Актуальные проблемы правового регулирования в сфере недвижимости

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2022

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ  
В СФЕРЕ НЕДВИЖИМОСТИ

Учебное пособие

Г. А. Мисник
А. Н. Лужина

© Лужина А. Н., 2022
© Мисник Г. А., 2022
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2022

УДК 332.6
ББК 65.290
Л 83
М 65 

ISBN 978-5-00209-007-5

Мисник Г. А., Лужина А. Н.
Актуальные проблемы правового регулирования в сфере недвижимо-
сти: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2022. — 96 с.

ISBN 978-5-00209-007-5

Пособие содержит комплекс знаний о системе законодательства в сфере не-
движимости, на основе которых формируются навыки выявления, преодоления 
и устранения противоречий и пробелов законодательства.
Предназначено для обучающихся по программам магистратуры и специалите-
та, может быть полезным специалистам в сфере правотворчества и правопримене-
ния, а также — использоваться в учебном процессе подготовки судей.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

А в т о р ы:

Г. А. Мисник, профессор кафедры земельного и экологического  
права РГУП, д-р юрид. наук;
А. Н. Лужина, доцент кафедры гражданского права РГУП,  
канд. юрид. наук, доцент.

Р е ц е н з е н т ы:

А. Д. Корецкий, судья Ростовского областного суда, д-р юрид. наук, 
профессор;
А. Е. Кирпичев, зав. кафедрой предпринимательского и корпоративного 
права РГУП, д-р юрид. наук, доцент.

СОДЕРЖАНИЕ

От авторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Коллизии законодательства в сфере недвижимости 
1.1. Виды коллизий законодательства в сфере недвижимости . . . . . . . . . . . 6
1.2. Коллизии между Конституцией и земельным законодательством . . . . . . 7
1.3. Коллизии между гражданским и земельным законодательством . . . . . . 8
1.4. Коллизии между градостроительным и земельным  
законодательством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.5. Коллизии между федеральными законами и законами субъектов 
Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Глава 2. Пробелы законодательства в сфере недвижимости
2.1. Пробелы в законодательстве о правах на недвижимое имущество . . . . 20
2.2. Пробелы в законодательстве об ограничениях прав на земельные 
участки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.3. Пробелы в законодательстве о сделках с недвижимым  
имуществом. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2.4. Пробелы в законодательстве об ответственности за правонарушения  
в сфере недвижимости. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Глава 3. Новеллы гражданского права в сфере недвижимого имущества
3.1. Новые виды недвижимого имущества и основные направления 
развития законодательства в сфере недвижимости . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.2. Право собственности на недвижимое имущество. Особенности 
поэтажной собственности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Глава 4. Отдельные вопросы защиты прав на недвижимое имущество
4.1. Применение принципов эстоппеля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4.2. Доктрина законных ожиданий и должной осмотрительности  
в сфере защиты прав на недвижимое имущество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Вопросы для экзамена (примерные). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

ОТ АВТОРОВ

Правовое регулирование в сфере недвижимости направлено на упорядочение 
общественных отношений, возникающих по поводу созда-
ния (образования) недвижимого имущества, приобретения, реализа-
ции и прекращения прав на недвижимое имущество, осуществления 
государственного, муниципального управления и обеспечения право-
порядка в данной сфере.
Отношения в сфере недвижимости имеют комплексный характер 
и регулируются нормативными актами различной отраслевой принад-
лежности. Правовые нормы, регулирующие данные отношения, содер-
жатся в Конституции РФ, гражданском, земельном, градостроительном, 
природоресурсном законодательстве. Охрана правопорядка в названных 
отношениях обеспечивается мерами ответственности, предусмотренны-
ми административным и уголовным законодательством.
Формы права в сфере недвижимости классифицируются по юриди-
ческой силе на законы и подзаконные акты. По уровню нормативно-
го регулирования — федеральное законодательство, законодательст-
во субъектов Российской Федерации и локальные нормативные акты. 
По предмету правового регулирования законодательство разделено 
на отрасли (гражданское, земельное, административное и иные отра-
сли). В зависимости от способа принятия и места в системе законода-
тельства законы делятся на кодифицированные и некодифицированные 
акты. Кодифицированные акты являются актами наибольшей юриди-
ческой силы в системе отраслевых актов.
Комплексный характер правоотношений в сфере недвижимости 
диктует необходимость установления отраслевых и межотраслевых вза-
имосвязей правовых норм.
В. В. Ершов определяет коллизию как частный случай конкуренции 
норм права, полное или частичное противоречие норм права, дейст-
вующих законов и подзаконных актов1. Противоречие законодатель-
ства раскрывается в литературе через установление отличия коллизии 
от иного вида конкуренции норм.

