 1.2. 355 Приложение 2.1. 359 Приложение 2.2. 360 Приложение 2.3. 361 Приложение 2.4. 362 Приложение 3.1. 363 Приложение 3.2. 368 Приложение 3.3. 369 Приложение 4.1. 370 Приложение 4.2. 373 Приложение 4.3. 374 Приложение 4.4. 375 Приложение 5.1. 376 Приложение 5.2. 385 Приложение 5.3. 386
ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Проблема взаимодействия федераль ного центра и российских регионов по поводу разграничения налоговых полно мочий и формирования доходов их бюджетов является одной из ключевых для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. В федеративном государстве конституционно закреплены самостоятельные уровни власти, наделенные определенными полномочиями и ответственностью. Для эффективной реализации своих функций они должны не просто обладать не обходимыми и достаточными ресурсами, но и иметь возможность воздействовать на величину источников доходной базы своих бюджетов. В связи с тем, что налоговые методы формирования доходов бюджетов имеют первостепенное значение по сравнению с неналоговыми, то на первый план выходят задачи расширения налоговой базы как источника пополнения бюджетов различных уровней власти. В настоящее время региональные органы власти и органы местного самоуправления не имеют достаточных полномочий в принятии решений по вопросам налогового регулирования деятельности эконо мических агентов и привлечения инвесторов, следовательно, возможности их влияния на налоговые источники пополнения бюджетов ограничены. Вовлечение налогоплательщиков в решение вопросов общегосударственного и территори ального значения для оптимального обеспечения общественными благами не возможно без создания механизма обеспечения подотчетности и ответственности органов публичной власти перед своими избирателями за результаты экономиче ской деятельности на подведомственной им территории. Политика перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами пуб лично-правовых образований не создает на субфедеральном и местном уровнях стимулов к укреплению доходной базы бюджетов за счет расширения налоговых источников. Существующие формы и методы перераспределения бюджетных средств с элементами иерархического торга за дотации из вышестоящего бюдже та ведут к финансовому иждивенчеству и снижению ответственности региональ ных и муниципальных органов власти перед своими налогоплательщиками и со здают препятствия для проведения рациональной и справедливой политики пе
рераспределения финансовых ресурсов между отдельными уровнями власти. Принятое в настоящее время разграничение налоговых полномочий и распреде ление налогов между публично-правовыми образованиями не только не способ ствует выравниванию экономического неравенства территорий, но и усиливает региональные диспропорции. Не случайно задача расширения налоговой авто номии региональных органов власти и органов местного самоуправления была сформулирована в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собра нию от 25.05.2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.». Для достижения справедливости при перераспределении финансовых ре сурсов между публично-правовыми образованиями налоговыми методами необ ходимо разработать механизмы, позволяющие обеспечить гармоничное сочета ние их налоговых интересов. На субфедеральном и местном уровнях необходимо побудить интерес пред ставителей региональных органов власти и органов местного самоуправления к увеличению налоговых доходов своих бюджетов путем привлечения инвесторов на подведомственные им территории за счет создания благоприятных условий налогообложения. За годы реформ, предполагающих переход к рыночной эконо мике, на микроуровне у экономических агентов уже сформировались навыки предпринимательской инициативы, зарабатывания средств в условиях конкурен ции. В то же время, из-за высокой централизации налоговых полномочий и дохо дов на федеральном уровне, широко разветвленной системы межбюджетных трансфертов, небольшого количества региональных и местных налогов отсут ствуют условия для возникновения на мезоуровне конкуренции за привлечение мобильных факторов производства на соответствующие территории. Сверхцентрализация налоговых полномочий, преобладание федеральных налогов при одновременно незначительной роли региональных и местных нало гов в формировании бюджетов территорий и неразвитость институциональной среды для расширения налоговой автономии регионов является следствием сло жившейся в России системы управления налоговой и бюджетной системами. Это сказывается на состоянии федеративных отношений и обусловливает трудности практической реализации симметричной модели федерализма. С учетом вышеизложенного, встает проблема нахождения баланса налого вых интересов, или, другими словами, гармонизации налоговых отношений между представителями определенного уровня власти и налогоплательщи
