Институт общественного контроля в структуре уголовно-исполнительных правоотношений

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Н. С. Малолеткина, Л. Н. Попова 
 
 
 
ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 
В СТРУКТУРЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ 
ПРАВООТНОШЕНИЙ 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Самара 2022 

УДК 343.848.5 
ББК 67.409 
М 18 
 
Рассмотрена на заседании научно-экспертного совета Самарского 
юридического института ФСИН России. Протокол № 4 от 16.06.2022. 
 
Рецензенты: 
Скиба А. П. – профессор кафедры уголовно-исполнительного права 

Академии ФСИН России, доктор юридических наук, профессор; 

Мусалева А. В. – доцент кафедры уголовного и уголовно-

исполнительного права Самарского юридического института ФСИН России, 
кандидат юридических наук, доцент, полковник внутренней службы. 
 

Малолеткина Н. С., Попова Л. Н. 
М 18 Институт общественного контроля в структуре уголовно-исполни-
тельных правоотношений: монография / Н. С. Малолеткина, Л. Н. Попова.  
– Самара: Самарский юридический институт ФСИН России, 2022. – 108 с. 

ISBN 978-5-91612-374-6 
 
Настоящая монографическая работа посвящена актуальным вопросам обще-
ственного контроля в местах принудительного содержания. Особое внимание уделя-
ется понятию общественного контроля, формам реализации, субъектам обществен-
ного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы. 
Монография предназначена для студентов, курсантов и слушателей юридиче-
ских факультетов, а также сотрудников органов и учреждений ФСИН России  
при проведении занятий по служебной подготовке.  
 
 
 
 
 
 
УДК 343.848.5 
ББК 67.409 
 
 
 

ISBN 978-5-91612-374-6 
© Малолеткина Н. С., Попова Л. Н., 2022 
© Самарский юридический институт 
ФСИН России, 2022 
 

ВВЕДЕНИЕ 
 

Основная задача любого демократического государства – обес-

печение конституционных прав и свобод человека и гражданина.  
При этом государственные органы не всегда могут эффективно вы-
полнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля 
со стороны своего «работодателя» – общества. Общественный кон-
троль – это как раз тот механизм, который позволяет обществу взаи-
модействовать с государственными органами, в том числе в уголов-
но-исполнительной и иных сферах правоохранительной деятельно-
сти. Об этом же говорится и в Концепции развития уголовно-
исполнительной системы Российской Федерации на период до  
2030 года. 

В связи с этим актуален вопрос о более детальном изучении ин-

ститута 
общественного 
контроля 
в 
структуре 
уголовно-
исполнительных отношений, где общественный контроль – это кон-
троль институтов гражданского общества за деятельностью учре-
ждений и органов, исполняющих уголовные наказания, предусмот-
ренный в ст. 23 УИК РФ, федеральном законе Российской Федерации 
«Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах 
принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся 
в местах принудительного содержания» и иных нормативных право-
вых актах. 
При этом субъекты общественного контроля являются одними 
из участников уголовно-исполнительных правоотношений, к которым 
традиционно также причисляются администрации учреждений и ор-
ганов, исполняющих наказания, осужденные, (органы (должностные 
лица), осуществляющие контроль (надзор) за деятельностью по ис-
полнению наказаний и соблюдением прав осужденных, и иные лица1. 

                                                           
1 См. подробнее: Головастова Ю. А. Осужденный как субъект уголовно-исполнительных 
правоотношений: монография. – Рязань, 2010; Кашуба Ю. А., Хван Т. С. Переводчик как 
иной участник уголовно-исполнительных правоотношений // Вестник Томского государ-
ственного университета. Право. – 2018. – № 28. – С. 59–67; Маликов Б. З., Николаева Т. В. 
К вопросу об уголовно-исполнительных и уголовно-процессуальных правоотношениях 
в деятельности уголовно-исполнительных инспекций // Право: ретроспектива и перспектива. 
– 2021. – № 2 (6). – С. 53–59; Полищук Н. И. К вопросу о возникновении уголовно-
исполнительных правоотношений // Юридическая мысль. – 2006. – № 1 (32). – С. 100–106; 
Скиба А. П., Малолеткина Н. С. Некоторые коллизии законодательства, регулирующего 
деятельность ряда участников уголовно-исполнительных правоотношений // Прокуратура 
Российской Федерации: вектор развития и роль в формировании демократического право-
вого государства: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. – Чебоксары, 29–30 октября 
2021 г.: в 2 ч. – Чебоксары, 2021. – Ч. 2. – С. 200–206; и др. 