1 Ершов В. В., Ершова Е. А. Трудовой договор. М., 2001. C. 12, 13.

От авторов 
 

Коллизии (противоречия) законодательства — противоречия в системном 
соотношении норм, характеризующиеся конфликтным отношением меж-
ду юридическими регуляторами, при котором применение одной нормы 
исключает действие другой правовой нормы1.

Преодоление коллизий осуществляется на основе толкования норм 
права.
Наряду с противоречиями в законодательстве к числу проблем (де-
фектов) правового регулирования относятся также пробелы в праве.

Пробелы в праве — отсутствие (полностью или частично) правовых норм, 
на основании которых можно было бы решить вопрос о применении к от-
ношениям, включенным в сферу правового регулирования2.

Преодоление пробелов осуществляется на основе аналогии права 
и аналогии закона. Конституционный Суд РФ преодолевает пробель-
ность регулирования с помощью только ему присущего средства — по-
средством «приращения» нормативного материала с помощью его кон-
ституционного истолкования.

«Приращение» нормативного материала с помощью его конституционного 
истолкования — временное регулирование общественных отношений в це-
лях восполнения пробела в праве до момента его окончательного урегу-
лирования законодателем (устранения пробела в праве)3.

Следует сказать об особенностях данного издания.
Цель данного пособия — формирование комплексных знаний о сис-
теме законодательства в сфере недвижимости, на основе которых фор-
мируются навыки выявления, преодоления и устранения противоречий 
и пробелов законодательства. Издание предназначено для подготовки 
магистров и специалистов в сфере недвижимости, а также при осущест-
влении деятельности в сфере правотворчества и правоприменения.

1 Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. C. 29–35.
2 См.: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 
1984; Станкевич Н. Г. О пробелах в земельном праве // Экологическое право. 2008. № 1.
3 Степанов М. М. Судебное преодоление пробелов в праве через призму истори-
ческого опыта // Администратор суда. 2021. № 3.

ГЛАВА 1. Коллизии законодательства 
в сфере недвижимости

1.1. Виды коллизий законодательства в сфере 
недвижимости

В сфере правового регулирования недвижимости можно выделить 
следующие виды коллизий: 1) коллизии по вертикали: между актами 
различной юридической силы (иерархические); 2) по горизонтали: меж-
ду актами равной юридической силы (темпоральные, содержательные).
Объективной предпосылкой возникновения противоречий правового 
регулирования в сфере недвижимости является происходящий в совре-
менном обществе процесс трансформации земельных отношений, свя-
занный с отказом от модели государственной собственности на землю. 
Процесс трансформации исключает существование недвижимых вещей, 
и характеризуется переходом к модели рыночных отношений, основанной 
на правовой концепции деления вещей на движимые и недвижимые.
Несмотря на закрепление в действующем законодательстве положений 
о многообразии форм собственности на природные ресурсы и вовлечение 
недвижимых вещей в сферу гражданско-правового регулирования, 
в полной мере законодатель не отказался от публично-правового 
регулирования рассматриваемых отношений.
Причины отражения в законодательстве комплексного подхода к регулированию 
рассматриваемых отношений: 1) сохраняющееся в настоящее 
время сосредоточение в государственной собственности более 90 % на территории 
Российской Федерации, что предполагает применение императивных 
методов регулирования отношений, связанных с распоряжением государственной 
собственностью; 2) земли являются важнейшим природным 
богатством, нуждающимся в правовой охране, что также исключает отказ 
от публично-правового регулирования отношений в сфере недвижимости.
Учитывая комплексную природу отношений в сфере недвижимо-
сти, основными направлениями современного этапа развития законо-
дательства в данной сфере являются:
 