ками, а также налоговых отношений между публично-правовыми образова ниями в федеративном государстве, что и определяет актуальность темы ис следования. Степень разработанности проблемы. Для отечественной экономической науки исследование проблемы гармонизации налоговых отношений между пуб лично-правовыми образованиями через развитие налогового федерализма явля ется новым направлением. Возможности влияния государства на распределение и перераспределение финансовых ресурсов исследованы в рамках экономики общественного (публич ного) сектора зарубежными и отечественными учеными Э. Аткинсоном, Дж. Стиглицем, Р. Масгрейвом, Л.И. Якобсоном и др. Моделирование взаимодей ствия государства и его представителей с экономическими агентами по поводу распределения и перераспределения общественных благ проделано в работах та ких зарубежных и отечественных ученых, как А.А. Аузан, И. Бентам, Дж. Брен нан, Т. Гоббс, К. Джини, Г.Б. Клейнер, Дж. Локк, Р.М. Нуреев, Д. Норт, А.Н. Олейник, Дж. Ролз, Д.Е. Сорокин, В. Оутс и др. В настоящей работе упор делает ся на необходимости соблюдения налоговой справедливости, описанию критери ев которой в финансовой науке посвящены работы А. Вагнера, К. Викселя, Ф. Ноймарка, Д. Рикардо, А.Смита, Н. И. Тургенева, И.И. Янжула и др. Проведен ный анализ работ вышеупомянутых авторов показал, что справедливость не рас сматривается ими как основополагающий критерий при перераспределении гос ударственных и муниципальных финансов в процессе создания общественных благ. Значительный вклад в развитие теории федерализма, субфедерального ад министративного регулирования внесли отечественные и зарубежные ученые Е.М. Бухвальд, Дж. Бьюкеннен, С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, Е.В. Журавская, Е. А. Коломак, Я. Корнаи, И. Попитц и др. В то же время, в их трудах не уделено внимания налоговым аспектам развития федерализма. Проблемам развития теоретических основ конкурентоспособности, форми рования и развития конкурентных преимуществ фирм, отраслей, национальных экономик, факторов конкурентоспособности применительно к хозяйственной практике, взаимосвязи и соотношения конкурентного рыночного и государ ственного регулирования экономики, конкурентоспособности регионов посвя щены исследования Г.Л. Азоева, Н.В. Зубаревич, Л. фон Мизеса, Ф. Найта, М.
Портера, Л.А. Сахаровой, Е.И. Тихомировой, А.П. Челенкова, А.Ю. Юданова и др. Однако в их работах проблемы повышения конкурентоспособности не рас сматриваются во взаимосвязи с налоговыми конкурентными преимуществами территорий. Разработкой основных подходов к решению вопроса о распределении нало говых полномочий и налоговых доходов между федерацией и её субъектами в условиях налоговой конкуренции в финансовой науке начали активно занимать ся с середины прошлого века, в частности, следует отметить работы Ш. Тибу, а также работы Д. Брюммерхоффа, А.М. Либмана, А.В. Семёнова. К примеру, ра бота А.В. Семёнова посвящена такому явлению, как межрегиональный экспорт налогов, означающий перемещение налогового бремени за пределы одной терри тории и уплату налогов в бюджет другой территории, причиной которого являет ся дифференциация доли косвенных налогов в цене продукции и межрегиональ ной торговли, обусловленной отраслевой специализацией российских регионов. За рубежом основное внимание уделяется проблемам межстрановой налого вой конкуренции, им посвящены работы Э. Аткинсона, А. Ауербаха, Д. Митчел ла, К. Хассета, Э. Энгена и др. Проблема повышения эффективности финансовых трансфертов, предоставляемых из вышестоящих бюджетов нижестоящим, рас сматривается во взаимосвязи с налогообложением, воздействующим на про странственные экстерналии, в работах М. Кётенбюргера, Я. Корнаи, Р. Плахты. Подробный сравнительный анализ зарубежных методологических подходов по казал, что, несмотря на новизну в изучении и оценке налоговых конкурентных преимуществ территорий большинству из этих разработок присущ ряд методоло гических упущений: либо в области научной обоснованности критериев оценки, либо в отсутствии конкретных расчетов. Разрабатываемая концепция гармонизации налоговых отношений в России опирается на накопленный научный потенциал в области теоретических и прак тических основ налогообложения и налоговой политики, совершенствования налоговой системы, налогового планирования и администрирования, укрепления доходной базы бюджетов, который содержится в работах Л.М. Архипцевой, А.А. Астахова, С.В. Барулина, Е.С. Вылковой, Л.П. Голубевой, Л.И. Гончаренко, И.В. Горского, А.З. Дадашева, Е.А. Ермаковой, В.А. Кашина, В.А. Красницкого, В.В. Курочкина, Л.Н. Лыковой, Д.С. Львова, Н.И. Малис, Н.П. Мельниковой, К.В. Новоселова, Л.П. Окуневой, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, С.Г.
