Связи с общественностью в органах власти

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Казанский национальный исследовательский

технологический университет

Ж. Ю. Кургаева

СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ 

В ОРГАНАХ ВЛАСТИ

Учебное пособие

Казань

Издательство КНИТУ

2022

УДК 659.4:351/354(075)
ББК 76:Х620.611я7

К93

Печатается по решению редакционно-издательского совета 

Казанского национального исследовательского технологического университета

Рецензенты:

канд. ист. наук, доц. Т. В. Халилова

канд. ист. наук, доц. Ю. Б. Шагбанова

К93

Кургаева Ж. Ю.
Связи с общественностью в органах власти : учебное пособие / 
Ж. Ю. Кургаева; Минобрнауки России, Казан. нац. исслед. технол. 
ун-т. – Казань : Изд-во КНИТУ, 2022. – 112 с.

ISBN 978-5-7882-3185-3

Рассмотрены проблемы, связанные с деятельностью специалистов 

и подразделений связей с общественностью в государственных структурах 
и российских компаниях. 

Предназначено для бакалавров
направлений подготовки 38.03.04 

«Государственное и муниципальное управление», 41.03.02 «Регионоведение 
России» и 41.03.06 «Публичная политика и социальные науки», изучающих 
дисциплину «Деловые коммуникации и связи с общественностью».

Подготовлено на кафедре государственного управления, истории и со-

циологии.

ISBN 978-5-7882-3185-3
© Кургаева Ж. Ю., 2022
© Казанский национальный исследовательский 

технологический университет, 2022

УДК 659.4:351/354(075)
ББК 76:Х620.611я7

2

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Введение..................................................................................................................5

1. Связи с общественностью в органах власти как область знаний и сфера
деятельности .......................................................................................................... 9 

1.1. Определение понятий: связи с общественностью (public relations),
государственный PR (government relations).....................................................9

1.2. Эволюция моделей связей с общественностью .....................................10

1.3. Отличия в PR-структурах государственного и коммерческого 
управления .......................................................................................................17

Контрольные вопросы....................................................................................20

2. Коммуникационные процессы и связи с общественностью.........................21

2.1. Модели коммуникации ............................................................................21

2.2. Лидеры мнений и их роль в коммуникационном процессе..................29

2.3. Теории коммуникации, используемые специалистами по связям 
с общественностью..........................................................................................32

Контрольные вопросы....................................................................................42

3. Государственный PR: организация взаимодействия органов власти
с населением .........................................................................................................43

3.1. Общая характеристика государственного PR ........................................43

3.2. Специфика федерального и местного уровней связей 
с общественностью в органах власти ............................................................46

3.3. Вовлечение населения в процесс реализации государственных 
и муниципальных программ...........................................................................49

3.4. Государственный PR в условиях кризисов ............................................51

Контрольные вопросы....................................................................................54

4. Работа PR-специалиста по формированию и изучению
общественного мнения ........................................................................................55

4.1. Общественное мнение: определение понятия, признаки, функции 
и этапы формирования....................................................................................55

4.2. Опросы общественного мнения ..............................................................59

Контрольные вопросы....................................................................................62

5. Взаимодействие органов власти со СМИ.......................................................63

5.1. Концептуальные основы влияния СМИ.................................................63

5.2. Правовые и организационные основы взаимодействия органов 
власти со СМИ.................................................................................................66

5.3 Деятельность пресс-служб в органах власти ..........................................68

Контрольные вопросы....................................................................................69

6. Лоббирование и GR как инструменты государственных PR .......................70

6.1. Лоббизм: специфика деятельности, функции, набор действий, 
методы работы.................................................................................................70

6.2. Government relations (GR) как одно из направлений лоббистской 
деятельности ....................................................................................................77

Контрольные вопросы....................................................................................80

7. Формирование позитивного имиджа органа власти, политической
партии и политического лидера..........................................................................81

7.1. Политический имидж: общая характеристика.......................................81

7.2. Психотехнологии создания эффективного политического 
имиджа..............................................................................................................86

7.3. Использование методов политической мифологии...............................93

7.4. Общая характеристика имиджа органов государственной власти.......97

7.5. Коммуникативные стратегии и тактики формирования 
положительного имиджа органов государственной власти.........................99

7.6. Формирование имиджа политической партии.....................................102

Контрольные вопросы..................................................................................104

Библиографический список...............................................................................105

4 

В В Е Д Е Н И Е

Первая работа по PR «Кристаллизация общественного мне-

ния» была опубликована в 1918 г. Ее автором был признанный основоположник 
PR (public relations) Э. Бернейз. Долгое время PR как 
сфера деятельности и область знаний развивалась только в США 
и странах Западной Европы. В России специалисты по связям с общественностью 
и первые учебники и исследования в этой области
начали появляться лишь в 1990-е годы.