• специальное регулирование отношений собственности на землю. 
Как отмечается в литературе, вещно-правовой механизм может 

1.2. Коллизии между положениями Конституции РФ и земельным законодательством 
 

7

применяться только к отношениям частной собственности, для 
публичной собственности он действует в измененном виде1, 
что предполагает комплексное регулирование данных отношений;
 
• обеспечение эффективного использования земель как важнейшего 
компонента окружающей среды.
Конституционные основы комплексного взаимодействия норм, ре-
гулирующих рассматриваемые отношения, составляют положения ст. 9 
Конституции РФ. Статья 9 Конституции РФ устанавливает приоритет 
публичных начал в регулировании земельных отношений и положение 
о многообразии форм собственности на земельные участки. Статья 36 
Конституции РФ предусматривает возможность нахождения земель 
в частной собственности. Признание земельных участков объектом 
права собственности при сохранении юридических свойств публично-
го блага порождает сложные правовые коллизии правового регулиро-
вания данных отношений.

1.2. Коллизии между положениями Конституции РФ 
и земельным законодательством

В практике Конституционного Суда РФ выявлены коллизии между 
положениями Конституции РФ и земельным законодательством, ко-
торые выражены в противоречии подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 Земельного кодек-
са РФ положениям ст. 2, 19 (ч. 1 и 2), 34 (ч. 1), 35 (ч. 1, 2 и 3) и 55 (ч. 3) 
Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 5 мар-
та 2020 г. № 11)2. Существование данного противоречия обусловлено от-
сутствием правовой определенности в вопросе о том, что следует пони-
мать под «ограничениями права на земельный участок», являющимися 
основанием применения такого способа защиты, как возмещение убыт-
ков собственнику земельного участка, вызванных ограничением прав.

Судебная практика. Поводом обращения с жалобой в Конституцион-
ный Суда РФ послужил судебный спор по поводу возмещения убытков, 
вызванных изменением режима земельного участка. Как следует из об-
стоятельств дела, собственник земельного участка лишился возможно-
сти использовать участок в соответствии с целью, для которой участок 
был приобретен (строительство многоквартирного дома) вследствие 

1 Суханов Е. А. Проблемы вещного права в современном российском праве // 
Журнал российского права. 2016. № 4.
2 По делу «О проверке конституционности подп. 4 и 5 п. 1 и 5 ст. 57 Земельного 
кодекса РФ в связи с жалобой г-ки И. С. Бутримовой».

Глава 1. Коллизии законодательства в сфере недвижимости 
 

8

изменения Правил землепользования и застройки, которыми данный 
участок был включен в зону земель общего пользования, исключаю-
щую строительство домов данного типа. В результате изменения режи-
ма земельного участка разрешение на строительство дома собственник 
земельного участка не смог получить, а стоимость участка снизилась с 5 
млн руб. до 1 рубля.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу о несоответствии на-
званных положений ст. 57 Земельного кодекса РФ Конституции РФ в той 
части, в которой статья содержит неопределенность в вопросе об осно-
ваниях защиты нарушенных прав в названной ситуации.

Результатом рассмотрения жалобы стали также позиции Конститу-
ционного Суда РФ, в которых правовые нормы получают толкование, 
позволяющее преодолеть неопределенность правовой нормы. Так, неопределенность 
в вопросе о праве собственника самостоятельно выбирать 
вспомогательный вид разрешенного использования, не отраженный в сведениях 
Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), преодолена в Постановлении 
Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П1.