Анализ законодательства и сложившейся практики в сфере ис-
полнения уголовных наказаний и контроля за обеспечением прав 
осужденных показывает, что к субъектам общественного контроля 
можно отнести общественные наблюдательные комиссии, Общественную 
палату РФ, общественные советы при ФСИН России и территориальных 
органах УИС, общественные и религиозные объединения, 
средства массовой информации, отдельных граждан и т. п. 
Особенностью контрольной деятельности этих субъектов является 
то, что только некоторые из них имеют определенный на законодательном 
уровне контрольный статус. 
Между тем реализация института общественного контроля в 
структуре уголовно-исполнительных отношений не всегда может 
быть эффективно оценена. Этому способствует ряд организационно-
правовых недостатков: отсутствие нормативного закрепления предмета 
общественного контроля, четкого перечня субъектов его осуществления, 
основ их взаимодействия между собой и с учреждениями 
и органами, исполняющими наказания, и т. д. Эти и другие проблемы 
активно обсуждаются в юридической литературе (Н. С. Артемьев, 
Ю. А. Кашуба, Б. З. Маликов, В. И. Селиверстов, А. П. Скиба, 
П. В. Тепляшин, В. А. Уткин, А. В. Шеслер и др.) с целью поиска их 
разрешения.  
Ценность и особая значимость общественного контроля заключается 
в том, что он осуществляется общественными формирования-
ми, не связанными узами ведомственной (корпоративной) солидар-
ности, что теоретически может повышать его объективность. 
Общественный контроль в уголовно-исполнительной системе 
является и средством достижения установленных законом прав и 
свобод граждан, а также целей уголовно-исполнительного законода-
тельства – исправления осужденных и предупреждения совершения 
новых преступлений (ст. 1 УИК РФ). Назначением общественного 
контроля сегодня является и повышение эффективности исполнения 
уголовных наказаний, улучшение процесса управления учреждения-
ми и органами, их осуществляющими, укрепление законности, а так-
же выявление и устранение недостатков в деятельности учреждений 
уголовно-исполнительной системы.  
 
 

Глава 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ  
В СФЕРЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ 
 
1.1. Сущность общественного контроля в местах принудительного 
содержания и его правовое регулирование 
 
Общественный контроль за деятельностью учреждений и орга-
нов, исполняющих наказания, является традиционным для многих 
стран мира, и на постсоветском пространстве активно развивается 
в последние годы. 
В России совершенствование данной формы обеспечения  
законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих 
наказания, наиболее очевидно на примере одного из субъектов, его 
осуществляющего – общественных наблюдательных комиссий  
(далее – ОНК). В этом контексте опыт разных стран в части взаимо-
действия субъектов общественного контроля и администраций  
исправительных учреждений (далее – ИУ) актуален и полезен для 
совершенствования обеспечения прав лиц, содержащихся в пени-
тенциарных учреждениях. 
Основная специфика общественного контроля за деятельно-
стью учреждений и органов, исполняющих наказания (в юридиче-
ской литературе его также называют общественным пенитенциар-
ным контролем2 – примеч. авт.), заключается в том, что представите-
ли общественности реализуют свои функции для обеспечения прав 
осужденных исключительно по собственной инициативе при отсут-
ствии властных полномочий, присущих государственным органам – 
суду, прокуратуре и пр. 
В настоящее время в России общественный пенитенциарный 
контроль закреплен в уголовно-исполнительном и ином законодательстве, 
и, как представляется, должен рассматриваться, прежде всего, 
в контексте исправления осужденных
3  (ст. 1 Уголовно-
исполнительного кодекса Российской Федерации (далее – УИК РФ)) 

                                                           
2 См., напр.: Общественный контроль за обеспечением прав осужденных к лишению свободы 
(проблемы законодательства): монография / М. Ю. Воронин, Ю. А. Кашуба, Т. В. Кленова, 
А. А. Крымов и др.; под ред. А. П. Скибы. – Рязань: Академия ФСИН России, 2021.  
3 См.: Правовое регулирование контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих 
наказания: монография / И. А. Давыдова и др. – Рязань: Академия ФСИН России, 
2017. 

и применения одного из средств его достижения – общественного 
воздействия4 (ст. 9 УИК РФ). 
Так, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «
Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах 
принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся 
в местах принудительного содержания», ОНК осуществляют не 
только контроль за деятельностью администраций ИУ и других мест 
принудительного содержания (далее – МПС), но и содействие содержащимся 
лицам в вопросах обеспечения благоприятных условий содержания 
и создания условий для их адаптации к жизни в обществе 
(т. е. субъекты общественного контроля осуществляют и общественное 
воздействие в их отношении – примеч. авт.). 
При этом, согласно ст. 23 УИК РФ, общественные объединения, 
наряду с осуществлением контроля оказывают содействие в работе 
учреждений и организаций, исполняющих наказания и принимают участие 
в исправлении осужденных, содержащихся в исправительных центрах, 
исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях. 
Кроме того, по ч. 2 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации 
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации» задачами 
общественного контроля, помимо прочего, являются содействие 
предупреждению и разрешению социальных конфликтов и повышение 
эффективности деятельности органов государственной власти 
и других органов. 
В этом случае представляется, что общественный контроль 
можно считать одной из форм общественного воздействия в отношении 
осужденных, а его субъекты одновременно участвуют  
в исправлении осужденных. 