С. Катлип, А. Сентер, Г. Брум в своей книге «Паблик рилейшнз. 

Теория и практика» представили теоретические положения, описали 
принципы и процессы, лежащие в основе деятельности специалистов 
по связям с общественностью. Наличие большого количества примеров 
позволяет читателю глубоко и основательно ознакомиться с концепцией 
и моделью, практическими методами и проблемами современных
связей с общественностью, с опытом Запада, раскрывают основы деятельности 
по связям с общественностью в образовании на примерах 
колледжей и университетов США. 

В книге известных отечественных авторитетов теории и практики

А. И. Чумикова и М. П. Бочарова [7] рассматриваются политические, 
экономические и социальные аспекты связей с общественностью, при 
этом основное внимание уделяется технологиям универсального характера, 
которые могут быть востребованы в различных сферах деятельности 
специалиста по связям с общественностью. Целый раздел посвящен 
управлению информацией, в котором автор представляют новую концепцию 
методов управления информационными потоками и их организации. 


В книге И. В. Алешиной «Паблик рилейшнз для менеджеров» 

представлены современные концепции, методические основы и практические 
рекомендации построения и ведения коммуникации организации 
с общественностью. Рассмотрены цели, методы, формы и конкретные 
инструменты планирования и реализации отношений организации 
с внутренней и внешней общественностью. Особую ценность представляет 
информация об организационной структуре подразделения по связям 
с общественностью, проиллюстрированная подробной схемой. 

Настольная энциклопедия Public Relations под редакцией Д. Игна-

тьева и А. Бекетова описывает основные инструменты связей с общественностью 
и дает практические рекомендации по ключевым 

направлениям PR-деятельности. Все приемы деятельности проиллюстрированы 
большим количеством оригинальных примеров, что облегчает 
восприятие материала и делает книгу незаменимой для специалистов 
по связям с общественностью независимо от области деятельности. 

Книга Р. Ю. Почекаева посвящена истории становления связей 

с общественностью на Западе и в России, она содержит ценную информацию 
о периодах институционализации, становлении отечественной 
теории связей с общественностью.

В первой главе данного учебного пособия рассмотрена эволюция

модели связей с общественностью, дана характеристика их особенностей 
на разных этапах развития нашего государства, а также проанализированы 
отличия в работе PR-структур в органах государственного 
и коммерческого управления.

Во второй главе учебного пособия мы рассмотрели коммуника-

ционные модели и теории, которые используются специалистами по 
связям с общественностью, которые работают в отделах по связям с общественностью 
в органах власти.

Третья глава посвящена организации взаимодействия органов 

власти с населением и вовлечению граждан в процесс реализации государственных 
и муниципальных программ.

В четвертой главе рассматрена специфика работы специалиста 

PR по формированию и изучению общественного мнения. В частности, 
рассматрены следующие вопросы: когда и где возник феномен, который 
получил название «публичное мнение», или «общественное мнение», 
как он развивался. Проанализированы структура общественного 
мнения, его основные признаки, функции, процесс формирования, 
а также инструменты измерения, в частности опросы общественного 
мнения.

Пятая глава посвящена взаимодействию органов власти со СМИ. 

Знание механизмов влияния СМИ помогает специалистам по связям 
с общественностью использовать их в своей работе, выстраивая взаимодействие 
органов власти со СМИ, с одной стороны, и использовать 
СМИ в процессах воздействия на население и общественное мнение 
с другой.

В шестой главе пособия рассмотрены такие инструменты госу-

дарственного PR, как лоббирование и government relations (GR), раскрыты 
их специфика, виды, функции, а также используемые методы 
и инструменты.

Последняя глава посвящена формированию позитивного имиджа 

органов власти, политической партии и политического лидера. Здесь 
дана характеристика основным технологиям формирования политического 
имиджа. Особое внимание уделено анализу коммуникативных 
стратегий и тактик формирования положительного имиджа органов 
государственной власти.

Цели преподавания дисциплины:
1) изучить основные направления и формы развития деловых ком-

муникаций и связей с общественностью в российской действительности;

2) изучить зарубежный опыт политических и государственных PR;
3) рассмотреть перспективные направления развития деловых 

коммуникаций и связей с общественностью в органах власти.

4) сформировать систему базовых знаний и навыков для постро-

ения эффективных деловых коммуникаций и связей с общественностью 
как основы управленческой деятельности в публичной политике.