Судебная практика. Конституционный Суд РФ признал не соответствующей 
Конституции РФ ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку неопределенность 
действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли 
собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он 
в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно 
выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, 
вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного 
вида разрешенного использования в ЕГРН сведения о таком 
использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности 
привлечения этого собственника (правообладателя) к административной 
ответственности за использование земельного участка не по целевому 
назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной 
категории земель и (или) разрешенным использованием.

1.3. Коллизии между гражданским и земельным 
законодательством

Коллизии между гражданским и земельным законодательством 
находят выражение в установлении различного объема прав и обя-
занностей участников земельных и гражданских правоотношений. 

1 По делу «О проверке конституционности ч. 1 ст. 8.8 КоАП в связи с жалобой 
г-ки М. Г. Анциновой».

1.3. Коллизии между гражданским и земельным законодательством 
 

9

Гражданский кодекс РФ содержит прямые отсылки к земельному за-
конодательству (ст. 129, 287 ГК РФ):

ст. 129 ГК РФ
ст. 287 ГК РФ

предусматривает возможность огра-
ничения оборота земель на основе зе-
мельного законодательства. Исходя 
из специфики земли, ее общественной 
ценности земельное законодательство 
устанавливает пределы осуществле-
ния права собственности, особенно-
сти ее использования и ограничения 
оборота.

допускает установление земельным за-
конодательством специальных осно-
ваний прекращения прав на земель-
ный участок, принадлежащих лицам, 
не являющимся собственниками 
(прекращение прав осуществляется 
по основаниям и в порядке, которые 
установлены земельным законода-
тельством).

Статья 2 Земельного кодекса РФ содержит положение о приоритете 
норм, закрепленных в Земельном кодексе РФ, по отношению к нормам 
земельного права, содержащимся в других федеральных законах, зако-
нах субъектов Российской Федерации.
В то же время ч. 2 ст. 3 ГК РФ содержит положение, согласно которо-
му нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны 
соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Отсутствие определенно-
сти в вопросе о том, какие нормы следует считать нормами земельного 
и нормами гражданского права порождает противоречия в применении 
гражданского и земельного законодательства.
Судебная практика основана на признании приоритета земельного 
законодательства. Например, конкуренция ч. 1 ст. 552 ГК РФ (по дого-
вору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю однов-
ременно с передачей права собственности на такую недвижимость передают-
ся права на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый 
для ее использования) и п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ, предусматри-
вающей приобретение покупателем здания, сооружения права на ис-
пользование части земельного участка, занятой зданием, сооружени-
ем на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник 
здания, сооружения разрешается в пользу земельного законодательст-
ва (Определение Верховного Суда РФ от 22.06.2021 № 306-ЭС21-8741 
по делу № А65-11155/2020).
Конкуренция п. 3 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ, предусматриваю-
щей императивный перечень оснований заключения договора аренды земельно-
го участка, находящегося в публичной собственности, без торгов на новый срок, 

