Производство по делам об административных правонарушениях как вид административного производства

ПРОИЗВОДСТВО 
ПО ДЕЛАМ ОБ 
АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 
КАК ВИД 
АДМИНИСТРАТИВНОГО 
ПРОИЗВОДСТВА

Монография

Москва 2010

П.П. Серков

РОССИЙСКАЯ
АКАДЕМИЯ
ПРАВОСУДИЯ

А в т о р :

Серков П. П., канд. юрид. наук

Р е ц е н з е н т ы :

Салищева Н. Г., канд. юрид. наук, профессор

Россинский Б. В., д-р юрид. наук, профессор

Серков П. П. Производство по делам об административных 

правонарушениях как вид административного производства: 
Монография. — М.: Российская академия правосудия, 2010.

ISBN 978-5-93916-199-2

В монографии рассматриваются особенности и сущность производства 

по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации. 
Проводится сравнительная характеристика понятий административного 
процесса  и административного производства. На основе исследованной 
практики судов общей юрисдикции предлагаются законодательные и организационные 
меры по совершенствованию производства по делам об административных 
правонарушений с целью достижения задач, предусматриваемых 
законодательством Российской Федерации об административных 
правонарушениях.

 
© Серков П. П.  2010

ISBN 978-5-93916-199-2 
© Российская академия правосудия, 2010

УДК 342.924
ББК 67.99(2)9

С 32

С 32

,

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  4
Глава 1. Понятие юридического процесса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  11
Глава 2. Понятие административного процесса, 
административного производства, юрисдикционного 
производства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Глава 3. Особенности производства по делам 
об административных правонарушениях  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Глава 4. Сущность производства по делам 
об административных правонарушениях  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Глава 5. Вопросы совершенствования производства по делам 
об административных правонарушениях  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Приложение. Некоторые процессуальные вопросы, 
возникающие при рассмотрении дел об административных 
правонарушениях по материалам судебной практики 
Верховного Суда Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях современной России, действия Конституции Российской 
Федерации 1993 года, закрепившей принципиально новые отношения 
в политической и экономической сферах, новые принципы соотношения 
публичных и частных интересов, изменения идеологии и практики правового 
регулирования возрастает роль такого правового института, как административная 
ответственность.
Естественно, что на развитие института административной ответственности 
решающее влияние оказывают экономические и социальные условия 
жизни страны, политический режим, уровень культуры населения, 
философские и правовые взгляды представителей науки.
В настоящее время приоритеты развития общества и государства обусловливают 
и новое содержание института административной ответственности, 
имея в виду приоритет прав и свобод человека и гражданина, строгое 
соблюдение требований Конституции Российской Федерации, действующего 
законодательства об административной ответственности. 
В этой связи особую актуальность приобретает научное осмысление 
роли и значения производства по делам об административных правонарушениях.

Пристальное внимание к производству по делам об административных 
правонарушениях объясняется тем, что среди всех видов правонарушений 
административные являются наиболее распространенными. Достаточно 
привести некоторые данные о рассмотрении дел об административных 
правонарушениях судами общей юрисдикции. Так было рассмотрено дел 
об административных правонарушениях:

Год
Кол-во дел

2007
5 млн 461 тыс. 400

2008
5 млн 305 тыс. 120

2009
5 млн 498 тыс. 186

Предисловие

5

Приведенные данные судебной статистики свидетельствуют о том, что 
количество дел об административных правонарушениях пока еще увеличивается 
и не наметилась тенденция к их сокращению, что негативно влияет 
на состояние правопорядка в стране в целом.
В той или иной степени процедура рассмотрения дел об административных 
правонарушениях и выносимые по ним решения затрагивают интересы 
значительного числа граждан и создают определенное представление 
у населения не только об уровне законности в государстве, но и степени 
справедливости действий органов государственной власти. Этот фактор 
имеет большое политическое и социальное значение. 
Изложенное позволяет заключить, что как с научной, так и с практической 
точек зрения существует необходимость проведения комплексного 
монографического исследования проблем, связанных с производством по 
делам об административных правонарушениях.
Научной и теоретической основой настоящей монографии послужили 
работы представителей науки административного права: Д.Н. Бахраха, 
В.М. Горшенева, А.А. Демина, А.Б. Зеленцова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинс-
кого, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.Н. Старилова , М.С. Студеникиной, 
С.С. Студеникина, В.Д. Сорокина, Н.Ю. Хаманевой, А.Ю. Якимова.
Кроме того, автором в данной области проводятся научные исследования 
на протяжении 7 лет. За указанный период был подготовлен 
и опубликован ряд научных и научно-практических работ и статей: «Рассмотрение 
дел об административных правонарушениях в судах общей 
юрисдикции. Научно-практическое пособие», «Подготовка к рассмотрению 
дела об административном правонарушении судьей суда общей 
юрисдикции», «Административные правонарушения: квалификация 
и назначение наказаний», «Научно-практическое пособие по применению 
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», «
Судебная практика по делам об административных правонарушениях», «
Административно-правовое принуждение в производстве 
по делам об административных правонарушениях», «Основание возвращения 
протокола и других материалов дела об административных правонарушениях», «
Длящиеся административные правонарушения», «Теоретические 
и практические проблемы привлечения к ответственности за 
административные правонарушения».
Настоящая монография является работой, обобщающей основные положения 
и выводы, полученные в ходе проведенных автором научных ис-

Производство по делам об административных правонарушениях 
как вид административного производства

6

следований и осуществления практической деятельности в области производства 
по делам об административных правонарушениях. 
Раскрытие обозначенной темы обеспечивается постановкой и последовательным 
решением автором следующих задач: рассматриваются теоретические 
аспекты понятия «юридический процесс», его функциональные 
характеристики и целевое назначение.
Автор обосновывает понятие «юридический процесс» как правовой механизм, 
в определенных случаях структурирующий деятельность органов 
публичной власти по достижению соответствующего материально-правового 
результата, например: при принятии законодательным органом законодательного 
акта, при осуществлении правосудия судом.
Определяются функции юридического процесса с позиций нормативно-
правового регулирования процессуальных отношений выделяется регулятивная 
функция юридического процесса. За счет этого обеспечивается 
законность и «выравнивание» прав носителей публичных и частных 
интересов, и тем самым преследуется цель обеспечения прав и свобод тех 
участников материально-правовых отношений, которые не обладают полномочиями 
публичной власти.
Также подчеркивается и контрольная функция юридического процесса, 
имея в виду обязанность уполномоченных органов и должностных лиц 
строго руководствоваться требованиями процессуальных норм и их ответственность 
за нарушение установленного законом порядка правоприменительной 
деятельности. Логика развития юридического процесса как определенной 
совокупности последовательно осуществляемых юридических 
действий, применительно к его стадиям позволяет определить еще одну 
функцию – охранительную, поскольку этот процесс имеет целью обеспечить 
объективное и своевременное рассмотрение и разрешение конкретного 
дела и достижение определенного материально-правового результата.
В представленном исследовании раскрываются понятия административного 
процесса, административного производства, юрисдикционного 
производства. Приведен критический анализ высказанных в литературе 
точек зрения, касающихся понятия и видов административного процесса.
В настоящее время нет споров о том, что административный процесс является 
самостоятельным и самодостаточным видом юридического процесса, 
имеющим свои специфические задачи и функции.
Административный процесс следует определять как деятельность органов 
исполнительной власти, регулируемую нормами административ-

