Модели местного самоуправления

МОДЕЛИ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.А. Акмалова

МОДЕЛИ
МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ

Москва
2001

ББК 66.3(2Рос)12 
А 38

Р е ц е н з е н т :
кандидат юридических наук, доцент
Шпанагель Ф.Ф.

Н а у ч н а я  
р е д а к ц и я :  
доктор политических наук, 
профессор кафедры государственного 
и муниципального управления М ГУС 
Капицын В.М.

Акмалова А.А.
Модели местного самоуправления. —  М.: Прометей, 2001. —  
168 с
ISBN 5-7043-1179-4

В монографии анализируются сущность моделей местного самоуправления и 
их реализация на отдельных территориях Особое внимание уделено рассмотрению организационно-структурных и функциональных особенностей местного 
самоуправления, обусловленных влиянием его правовых, территориальных, финансово-экономических основ.
Монография может быть использована для более глубоког о изучения муниципального права России учеными, преподавателями и студентами юридических 
вузов, специалистами-практиками, а также всеми, кто интересуется проблемами 
развития местного самоуправления и муниципального права.
ББК 66.3(2Рос)12

ISBN  5-7043-1179-4

© А.А. Акмалова, 2001 г.

П РЕД ИСЛО ВИЕ

Принятие новой Конституции РФ и Федерального закона «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступление России в Совет Европы и подписание Европейской Хартии местного самоуправления ознаменовали новый этап формирования одного из наиболее демократичных 
институтов правового государства и гражданского общества. 10 
лет —  это тот срок, в течение которого, по оценке Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, Россия должна в 
основном завершить процесс формирования местного самоуправления. Реализация данной цели станет залогом того, что Россия 
больше не будет ни авторитарным, ни тоталитарным государством1. Многообразие местного самоуправления, его особенности, 
отличающие каждый регион, отдельное муниципальное образование, противостоят усилению унификации, за которым, как правило, следует восстановление жесткой централизации государственной власти.
Особенности местного самоуправления, как правило, обусловлены разнообразием геополитических характеристик, природно- 
климатических условий, спецификой социального и экономического 
развития, 
менталитета 
населения 
и 
его 
духовнокультурными запросами, кадровым потенциалом, политическими 
и другими факторами. Их исследование представляет не только 
несомненный научно-теоретический интерес, но и имеет политическое значение, связанное с необходимостью формирования разнообразных моделей местного самоуправления, соответствующих 
условиям территории и отвечающих интересам региона и государства в целом. Практический аспект состоит в совершенствовании 
правового регулирования особенностей местного самоуправления

1 Российская газета. 1997. 1 авг.

3

и разработке рекомендаций по оптимизации его научного моделирования. Как представляется, решение задач теоретического и политико-практического характера требует, во-первых, рассмотрения модели местного самоуправления одновременно как теоретической проблемы, правового института, закрепленного в российском законодательстве, и политико-правового явления, реализованного в отдельных муниципальных образованиях (такой подход 
обусловил структуру исследования); во-вторых, системного изучения модели местного самоуправления —  как единства общего и 
особенного (данный методологический принцип определил содержание исследования).

4

Глава I. П РО БЛ ЕМ А  М О Д ЕЛ И РО ВА Н И Я  
В Т ЕО РИ И  М Е С Т Н О ГО  С А М О У П Р А В Л ЕН И Я

1.1. Изучение моделей местною самоуправления 
в юридической науке

Понятие модели в государствоведении и теории местного самоуправления из всех обобщающих категорий и понятий является, 
пожалуй, наименее изученным. Хозя в методологии решения этой 
проблемы, как и многих других в юридической науке, исследователи могут опереться на теоретическую базу, созданную еще мыслителями прошлого.
В античной философии особое внимание было уделено анализу полиса. Античный полис, образовавшийся на относительно небольшом пространстве, где население насчитывало в среднем 40- 
50 тыс. человек, имманентно служил органичной основой жизнедеятельности местного сообщества. Современные исследователи в 
таком полисе часто находят прообраз и реальное воплощение организационных принципов местного самоуправления.
Одновременно с этим, античными философами разрабатывались методологические подходы, которые легли в основу изучения 
категорий общего и особенного в государствоведении. Гераклит, 
рассуждая о диалектике в своем труде «О природе», гак сформулировал свое отношение к общему и особенному: «Кто намерен 