Глава 1. Коллизии законодательства в сфере недвижимости 
 

10

и ч. 2 ст. 621 ГК РФ, предусматривающей признание договора заключенным 
на неопределенный срок, если арендатор продолжает пользоваться имуществом 
после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендо-
дателя, в пользу Земельного кодекса РФ. В Обзоре судебной практики Вер-
ховного Суда РФ № 3 (2020) отражена позиция, согласно которой, если 
договор заключен до 1 марта 2015 г. и после 1 марта 2015 г. арендатор продол-
жает использовать арендованный земельный участок при отсутствии возраже-
ний со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на неопреде-
ленный срок (п. 28 Обзора судебной практики, Определение 310-ЭС19-16588). 
Данная практика применяется также при разрешении экономических 
споров (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского окру-
га от 26.02. 2020 № 04-7640/2020).
Коллизии земельного и гражданского законодательства находят про-
явление и в установлении признаков объекта недвижимости. Появление 
названных коллизий в значительной степени обусловлено расширени-
ем диспозитивных начал в регулировании квалификации объектов не-
движимости. До вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации 
недвижимости» (далее — Закон № 218) в ст. 7 ФЗ «О государственном 
кадастре недвижимости» содержался исчерпывающий перечень видов 
недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, 
объект незавершенного строительства). С 1 января 2017 г. введена дис-
позитивная норма, согласно которой к видам недвижимого имущества от-
носятся земельные участки, здания, сооружения, помещения, машино-места, 
объекты незавершенного строительства, единые недвижимые комплексы, пред-
приятия как имущественные комплексы или иные виды (п. 1 ч. 4 ст. 8 Закона 
№ 218). С принятием названного закона устранено противоречие за-
конодательства о регистрации и гражданского законодательства, по-
скольку ст. 130 ГК РФ также предусматривает примерный перечень 
видов недвижимости.
Однако отражение диспозитивного подхода в регулировании данных 
отношений в законодательстве о регистрации еще более усложнило во-
просы квалификации объектов недвижимости. При определении призна-
ков недвижимости в судебной и административной практике возникают 
следующие вопросы: на основании каких критериев следует разделять 
объекты движимого и недвижимого имущества, учитывая существую-
щую в гражданском законодательстве правовую неопределенность в во-
просе о признаках объектов недвижимости; по каким критериям сле-
дует дифференцировать в качестве самостоятельных объектов оборота 
такие объекты, как земельные участки и иные объекты недвижимости.

1.3. Коллизии между гражданским и земельным законодательством 
 

11

При разрешении данных вопросов суды зачастую обращаются к по-
ложениям градостроительного законодательства.

Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объ-
екты, строительство которых не завершено (далее — объекты незавершен-
ного строительства), за исключением некапитальных строений, сооруже-
ний и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие 
и другие) (п. 10 ст. 1 ГрК РФ).

Из содержания данной нормы следует, что классификация объектов 
недвижимости, предусмотренная Гражданским кодексом РФ и объек-
тов капитального строительства в соответствии с Градостроительным 
кодексом РФ не являются тождественными. Так, в ГрК РФ исполь-
зуется понятие «строение», которое отсутствует в ГК РФ. Понятие 
«сооружение», используемое в ГрК РФ, применяется в двух значени-
ях — для определения объекта капитального строительства и объек-
тов некапитального характера. В ГК РФ сооружение относится к ви-
дам недвижимого имущества. Неясно также, можно ли использовать 
признаки объекта капитального строительства для квалификации не-
движимого имущества.
В судебной практике применяются следующие критерии дифференци-
ации объектов недвижимости: 1) наличие юридических оснований со-
здания объекта как самостоятельного объекта недвижимости (объект 
возведен как основной. Например, если дорога обслуживает основной объект 
недвижимости, то не является самостоятельным объектом, а является элементом 
благоустройства земельного участка); 2) наличие волеизъявления собствен-
ника земельного участка в части согласия на создание данного объекта 
как самостоятельного объекта недвижимости, то есть с целью передачи 
этого объекта в собственность другого лица.
Характерен в данном случае судебный спор, связанный с признанием 
за муниципальным образованием права собственности на автомобильную 
дорогу в границах земельного участка, являющегося имуществом общего 
пользования садового товарищества. При разрешении спора суды исходи-
ли из наличия у данной дороги самостоятельного назначения, отличающегося 
от назначения земельного участка (вид разрешенного использования земельно-
го участка — обслуживание садовых участков). По мнению суда, дорога является 
объектом местной инфраструктуры, что предполагает презумпцию муниципаль-
ной собственности на объекты подобного рода.