Предисловие

7

но-процессуального законодательства и направленную на разрешение 
ситуаций, возникающих в сфере применения этими органами норм материального 
права. При решении вопроса о понятии административного 
процесса, по мнению автора, следует исходить из наличия еще двух видов 
процесса в сфере публичных отношений: законодательного процесса и судопроизводственного (
по гражданским, уголовным и административным 
делам). Эти виды процесса обусловлены концептуальными положениями 
Конституции Российской Федерации о разделении властей в рамках единой 
системы государственной власти.
В этой связи во второй главе монографии уделяется значительное внимание 
проблеме соотношения административного процесса и административного 
судопроизводства.
Производство – это форма реализации юридического процесса. Процессуальную 
специфику производств определяет содержание материально-
правовых отношений.
Рассматривая воззрения представителей науки административного 
права, следует отметить отсутствие единого подхода на виды административных 
производств в сфере административно-правовых отношений и на 
критерии их классификации.
Процесс правоприменения, по мнению автора, разделяется на административное 
производство и судопроизводство. Главное в их разделении — 
материально-правовой результат. в связи с этим автор подробно анализирует 
понятие «юрисдикция», полагая, что это понятие исторически и на 
международном уровне сложилось как полномочие судебной власти на 
осуществление правосудия. Ныне это административное судопроизводство, 
осуществляемое в порядке ГПК РФ и АПК РФ, и производство по делам 
об административных правонарушениях.
К сожалению до сих пор административное производство отождествляют 
с производством по делам об административных правонарушениях. 
в отличие от административного производства, осуществляемого органами 
исполнительной власти, производство по делам об административных 
правонарушениях имеет четко определенный круг субъектов юрисдикции, 
участников дела, урегулированные правовыми нормами процессуальные 
отношения на каждой из стадий производства по делу. Поэтому 
производство по делам об административных правонарушениях по своим 
целям, функциям и содержанию представляет собой самостоятельный 
институт.

Производство по делам об административных правонарушениях 
как вид административного производства

8

Исследуя особенности производства по делам об административных 
правонарушениях, автор в монографии выявляет характерные черты указанного 
производства, специфику его правового регулирования, соотношение 
публичных и частных интересов при осуществлении данного производства 
и некоторые другие проблемы.
Производство по делам об административных правонарушениях можно 
охарактеризовать как установленный законом порядок достижения баланса 
публичных и частных интересов по установлению, предоставлению, 
исследованию соответствующих доказательств и уяснению иных юридически 
значимых обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретного 
дела.
В настоящем исследовании подробно анализируются сходство и различия 
производства по делам об административных правонарушениях 
и уголовного судопроизводства, учитывая их общую карательную функцию 
и аналогичные составы противоправных действий, отличающихся по 
степени опасности и противоправности. Отмечены также общие принципиальные 
подходы двух указанных производств к оценке доказательств, 
реализации принципа презумпции невиновности, к определению бремени 
доказывания обстоятельств по делу, к правилам рассмотрения дела и т.п. 
Сравнительный анализ двух указанных производств позволил выявить 
некоторые проблемы в законодательном регулировании производства по 
делам об административных правонарушениях. Одновременно на основании 
обобщения судебной практики выявлены недостатки в деятельности 
правоприменительных органов по составлению протоколов об административных 
правонарушениях и выполнению иных процессуальных требований, 
установленных Кодексом Российской Федерации об административных 
правонарушениях. 
В монографии также систематизированы основные допускаемые судьями 
ошибки при рассмотрении дел и определены позиции автора по вопросам 
возвращения протоколов об административных правонарушениях 
лицам, представившим их в целях восполнения недостающих сведений, 
отложения рассмотрения дела, реагирования на злоупотребление лицом, 
привлекаемым к ответственности, своими правами, о порядке извещения 
лиц о месте и времени рассмотрения дела, а также по ряду других актуальных 
вопросов судебной практики.
Рассматривая проблему обеспечения состязательности производства 
по делу об административном правонарушении, следует учитывать раз-

