Государственное управление развитием региона и промышленная политика

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Казанский национальный исследовательский

технологический университет

ГОСУДАРСТВЕННОЕ 

УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ 

РЕГИОНА И ПРОМЫШЛЕННАЯ 

ПОЛИТИКА

Монография

Казань

Издательство КНИТУ

2022

УДК 351/354:332.1
ББК  Х620.611:65.9(2)

Г72

Печатается по решению редакционно-издательского совета 

Казанского национального исследовательского технологического университета

Рецензенты:

д-р полит. наук, проф. А. Г. Большаков 

канд. соц. наук, доц. Н. В. Волкова

Г72

Авторы: К. С. Идиатуллина, Л. И. Гатина, З. Х. Сергеева, 
Ж. Ю. Кургаева, Д. А. Гатиятуллина
Государственное управление развитием региона и промышленная политика : 
монография / К. С. Идиатуллина, Л. И. Гатина, З. Х. Сергеева 
[и др.]; Минобрнауки России, Казан. нац. исслед. технол. ун-т. –
Казань : Изд-во КНИТУ, 2022. – 104 с.

ISBN 978-5-7882-2932-4

Исследованы проблемы регионального социально-экономического развития. 

Особое внимание уделено формированию институтов и инструментов регулирования 
и развития социально-экономической сферы Республики Татарстан. Рассмотрены 
программно-целевой метод управления промышленным развитием, институциональная 
система управления нефтегазовым сектором, механизм лоббирования, 
взаимодействие государственного и муниципального управления в РТ, 
развитие общественных пространств в городах РТ, использование маркетинговых 
технологий в управлении.

Предназначена для бакалавров, магистров, аспирантов, обучающихся по 

направлениям «Государственное и муниципальное управление», «Публичная политика 
и социальные науки», «Регионоведение России», «Социология», а также 
для преподавателей, исследователей и практиков в сфере управления.

Подготовлена на кафедре государственного управления, истории и социологии.

ISBN 978-5-7882-2932-4
© Идиатуллина К. С., Гатина Л. И., Сергеева З. Х., 

Кургаева Ж. Ю., Гатиятуллина Д. А., 2022

© Казанский национальный исследовательский 

технологический университет, 2022

УДК 351/354:332.1
ББК Х620.611:65.9(2)

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Введение........................................................................................................4

1. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД УПРАВЛЕНИЯ 
ПРОМЫШЛЕННЫМ РАЗВИТИЕМ  (НА ПРИМЕРЕ 
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)...................................................................8

2. РЕСУРСНЫЙ РЕЖИМ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА 
УПРАВЛЕНИЯ НЕФТЕГАЗОВЫМ СЕКТОРОМ РОССИИ 
В КОНТЕКСТЕ МИРОВЫХ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ РЫНКОВ.............21

3. ЛОББИСТСКАЯ ПРАКТИКА В СФЕРЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ 
ПОЛИТИКИ РОССИИ..............................................................................37

4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФАКТОР 
РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН...............................................................49

5. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ПРОСТРАНСТВА В ГОРОДАХ 
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ..................................................................64

6. МАРКЕТИНГОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ 
И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ...............................................77

Заключение .................................................................................................94

Литература..................................................................................................96

В В Е Д Е Н И Е

Модернизация экономики России на инновационной основе не-

возможна без учета региональной компоненты и ее территориальных 
особенностей. Соответственно, возрастает необходимость разработки 
и применения более эффективного механизма управления региональным 
развитием. В отечественной и зарубежной литературе нет четкого 
однозначного толкования понятия «регион». Мы будем исходить из 
идентичности понятий «регион» и «субъект РФ». Таким образом, речь 
будет идти о социально-экономическом развитии территории в административных 
границах субъекта Российской Федерации.

В настоящее время в России 89 регионов – субъектов Федерации, 

включающих 24 республики, 9 краев, 48 областей, 3 города федерального 
значения, одну автономную область, 4 автономных округа. Регионы 
различаются по размеру территории, численности населения, экономическому 
потенциалу и другим показателям. Но все они принадлежат 
одному уровню государственного районирования и имеют одинаковый 
правовой статус субъекта Российской Федерации. 