говорить [изрекать свой логос] с умом, те должны крепко опираться на общее для всех, как граждане полиса —  на закон и даже 
гораздо крепче. Ибо все человеческие законы зависят от одного —  
божественного: он простирает свою власть так далеко, как только 
пожелает и всему довлеет, и [все] превосходит. Поэтому должно

5

следовать общему, но хотя разум (логос) —  общ, большинство 
людей живет так, как если бы у них был особенный рассудок»1.
Продуктивен оказался в этом плане классический спор Платона и Аристотеля об идеях и идеальном государстве. Идеи в понимании Платона - это абстрагирование от отличий, выражение общего в подобии реальных предметов, которое становится подлинной сущностью, бытием, определяющим развитие мира. Идеи как 
выражение общего довлеют над особенным и единичным. Аристотель, изучив более 100 политических образований, наоборот, 
именно в реальности пытался найти контуры идеального государства. В своей «Никомаховой этике», противопоставляя божественное и человеческое право, Аристотель напишет: «Отдельные права 
и законоположения относятся между собой, как целое относится к 
частному, ибо действий много, правило же, касающееся их, одно; 
оно общее. (...) Всякий закон —  общее положение, а относительно 
некоторых частностей нельзя дать верных общих определений. В 
тех случаях, в которых должно дать общее положение и нельзя это 
сделать вполне верно, закон держится случающегося чаще всего, 
причем недостаточность закона сознается. Тем не менее, закон 
верен, ибо ошибочность заключается не в самом законе или законодателе, а в природе объекта закона»'.
Аристотель вводит в науку критерий, позволяющий типологи- 
зировать государства: степень полезности государственного устройства для общества. Проблема критерия в государе гвоведении 
становится особенно актуальной, когда начинается классификация 
признаков общего и особенного. Знаменательно, наконец, и го, что 
если Платон в своих представлениях об идеальном государстве 
предлагал опираться на замкнутые (корпоративные) сословия и 
мало внимания уделял организации управления на местах, то Аристотель приходит к идее правильной формы государства как результату объединения семей, а затем селений, т.е. территориально 
организованных групп. Идеальное государство, по его мнению, 
создается на основе определенного местного сообщества, герри
1 Фрагменты древнегреческих философов. М.. 1989. С. 197-198. 
: Этика Аристотеля. СПб.. 1908. С. 100.

6

ториальных объединений граждан, стремящихся к общему благу, 
к справедливому управлению.
Благодаря античной философии в науку также были введены 
понятия рода и вида, целого и части, которые имеют важное значение для анализа общего и особенного. Род, по определению Цицерона, «есть то, что заключает в себе два вида или более, сходные 
между собой в известном общем признаке и различные по признакам видовым. Вид есть подразделение рода, к которому он относится»1. Исследователи обратили внимание еще на один аспект 
проблемы общего и особенного. В римском праве, один из составителей «Дигест» Публий Цельс сформулировал положение, которое в той или иной форме достаточно часто будет звучать в работах других юристов: «Знать законы - значит держат ься не их слов, 
но их общего смысла»'.
В целом, античная наука дала пример постановки проблемы 
общего и особенного, обозначила кардинальные аспекты ее изучения и наметила основные подходы к ее разрешению. В греческой 
философии и римской юриспруденции впервые были сформулированы положения о диалектике общего и особенного. В трактовке проблемы постепенно выявились два противоположных направления, которые найдут развитие в дальнейшем.
Средневековье познавательно, прежде всего, в плане изучения 
аргументации сторонников крайних позиций в понимании общего 
и особенного. Эго стало возможным в значительной степени благодаря тому, что, как это часто бывает в процессе познания, расширение и углубление знаний о природе общего и особенного 
привело к формированию двух антагонистических подходов, каждый из которых акцентировал внимание только на одной стороне 
объекта изучения. Наиболее ярко такие подходы проявились в ходе дискуссии об универсалиях. В этом споре номиналистов и реалистов первые (nomen - лат. «имя») утверждали, что общее —  это 
лишь сумма отдельного, оно не имеет реального онтологического 
содержания и существует лишь «после вещей» (post res). Реалисты 
(realis - лат. реальный, действительный), наоборот, реальное со1 Цицерон М. Три трактата об ораторском искусстве. М.. 1972. С. 115.
“ Антология мировой правовой мысли. М., 1999. Т. I. С. 309.