В результате освоения дисциплины обучающийся должен:
1) знать: 
– основы коммуникационного процесса в организации; 
– правила стратегического управления поведением внешней 

и внутренней сред органа власти; 

– способы формирования общественного мнения и настроения.
– способы формирования политического имиджа.
2) уметь: 
– осуществлять коммуникации в профессиональной деятельно-

сти в соответствии с этическими, нормативно-правовыми требованиями 
к служебному поведению;

– анализировать коммуникационные процессы в организации 

и разрабатывать предложения по повышению их эффективности;

– устанавливать и вести устойчивые коммуникативно-информа-

ционные связи с различными группами общественности;

– формировать общественную поддержку принимаемых органом 

власти решений и программ;

– формировать положительный имидж органа власти, политиче-

ской партии и политического лидера у населения;

3) владеть: 
– навыками деловых коммуникаций; 
– современными навыками информационного обеспечения про-

цессов внутренних коммуникаций;

– социально-политикопсихологическими методами управления

поведением целевой аудитории;

– разработками позитивного имиджа органа власти, политиче-

ской партии и политического лидера.

Учебное пособие содержит лекционный материал, вопросы для 

проверки усвоения содержания дисциплины и список рекомендуемой 
литературы по предмету.

8 

1 .  С В Я З И  С  О Б Щ Е С Т В Е Н Н О С Т Ь Ю  В  О Р Г А Н А Х  

В Л А С Т И  К А К  О Б Л А С Т Ь  З Н А Н И Й  И  С Ф Е Р А  

Д Е Я Т Е Л Ь Н О С Т И

1.1. Определение понятий: связи с общественностью (public 
relations), государственный PR (government relations)

Формирование эффективных и конструктивных связей с обще-

ственностью (public relations – PR) является одной из функций управления 
в органах государственной и муниципальной власти в развитых 
демократических странах.

Можно предложить следующие определения связей с обществен-

ностью в органах власти:

– деятельность по переводу прагматических целей государствен-

ных структур в приемлемую для общества политику;

– наука и искусство достижения гармонии между частными, кор-

поративными и общесоциальными интересами с целью обеспечения социальной 
стабильности и прогрессивного развития общества;

– организация общественного мнения в целях наиболее успеш-

ного функционирования властных структур и повышения их репутации
и статуса.

По словам У. Черчилля, правительство должно работать эффек-

тивно, а население должно быть убеждено, что правительство работает 
эффективно.

Основная задача связей с общественностью в органах власти –

формирование общественного мнения по различным социально значимым 
проблемам во всех сферах жизнедеятельности общества: экономике, 
культуре, образовании, охране общественного порядка, экологии, 
а также в сфере благоустройства территорий для повышения 
уровня и качества жизни населения.

По одному из классических определений связи с общественно-

стью – это искусство и наука анализа тенденций развития общественных 
отношений. Специальная терминологическая группа, созданная на 
Международном конгрессе по PR в Мехико в 1989 г., дала следующее 
определение связи с общественностью – это сознательная организация 

коммуникаций. Специалисты насчитывают сегодня свыше 500 определений 
понятия «связи с общественностью». Их объединяет следующее:

– связи с общественностью – одна из функций управления, кото-

рая направлена на то, чтобы сформировать эффективное коммуникационное 
взаимодействие между организациями и общественностью;

– деятельность отделов по связям с общественностью направлена

на то, чтобы обеспечить руководство органов власти, а также различных 
коммерческих и некоммерческих организаций информацией о состоянии 
общественного мнения;

– специалисты по связям с общественностью должны налаживать 

и поддерживать регулярные контакты со СМИ, а также отслеживать, 
какая информация об организации/органе власти появляется в средствах 
массовой информации и какой характер она носит (позитивный, 
негативный или нейтральный);

– специалисты по связям с общественностью консультируют

руководителей организации и помогают им разрабатывать и проводить 
приемлемую для общества политику, чтобы заручиться его поддержкой;

– 
связи с общественностью должны способствовать согласованию 

частных, общественных и государственных интересов, чтобы обеспечить 
социальную стабильность и прогрессивное развитие общества.

Кроме того, специалисты по связям с общественностью часто ис-

пользуют термин «гавермент рилейшнз» (англ. government relations –
связи с правительством). Government relations – это информационно-
коммуникационная политика государства, которая основана на выстраивании 
конструктивного диалога с политическими и общественными 
объединениями, СМИ и некоммерческими организациями, для того 
чтобы сформировать условия для эффективного функционирования институтов 
гражданского общества.

1.2. Эволюция моделей связей с общественностью

На разных исторических этапах в зависимости от доминирую-

щего типа властных отношений взаимоотношения государства и общества 
существенно отличались. Всего специалисты выделяют три 

модели связей с общественностью: властвования и подчинения, переходная 
и управленческая.