Формирование и реализация государственной политики в полити-

ческой и социально-экономической сферах – важнейшая функция государства. 
Одним из важных документов, регулирующих правовую основу 
взаимодействия Федерации и субъекта Федерации в социально-экономическом 
развитии, стал Указ Президента РФ от 16.01.2017 г. № 13 «Об 
утверждении Основ государственной политики регионального развития 
Российской Федерации на период до 2025 года».

Под государственной региональной политикой понимают «дея-

тельность органов государственной власти Российской Федерации, 
направленную на согласование интересов федерального государства, 
субъектов Российской Федерации, субъектов местного самоуправления, 
различных субъектов собственности, национально-территориальных 
общностей и всех граждан России и включающую выработку стратегических 
целей, задач, приоритетов регионального развития и разработку 
комплекса мероприятий по ее реализации» [15]. Это определение 
стало операциональным для данного исследования.  

Существенные различия в уровне социально-экономического раз-

вития российских регионов становятся вызовом для безопасности и конкурентоспособности 
страны. Политики и исследователи отмечают, что 
существующие межрегиональные контрасты противоречат Конституции 
Российской Федерации, декларирующей равные права граждан в получении 
общественных благ на всей территории страны.

Внутренний региональный продукт (ВРП), являясь обобщающим 

показателем, характеризует состояние экономики регионов. Исследователь 
Е. А. Колодина отметила: «По данным Росстата, в 2017 г. более половины (
52,2 %) суммарного ВРП сформировали всего 10 регионов. 
Наибольший вклад внесла Москва (15724,9 млрд руб.), на долю которой 
приходилось 20,9 %. Наименьший объем ВРП был получен в Республике 
Алтай – 44,6 млрд руб. Разрыв в уровне ВРП между этими регионами составил 
352 раза. При сравнении по показателю ВРП в расчете на душу 
населения видим, что
разрыв между максимумом (Ненецкий АО –

6288,5 тыс. руб.) и минимумом (Республика Ингушетия – 114,7 тыс. руб.) 
колоссальный – 54,7 раза» [24]. На необходимость разработки действенной 
региональной политики федерального центра, направленной на сглаживание 
асимметрии в социально-экономическом развитии субъектов 
РФ, неоднократно высказывался и Президент страны В. В. Путин.

Выход российской экономики и ее отдельных региональных соци-

ально-экономических систем из состояния кризиса, переход к устойчивому 
и инновационному развитию выдвигает требование формирования 
и реализации новой парадигмы регионального управления. Такая модель 
должна учитывать национальную и территориальную специфику, а также 
влияние совокупности экономических, политических,
социальных,

научно-технологических, экологических и информационных факторов.  

Устойчивое развитие регионов, выравнивание уровня жизни тер-

риторий, развитие потенциала регионов заявлены как важнейшие стратегические 
задачи РФ. Общая концепция регионального развития исходит 
из того, что практическая реализация заданных политических приоритетов  
нацелена на прогрессивные инфраструктурные преобразования 
в экономике региона. В условиях конкретного региона содержание установленных 
законодательством действий и мероприятий органов государственной 
власти выражено преимущественно в стратегических планах 
социально-экономического и территориального развития, а также 
территориальных программах и проектах. К сожалению, реализация 
стратегических задач в последние годы столкнулась с рядом негативных 
ситуативных факторов, сдерживающих социально-экономическое развитие, 
среди которых отметим пандемию COVID-19, ухудшение международной 
обстановки и т. п.

Особое внимание в монографии уделено экономическому и соци-

ально-культурному развитию Республики Татарстан. Республика известна 
в стране как промышленный регион нефтедобычи и нефтепереработки, 
как один из крупных центров нефтехимии, машино- и авиастроения, 
научно-образовательный центр, а также как один из лидеров 

сельскохозяйственного производства. Главные задачи социально-экономического 
развития Татарстана определены в республиканской Стратегии-
2030. Это развитие человеческого капитала и повышение качества 
жизни. Удовлетворенность населения уровнем жизни становится главным 
критерием оценки работы органов государственного и муниципального
управления. Президент РТ Р. Минниханов, отметив в послании Государственному 
совету, что мощный экономический потенциал, опыт и наработанные 
компетенции, поддержка руководства страны способствуют 
стабильному развитию республики, сказал: «Реализуемая нами Стратегия 
социально-экономического развития Республики Татарстан-2030 нацелена 
на достижение глобальных конкурентных преимуществ, развитие современных 
высокотехнологичных производств» [57].