Предисловие

9

личный уровень состязательности в гражданском, уголовном и административном 
процессах. в частности, на стадии рассмотрения дела об административном 
правонарушении состязательность процесса проявляется 
в праве лица, привлекаемого к ответственности, заявлять различного рода 
ходатайства, в том числе о вызове свидетелей, проведении экспертизы, о 
приобщении к делу дополнительных материалов, требовать отвода судьи 
или иного лица, участвующего в деле. При этом судья, иное лицо, уполномоченное 
рассматривать дело, не выполняют функции государственного 
обвинения, а устанавливают вину на основании объективного исследования 
всех доказательств по делу.
Анализ законодательства и судебной практики о пересмотре постановлений 
и решений по делам об административных правонарушениях позволяет 
сделать вывод, что этот институт стимулирует активность гражданской 
позиции и активно используется физическими и юридическими лицами 
для защиты своих прав и законных интересов. Следует также отметить 
и такой положительны фактор, как доступность суда членам гражданского 
общества. в немалой степени дальнейшему укреплению доверия граждан 
к судебной процедуре защиты их прав призваны служить закрепленные 
в законе требования гласности и прозрачности деятельности судов. Вместе 
с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 
еще недостаточно полно регламентирует судебную процедуру вынесения 
постановлений по делам об административных правонарушениях, 
как не вступивших, так и вступивших в законную силу. На взгляд автора, 
главу 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 
следовало бы дополнить нормами, определяющими более полно 
порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных 
правонарушениях, не вступивших в законную силу. Применительно 
к надзорному производству определенный вакуум заполнен нормами 
ст. 30.12 — 30.19 Кодекса Российской Федерации об административных 
правонарушениях, однако и здесь судебная практика выявила некоторые 
недостатки и проблемы, требующие восполнения путем дополнительного 
процессуального регулирования.
В настоящем исследовании также анализируются процессуальные полномочия 
судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях. 
Следует отметить, что такие дела судьи рассматривают именно в качестве 
органов правосудия в отличие от органов исполнительной власти 
и их должностных лиц. Для этих органов осуществление производства по 

Производство по делам об административных правонарушениях 
как вид административного производства

делам об административных правонарушениях – специальная компетенция, 
не характерная в целом для исполнительной власти. Такая ситуация 
во многом объясняется причинами экономического характера, поскольку 
передача всех дел об административных правонарушениях на рассмотрение 
судей потребовала бы дополнительно значительных затрат бюджетных 
средств. Как известно и судьи, и должностные лица, осуществляющие 
рассмотрение дел об административных правонарушениях обладают одинаковыми 
процессуальными полномочиями. Должностные лица органов 
исполнительной власти используют способы и методы рассмотрения дел, 
присущие судебной власти. в связи с этим деятельность указанных лиц может 
быть определена как квазиправосудие. 
Законодатель не признал производство в судах общей юрисдикции по 
делам об административных правонарушениях судопроизводством в собственном 
смысле слова.
Системное толкование норм Конституции Российской Федерации приводит 
к выводу, что такая позиция ошибочна. Суд (судья) в этом случае 
осуществляет административное судопроизводство. Суд в производстве 
по делам об административных правонарушения занимает лидирующую 
позицию, являясь гарантом прав и свобод граждан. Поэтому в современных 
условиях жизни России очень важно фактическую роль суда общей 
юрисдикции в осуществлении правосудия по делам об административных 
правонарушениях в форме административного правосудия закрепить 
законодательно.
В монографии на основе проведенного автором многолетнего исследования 
практики применения Кодекса Российской Федерации об административных 
правонарушениях – столь значительного по объему и спектру 
охраняемых общественных отношений нормативного правового акта – 
наряду с теоретическими содержаться и практические рекомендации, направленные 
на совершенствование производства по делам об административных 
правонарушениях.

ГЛАВА 1
Понятие юридического процесса

Правовое регулирование административной ответственности отличается 
значительным своеобразием как по содержанию, так и по 
форме. КоАП РФ включает в себя не только материально-правовые 
нормы, но и нормы, устанавливающие порядок привлечения лица 
к административной ответственности, которые относятся к разряду 
процессуальных. 
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации 
в области законодательства об административных правонарушениях 
относится установление порядка производства по делам 
об административных правонарушениях, в том числе установление 
мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. 
В соответствии с ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое 
к административной ответственности, не может быть 
подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения 
производства по делу об административном правонарушении иначе 
как на основаниях и в порядке, установленных законом. В дальнейшем 
законодатель неоднократно использует понятие «производство», 
например, ст. 24.5 КоАП РФ предусматривает обстоятельства, 
исключающие производство по делу об административном 
правонарушении, при наличии которых производство по делу об 
административном правонарушении не может быть начато, а начатое 
производство подлежит прекращению. 
Производство по делу об административном правонарушении — 
определенный порядок действий по привлечению к адми-