Пепеляева, И.А. Перонко, Р.А. Саакяна, Д.А. Смирнова, Е.Е. Смирновой, Н.Н. Тютюрюкова, Л.К. Чемерицкого, Д.Г. Черника, Е.Б. Шуваловой, Т.Ф. Юткиной и др. Исследование базируется на глубоком и всестороннем анализе важнейших составных частей финансовой системы, централизованных и децентрализован ных финансов, бюджетной системы, бюджетного устройства России, межбюд жетных отношений, бюджетного и налогового федерализма, финансового и бюджетного планирования, финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления, проделанном в работах таких ученых, как Л.И. Абалкин, Д.А. Аллахвердян, В.С. Бард, О.Г. Бежаев, А.М. Бирман, Д.Д. Бутаков, А.Г. Грязнова, А.Г. Зверев, В.Г. Князев, Е.В. Коломин, Г.В. Курляндская, Г.Н. Куцури, Ю.И. Любимцев, А.М. Ляндо, И.А. Майбуров, Е.В. Маркина, Г.Б. Поляк, Н.Н. Ровин ский, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Н.М. Сабитова, С.П. Сазонов, С.Г. Си нельников, М.А. Федотова и др. Особенностью научных концепций в области совершенствования методологии, методики и практики формирования доходов региональных и местных бюджетов является то, что вопросы взаимоотношений федерального центра с территориями рассматриваются вне связи с проблемами соотношения налоговых интересов публично-правовых образований в ходе пере распределения финансовых средств между соответствующими звеньями бюд жетной системы. Основными принципами государственной политики регионального разви тия, предусмотренными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, являются «скоординированность принятия на федеральном, региональном и местном уровнях мер по … формированию цен тров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона; развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и со здание условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов» [44, Раздел VII.1]. Вместе с тем, теоретико-методологические вопросы формиро вания и укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов путем усиления стимулов и повышения ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления за счет усиления горизонтальной налоговой конкуренции между территориями не прошли практическую апробацию в дея тельности государственных органов управления налоговой и бюджетной систе мами. Научный интерес к исследуемой проблеме вызвало то обстоятельство, что
при разграничении налоговых полномочий и распределении налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней власти не принимается во внима ние проблема гармонизации интересов публично-правовых образований как по вертикали, так и по горизонтали. Это позволяет сформулировать научную проблему о целесообразности уче та налоговой конкурентоспособности территорий при формировании налоговых доходов их бюджетов, что способствует проведению справедливой политики пе рераспределения финансовых ресурсов между отдельными уровнями бюджетов, оптимальному обеспечению общественными благами, препятствует формирова нию иждивенческих настроений у представителей региональных органов власти и органов местного самоуправления. Основная научная гипотеза исследования состоит в том, что в федератив ном государстве, где каждый уровень власти, согласно Конституции, наделен определенной самостоятельностью, для сохранения единства страны, особенно в условиях наметившейся из-за кризиса тенденции к сокращению финансовых ре сурсов, существует объективная потребность в трансформации патерналистской модели перераспределения финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями в соревновательную, основанную на усилении налоговой конку рентоспособности территорий, препятствующую их финансовому иждивенче ству. Цель и задачи исследования. Цель исследования: на основе методологии системного анализа разработать в соответствии с действующей Конституцией РФ концепцию гармонизации налоговых отношений в федеративном государ стве, способствующей усилению налоговой составляющей при формировании доходов бюджетов территорий и повышению ответственности субъектов пуб лично-правовых образований перед налогоплательщиками за результаты пере распределения финансовых ресурсов. Достижение поставленной цели должно способствовать созданию «опти мального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности» [33]. Цель исследования предопределила необходимость решения следующих основных групп логически взаимосвязанных системных задач, каждая из ко
торых потребовала решения блока соподчиненных задач: Первая группа системных задач – исследовать эволюцию налоговых теорий и выявить устойчивые тенденции и закономерности развития налоговых отноше ний в федеративном государстве: проанализировать эволюцию взаимосвязей налоговых интересов и налоговых теорий и обосновать преимущества применения модели институциональной экономики для исследования развития налоговых отношений; раскрыть сущность налоговых отношений между уровнями власти, обладаю щими бюджетами, в условиях децентрализованного управления финансовыми ресурсами; обосновать с позиций институциональной экономики справедливость как критерий для перераспределения финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ; раскрыть содержание налоговой конкуренции, возникающей между публич но-правовыми образованиями за расширение контроля над частью налоговой базы, формируемой на определенной территории, или за привлечение налого