Эффективная экономика является основой повышения качества 

жизни и благосостояния населения. Промышленная политика республики 
нацелена на развитие конкурентоспособных производств, рост инвестиций 
и рынков сбыта, повышение производительности труда. Особое внимание 
как бюджетообразующей отрасли уделяется нефтегазохимическому 
комплексу (НГХК). Перед экономикой республики поставлена задача увеличения 
доли переработки добываемого и получаемого сырья. Значимым 
является то, что в республике уже перерабатывается более половины добываемой 
нефти и ведется строительство новых наукоемких и реконструкция 
действующих производств по глубокой переработке нефти. Как отмечает 
Президент Татарстана: «Только в проект «ТАНЕКО» инвестировано 
более 424 млрд руб. Большим потенциалом для роста экономики обладает 
машиностроительный комплекс республики. Здесь реализуются крупномасштабные 
проекты: «КАМАЗ» выводит на рынок автомобили поколения 
К5, Зеленодольский завод имени А. М. Горького спустил на воду первое 
в России речное пассажирское судно на сжиженном природном газе –
«Чайка-СПГ», модернизацию проводят завод имени Серго, вертолетный 
и оптико-механический заводы и т. д. Наращиваются энергетические 
мощности территории. Задача промышленности Татарстана – последовательно 
и целенаправленно осваивать возможности Индустрии 4.0» [57].

Особое внимание в республике обращается на цифровизацию  

всех отраслей экономики и социальной сферы, на соответствующую 
подготовку кадров. Внедрение цифровых технологий и решений на основе 
промышленного искусственного интеллекта и интернета вещей 
позволяет принимать оптимальные бизнес-решения, сокращать производственные 
издержки, повышать производительность труда и конкурентоспособность 
компаний на рынке. Серьезные ограничения, связанные 
с пандемией COVID-19, с одной стороны, усложнили ситуацию 

в экономике и социальной сфере региона, а с другой – ускорили процессы 
цифровизации в образовании, здравоохранении, финансовой 
сфере и в сфере реальной экономики.

Татарстан активно участвует в реализации национальных проектов 

и стратегических инициатив Российской Федерации. Здесь успешно реализуется 
более пятидесяти социальных программ. На преобразование 
среды обитания людей, на более комфортную жизнь татарстанцев нацелены 
такие госпрограммы, как капитальный ремонт объектов здравоохранения, 
школьных зданий, сельских клубов, лагерей летнего отдыха детей, 
а также проекты развития общественных пространств, парков и скверов,
программа «Наш двор» и др. Особое внимание уделяется развитию сельских 
территорий в рамках государственной программы Российской Федерации «
Комплексное развитие сельских территорий» с учетом положений 
Доктрины продовольственной безопасности РФ.

Проблемы взаимодействия федерального центра и субъектов Фе-

дерации, распределения полномочий имеют фундаментальное политическое 
значение для сохранения и развития российской государственности. 
Будем надеяться, что у федеральных органов государственной 
власти окрепнет понимание того, что социально-экономическое благополучие 
страны зависит от развития потенциала регионов, укрепления
их экономики и социальной сферы. 

В монографии рассматриваются некоторые вопросы модерниза-

ции управления развитием региона на примере Республики Татарстан. 
На обширном материале эмпирических исследований  рассмотрены вопросы, 
вызывающие наибольший интерес у исследователей и практиков: 
институциональная система управления нефтегазовым сектором 
России в контексте мировых энергетических рынков, политика органов 
государственной власти  по поддержке социально-экономического развития 
муниципальных образований в РТ, реализация государственных 
программ по созданию современных общественных пространств в городе, 
применение маркетинговых технологий в государственном и муниципальном 
управлении.

Работа написана авторским коллективом: К. С. Идиатуллина (вве-

дение, гл. 4, заключение), Л. И. Гатина (гл. 1 и 5), З. Х. Сергеева (гл. 2), 
Ж. Ю. Кургаева (гл. 3), Д. А. Гатиятуллина, К. С. Идиатуллина (гл. 6). 

Авторы надеются, что книга будет полезна преподавателям и сту-

дентам, изучающим управление социально-экономическими процессами, 
работникам органов государственного и муниципального управления.