Модель властвования и подчинения. Многие государства про-

ходили в своем развитии период господства тоталитарного режима: Советский 
Союз, Германия в 1930–1940 гг., Китай периода правления Мао 
Цзэдуна, Италия в 1940 гг., Испания периода правления Франко и др.
В государствах с тоталитарным режимом взаимоотношения государства 
с обществом строятся по принципу властвования и подчинения. 
Чем же характеризуется эта модель связей с общественностью?

Гражданское общество в них отсутствует, в стране господствует 

государственная идеология, которая направлена на то, чтобы обеспечить 
беспрекословное подчинение людей решениям, принимаемым 
правящим режимом и политической элитой. Для этого в стране создается 
специальный репрессивный аппарат, применяющий различные карательные 
меры. Например, в Германии времен правления Гитлера это 
были штурмовые отряды (СА), охранные отряды (СС) и гестапо (тайная 
государственная полиция). Все они подчинялись правящей партии 
НСДАП. В Советском союзе репрессивные функции осуществляла 
ВЧК (Всероссийская чрезвычайная комиссия), а потом НКВД (Народный 
комиссариат внутренних дел). Причем приказы и распоряжения 
карательных органов в тоталитарных государствах были выведены из-
под судебного контроля.

Все идеи, которые не соответствуют господствующей идеологии, 

в тоталитарном государстве преследуются и «предаются анафеме», а те, 
кто их транслирует, обвиняются в государственной измене и предательстве 
интересов Родины. Причем за подобные «преступления» назначаются 
самые суровые наказания: принудительное лечение в психиатрической 
больнице, пожизненное заключение и даже смертная казнь.

Общественные организации (молодежные, профсоюзные, твор-

ческие и др.) в тоталитарном государстве, как правило, носили формальный 
характер, играли роль ширмы и подлежали партийной юрисдикции, 
т. е. существовали под гласным надзором правящей партии. 
Главная их цель – создать видимость реальных механизмов диалога 
между государственными структурами и социальными группами. Создание 
какой-либо независимой общественной организации объявлялось 
государственной изменой и подготовкой к государственному перевороту.


Взаимодействие государства и общества не ограничивалось 

только подобными репрессивными мерами. В модели властвования 

и подчинения использовались самые разнообразные формы и методы 
идеологического воздействия в виде агитации и пропаганды. Агитация –
это устная, печатная и наглядная политическая деятельность, воздействующая 
на сознание и настроение людей с целью побудить их к политическим 
или другим действиям. Пропаганда – это распространение 
взглядов, фактов и аргументов с целью формирования нужного общественного 
мнения. В целом пропаганду можно рассматривать как трансляцию 
идеологически заряженных сообщений. Например, в Советском 
Союзе в целях агитации и пропаганды было создано так называемое общество «
Знание». Оно занималось просветительской деятельностью, 
а также антирелигиозной пропагандой среди населения: чтение лекций
по распространению политических и научных знаний, выступление на 
собраниях крупных сообществ (например, трудовых коллективов), издание 
различных просветительских брошюр. Главной целью этого общество 
было формирование идеального образа борца за дело партии, строителя 
коммунизма и обеспечение поддержки политики партии со стороны 
населения. В СССР был разработан специальный документ «Моральный 
кодекс строителя коммунизма», который представлял собой 
своеобразный свод правил коммунистической морали.

В СССР для воспитания советского гражданина массово создава-

лись агитационные бригады, которые представляли собой небольшие, 
мобильные, в основной своей массе самодеятельные театральные коллективы, 
выступающие на острые злободневные темы, часто с критикой 
буржуазного строя и образа жизни. Создавались они на заводах, 
в домах культуры, в учебных заведениях. Со временем создание агитбригад 
приобрело массовый характер, и стали даже проводиться конкурсы 
на звание лучшей агитбригады: городские, районные, областные, 
республиканские. Главной их целью была демонстрация положительных 
примеров поведения, высмеивание отстающих, а также тех недостатков 
и пороков, которым не место в советском обществе. Агитбригады 
действовали по принципу «утром в газете – вечером в куплете», 
их выступления были короткими, доходчивыми, веселыми, иногда 
остросатирическими, и благожелательно воспринимались публикой.

Действенным средством агитационного воздействия на человека 

были лозунги, которые носили ярко выраженный идеологический характер 
и были призваны укреплять веру в существующий строй и порядок, 
а также убеждать в руководящей и направляющей роли коммунистической 
партии. Например: «Народ и партия едины!», «Партия –
наш рулевой!», «Слава КПСС», «Ленин – ум, честь и совесть нашей