плательщика на свою территорию, как новой институциональной нормы налоговых отношений. Вторая группа системных задач – разработать и обосновать методологию гармонизации налоговых отношений, базирующуюся на развитии налогового федерализма, способного обеспечить справедливое перераспределение ресурсов между уровнями власти: определить содержание, цель и инструменты гармонизации налоговых отно шений в условиях федерализма; проанализировать научную теорию финансов федеративного государства с тем, чтобы раскрыть специфику налогового федерализма и подготовить почву для дальнейшего теоретического анализа; сформулировать положения концепции налогового федерализма, обосновать его принципы; проанализировать особенности формирования моделей налогового федера лизма в условиях налоговой конкуренции для того, чтобы обосновать теоре тические предпосылки реализации российской модели федерализма; проанализировать зарубежные методики выравнивания финансовых различий в уровне экономического развития субъектов федерации посредством налогов
в федеративных государствах. Третья группа системных задач – обосновать необходимость нахождения баланса налоговых интересов всех уровней власти с тем, чтобы обеспечить спра ведливое перераспределение публичных финансовых ресурсов: выявить проблемы разграничения налоговых полномочий между публично правовыми образованиями, которые являются первостепенными по своему значению для федеративного государства; показать роль налогов в формировании доходов бюджетов субъектов Федера ции как результат взаимодействия федерального центра и российских регио нов, для выявления тенденций в сфере формирования их бюджетов и создания условий для развития налогового федерализма; с учетом реформы местного самоуправления, внесшей существенные измене ния в систему межбюджетных отношений, показать преимущества налоговых источников пополнения местных бюджетов по сравнению с безвозмездными поступлениями. Четвертая группа системных задач – обосновать необходимость повышения налоговой конкурентоспособности регионов как условия гармонизации налого вых отношений: оценить налоговую составляющую факторов, влияющих на конкурентные преимущества регионов; проанализировать налоги Российской Федерации для оценки правомерности их отнесения к бюджетам соответствующих уровней власти и обоснования целесообразности расширения налоговых полномочий региональных органов власти и органов местного самоуправления; охарактеризовать масштаб институциональных преобразований на мезо уровне за счет налогового стимулирования формирования «точек роста» на специально выделенных территориях России, в частности, в особых экономи ческих зонах. Пятая группа системных задач – разработать предложения по реализации институциональных эффектов концепции гармонизации налоговых отношений в экономике Российской Федерации: выявить и обосновать институциональные эффекты гармонизации налоговых отношений в России и за рубежом; разработать рекомендации по совершенствованию характера взаимоотноше
ний налогоплательщиков и субъектов публично-правовых образований по по воду формирования доходов бюджетов за счет управления налоговым риском с целью укрепления доходной базы бюджетов; научно обосновать возможность расширения налоговой автономии регио нальных органов власти и органов местного самоуправления; доказать необходимость создания института финансовой эквализации, пред ложить её методологию и методику. Под финансовой эквализацией понимает ся механизм взаимодействия между разными уровнями власти (по вертикали) через установление налоговых полномочий и внутри одного уровня власти (по горизонтали) путем создания благоприятных условий налогообложения. Объектом исследования являются финансовые отношения, реализуемые в процессе взаимодействия центра с субъектами Федерации и территорий между собой по поводу разработки, согласования и координации мероприятий в обла сти распределения налоговой базы, создаваемой на определенной территории. Предметом исследования является гармонизация налоговых отношений в Российской Федерации, основанная на развитии налогового федерализма за счет усиления налоговой конкуренции и создания института финансовой эквализации. Область исследования. Работа выполнена в рамках Паспорта специально сти ВАК Минобрнауки РФ 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит. Теоретической и методологической основой исследования являются фундаментальные труды российских и зарубежных ученых в области теории и методологии налогообложения, теории финансов, институциональной экономи ки, теоретических основ конкурентоспособности. В основу методологии гармо низации налоговых отношений положено практическое преломление абстракт ной теории общественного сектора в государственных финансах, бюджетном процессе, налоговой и бюджетной системах, системе принятия коллективных решений в существующих демократических государствах. При проведении научного исследования применялись следующие методы и подходы: диалектический подход, системный подход, включающий в себя сово купность констатирующих и преобразующих методов, принципы исторического, логического и системного анализа и синтеза, функциональный анализ, методы экономического анализа и статистических группировок, метод сравнения, раз личные финансово-расчетные методы, в том числе метод экспертных оценок.