7

держание вещей искали только в общем. Причем, если крайние 
реалисты считали, что общее - это идеи, которые существуют «до 
единичных вещей» (ante res), то сторонники умеренного реализма 
полагали, что общее существует «в вещах» (in rebus).
Крайности данных двух течений пытался в своих трудах преодолеть П.Абеляр, по мнению которого, универсалии существуют 
в вещах (universalia sunt in rebus) и нельзя недооценивать общее в 
единичном, хотя существенны и единичные различия. Общее, 
имея значение для познания большого количества индивидуального, в то же время позволяет расширить познание и отдельного 
(единичного). Общее существует лишь в мышлении. Еще раньше к 
этим же выводам приходят мыслители Востока. Основатель концепции идеального общественного устройства («Добродетельного 
города») Абу-Наср аль-Фараби видел основу добродетельной власти в единстве двух начал: силы универсальных законов и силы, 
которая приобретается человеком в результате длительной практики в гражданских делах, благодаря, с одной стороны, опыту 
управления нравами и людьми в подчиненных ему городах, а. с 
другой стороны —  навыку, достигнутому на основании длительною опыта и наблюдения. Поэтому, писал аль-Фараби, в науку 
добродетельной власти входят теоретические (общее) и практические (особенное) науки1. Такая же попытка синтеза общего и особенного отличала и взгляды арабского философа Авиценны, который считал, что общее (универсалии) существует: (I) до единичных вещей в божественном разуме (ante res); (2) в реальных вещах 
как их воплощенная сущность (in rebus); (3) после вещей как их 
отражение в головах людей в форме образованных ими понятий 
(post res).
Дискуссия об универсалиях позволила сформироваться известной дихотомии «номинализм - реализм», которая и сегодня сохраняет свою актуальность. Благодаря Средневековью начала складываться также рационалистическая методика, ставшая позднее 
достоянием и юридической науки. Но в целом, в этот период доминировали сторонники универсального, что отражало господство

1 Абу-Наср аль-Фараби. Слово о классификации паук // Философские трактаты. 
Алма-Ата. 1970. С. 176-185.

8

монотеистической религии, утверждавшей единое начало —  Бога 
и веру в него в качестве всеобщего (единого). Исходя из этого, выстраивалась, например, система законов у Ф.Аквинского, который 
считал, что универсальное существует в единичных вещах как их 
сущностная форма; образуется в человеческом разуме при абстрагировании от единичного; существует «до вещей» как идеальный 
предобраз индивидуальных предметов и явлений в божественном 
разуме.
Трактовки представителей богословия вызывали достаточно 
жесткую критику со стороны атеистов, деистов, язычников, еретиков и сторонников других религиозных и политико-правовых течений, которые, так или иначе, исходили из возможности признания особенностей восприятия мироздания, разнообразия взглядов 
и представлений о мире. Таким образом, развитие понятий общего 
и особенною в Средневековье часто исходило из их противопоставления как двух антагонистических начал развития и познания.
В утверждении идеи о том, что реально только единичное, 
конкретное важную роль сыграли работы номиналиста У.Оккама 
и сю последователей. Считая, что общее —  это лишь копии единичных реальных вещей, они видели задачу познания в объяснении только такою единичного1. Монополия одной крайней позиции сменилась, как это часто бывает в науке, доминированием 
сторонников противоположных взглядов. В условиях Ренессанса
Н.Макиавелли противопоставил теологическому и формальноабстрактному подходу к государству конкретно-историческое понимание его происхождения, предназначения и функций. При 
этом он широко использовал сравнительный метод, в основе которою лежит признание особенного'.
Все эти научные поиски подготавливали условия для преодоления противопоставления общего и особенного и формирования 
новых подходов в трактовке права, государства, местного самоуправления. Быстрое развитие естественнонаучною знания и об1 См.: Ефремова Н И. Философия, теология и политика в творчестве У. Оккама // 
История политической мысли и современность. М.. 1988. С. 91-99.
2 См.: Макиавелли II. Рассуждения о первой декаде Гита Ливия // Избранные сочинения. М., 1982. С. 383-442.

9