1 .  П Р О Г Р А М М Н О - Ц Е Л Е В О Й  М Е Т О Д  У П Р А В Л Е Н И Я  

П Р О М Ы Ш Л Е Н Н Ы М  Р А З В И Т И Е М  

( Н А  П Р И М Е Р Е  Р Е С П У Б Л И К И  Т А Т А Р С Т А Н )

Теоретико-методологической базой для исследования процесса 

управления промышленным развитием Республики Татарстан стал уже 
апробированный программно-целевой метод. Этот метод широко используется 
в государственном управлении. Его эффективность определяется 
тем, что позволяет заявленные цели и комплекс разрабатываемых 
мероприятий увязать по срокам, исполнителям и ресурсам.

Историческая ретроспектива использования данного метода 

в практике промышленного развития показывает, что еще в СССР 
в 1969 г. впервые понятие «программно-целевое планирование» было 
использовано применительно к оснащению вооруженных сил боевой 
техникой. Новый подход распределял бюджетные средства по всем этапам, 
начиная с проектирования производства до эксплуатации военной 
техники, что позволило получить хороший результат. Целевая комплексная 
программа стала адресным документом, в котором четко устанавливались 
этапы, порядок и механизм управления процессом последовательного 
достижения целей.

В 60–70-е годы XX в. началась систематическая разработка госу-

дарственных программ1.  Развитие программно-целевого метода в Советском 
Союзе шло параллельно с разработкой и внедрением в Министерстве  
обороны США  под руководством Роберта Макнамары системы 
PPBS (Planning, Programming and Budgeting System). Переход на 
данную систему произошел во всех федеральных ведомствах США, что 
привело к значительным результатам социально-экономического развития 
общества.

Программно-целевое планирование стало инструментом для ко-

ординации действий по достижению целей и задач, а также для обеспечения 
желаемых последствий этих действий, т. е. мероприятий программы. 
Поэтому основу процесса программно-целевого планирования 
составляют постановка целей, подбор способов их достижения и поиск 
необходимых 
ресурсов 
для 
их 
реализации.
Таким 
образом, 

1 Отметим, что еще план ГОЭЛРО (Государственный план электрификации России), 
принятый в 1922 г., практически стал первой советской государственной социально-экономической 
программой. Затем была принята и осуществлена программа индустриализации 
экономики  в 1930-х гг.

программно-целевой метод управления определяет целеполагание социально-
экономического развития при соблюдении приоритетов социально-
экономической политики, а также разработку мероприятий, соответствующих 
целям и приоритетам развития, подбор источников их 
ресурсного обеспечения и ответственных исполнителей.

Программно-целевой метод предполагает этапность действий, 

процесс представляет собой последовательность следующих взаимосвязанных 
мероприятий:

1. Поиск проблем, анализ и оценка их актуальности. На этом 

этапе выявляются проблемы, исследуется их сущность, масштабы, дается 
их четкая формулировка. При этом следует показать устойчивый 
характер проблемной ситуации и темпы ее разрастания, а также ее взаимосвязи 
с другими социально-экономическими процессами. В результате 
проведенного анализа можно получить количественные данные 
о проблемах, которые целесообразно использовать в дальнейшем для 
оценки эффективности реализации программы. 

2. Целеполагание в рамках программирования. Далее происходит 

определение генеральной цели программы – желаемый результат в количественной 
или качественной форме, который необходимо получить 
к определенному сроку. Формулировка цели программы необходима 
для определения сущности действий, проведения контроля их реализации, 
количественной и качественной оценки приближения к целевым 
характеристикам. В управленческой литературе представлены необходимые 
критерии оценки адекватности формулировки целей:

– формулировка цели должна обеспечить четкий контроль хода 

ее реализации;

– содержание цели должно выражать из себя конкретные резуль-

таты, которые нужно представить в ясных, понятных и достижимых индикаторах;

– 
сбалансированность и соотнесение (связанность) с другими це-

лями социально-экономического развития страны, региона, отрасли 
и непротиворечивость;

– гибкость к изменениям внешних условий [8].
3. Расщепление программной цели. На данном этапе осуществля-

ется построение «дерева целей» на основе принципов и методов системного 
анализа:

– учет системного характера цели программы;
– последовательность декомпозиции цели;

– постепенный переход от общего описания к конкретизации, что 

подразумевает получение формулировки действий, которые можно уже 
включать в планы, назначать исполнителей и ресурсы на их выполнение;

– соподчиненность целей [8].
4. Разработка нескольких вариантов развития программного 

воздействия на решаемые проблемы. Поскольку научно-технический 
прогресс, социально-экономические процессы имеют вероятностный 
характер, то вырабатывается несколько вариантов программы. Они отражают 
количественные различия параметров изменения проблемной 
ситуации. Но каждый вариант программы должен отвечать критериям 
актуальности, целостности, прогнозируемости, рациональности, реалистичности 
и контролируемости.

5. Выбор наиболее оптимального сценария реализации программы 

и составление плана мероприятий. Данное требование направлено на повышение 
степени обоснованности программы, на ориентацию полной реализации 
преимуществ программно-целевого метода планирования, соответственно, 
обеспечения эффективности управления. 

6. Реализация программы. Достижение целей управления опреде-

ляется соблюдением таких требований, как:

– фиксирование обязательной персональной ответственности за 

выполняемые программные мероприятия; 

– соблюдение временных рамок проведения мероприятий;
– учет ограниченности ресурсов программы;
– обеспечение оптимальности структуры мероприятий про-

граммы;

– обеспечение достижения целевых индикаторов при выполне-

нии мероприятий;

– осуществление промежуточного и итогового контроля резуль-

тативности и индикаторов мероприятий с помощью мониторинга, анализа 
исполнения мероприятий и реализации программы в целом.

7. Контроль реализации программы. Представляет собой этап

сбора, анализа информации и данных о результатах выполнения мероприятий 
программы. Контролируется выполнение сроков мероприятий, количественные 
и качественные критерии достигнутых результатов и т. д.
Для данных целей создается соответствующая система мониторинга.

8. Корректировочные меры в ходе достижения запланированных 

результатов. Данные меры применяются, когда получаемые результаты 
выполнения программных мероприятий отличаются от запланированных. 
В случаях отклонения от плановых показателей принимаются решения об 
их нивелировании, о поиске и устранении причин.

Программно-целевой метод широко применяется в рамках стра-

тегического управления, что  определяется следующими причинами:

– целостность программ и их логическая разработка в соответ-

ствии с существующими концепциями развития страны или региона 
(через увязку целей, задач и мероприятий);

– адекватность индикаторов программы, нацеленных на обозна-

чение ее максимально возможного полезного эффекта;

– чувствительность всех элементов управленческой системы ре-

ализации программ, что позволяет маневрировать при принятии решений 
в условиях кратковременного нарушения правил, норм и условий 
выполнения программных мероприятий;

– четкая нацеленность на конечный результат, что помогает кон-

центрироваться на поиске решения сложных проблем и мобилизации 
ресурсов;

– возможность прогноза изменений среды и процессов выполне-

ния мероприятий программы;

– решение ключевых задач эффективными методами в ограни-

ченный период времени.

Наряду с достоинствами у программно-целевого метода имеются 

и недостатки: при целеполагании и выстраивании иерархии целей и задач 
встречаются ошибки, в том числе очевидность конечных целей; сложность 
состоит в балансе и адекватности программных мероприятий; возможно 
усложнение системы управления и излишняя бюрократизация отношений 
в ходе реализации программ.

Разработка программ требует компетентности разработчиков 

и большие трудозатраты. Разрастание портфеля программ в государственных 
органах власти может привести к дублированию программных 
целей и задач, размыванию ответственности, отсутствию центра 
контроля, к несбалансированному распределению ограниченных ресурсов 
и неоптимальному их использованию. Разработка целевой программы 
наряду с анализом социально-экономической ситуации основывается 
на расчете социально-экономического прогноза. Его необходимость 
обусловлена несколькими причинами. Во-первых, прогноз 
позволяет точно сформулировать цели и задачи программы. Во-вторых, 
прогноз является базой для оценки эффективности реализуемой 
программы и в целом проводимой экономической политики. В-третьих, 
прогноз нужен для оценки затрат на те или иные мероприятия 
программы с учетом динамики основных экономических показателей 
в будущем. В-четвертых, расчет прогноза позволит оценить динамику