                                                           
4 См.: Александров А. С. Зарубежный опыт общественного контроля и общественного воздействия 
на осужденных к лишению свободы // Вестник Кузбасского института. – 2018.  
– № 1 (34). – С. 9–19; Князьков А. С. Участие общественности в подготовке осужденных 
к освобождению из мест лишения свободы и их социальной адаптации // Вестник Томского 
государственного университета. Право. – 2015. – № 4 (18). – С. 37–44; Малолеткина Н. С. 
Проблемы осуществления общественного контроля за обеспечением прав осужденных при 
наступлении экстремальных ситуаций: некоторые практико-правовые аспекты // Уголовно-
исполнительное право. – 2021. – Т. 16. – № 1. – С. 21–26; Ольховик Н. В. Правовые основы 
участия общественности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания 
и меры уголовно-правового характера, не связанные с лишением свободы // В сборнике 
науч. трудов ФКУ НИИ ФСИН России. – М., 2020. – С. 45–50; Тепляшин П. В., Тепляшин И. В. 
Общественный контроль в пенитенциарной системе: современная организационно-правовая 
модель // Вестник Самарского юридического института: научно-практический журнал. 
 – № 3 (39) / 2020. – С. 77–82. 

Вместе с тем законодательство Российской Федерации относительно 
общественного воздействия как средства исправления осужденных 
характеризуется пробельностью, колизионностью и наличием 
многочисленных недостатков5. Так, в УИК РФ четко не определены 
организационно-правовые аспекты применения этого средства исправления (
взаимодействие представителей общественности, осужденных 
и администраций учреждений и органов, исполняющих наказания, 
правовое положение указанных участников и пр.), а в теории к нему 
относят деятельность религиозных и иных общественных организаций, 
ОНК, Общественной палаты Российской Федерации, общественных 

советов 
при 
территориальных 
подразделениях 
уголовно-
исполнительной системы России и др. субъектов6. Более того, в ст. 5 
Федерального закона Российской Федерации «Об общественном контроле 
за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания 
и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного 
содержания» к субъектам общественного контроля отнесены не 
только сами ОНК, но и их члены (что вряд ли обоснованно, так как 
приводит к отсутствию четкого понимания как такового субъекта об-
щественного пенитенциарного контроля – примеч. авт.).  
Между тем также представляется, что потенциал общественно-
го воздействия как средства исправления осужденных и, соответ-
ственно, общественного пенитенциарного контроля, еще до конца не 
определен. 
При этом в уголовно-исполнительном законодательстве примене-
ние профилактических мер регулируется вскользь, хотя в ч. 1 ст. 1 
УИК РФ закреплены цели уголовно-исполнительного законодательства: 
1) исправление осужденных и 2) предупреждение совершения новых 
преступлений как осужденными, так и иными лицами. 

                                                           
5 См.: Коллизии законодательства России и ряда стран (краткий научный комментарий):  
монография / под общ. ред. А. А. Крымова; под науч. ред. А. П. Скибы. – 3-е изд., испр. и доп. 
– М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018; Селиверстов В. И. Общественный контроль за обеспечением 
прав человека в местах принудительного содержания: новеллы 2018 года // Уголовно-
исполнительное право. – 2018. – Т. 13. – № 4. – С. 397–408. 
6 См.: Субъекты общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов  
подозреваемых, обвиняемых и осужденных в Российской Федерации: учебное пособие.  
– Вологда, 2017; Скиба А. П. К вопросу о перечне субъектов общественного контроля за 
деятельностью мест принудительного содержания и эффективности его осуществления // 
Человек: преступление и наказание. – 2013. – № 4. – С. 112–115; Тепляшин И. В. Правовые 
установки субъектов общественного контроля: общетеоретические аспекты // Сибирский 
антропологический журнал. – 2019. – Т. 3. – № 4. – С. 107–113. 

Основные средства, с помощью которых должно достигаться ис-
правление осужденных, сформулированы в ч. 2 ст. 9 УИК РФ. Относи-
тельно этой цели уголовно-исполнительного законодательства законо-
дателем сначала логично обозначается сама цель, определяется пере-
чень основных средств ее достижения, а затем – более подробно за-
крепляются условия их применения (в ст. 82 – режима, ст. 103 – обще-
ственно полезного труда, ст. 110 – воспитательной работы, и других 
нормах УИК РФ). 
Иная ситуация возникает с другой целью уголовно-исполнитель-
ного законодательства – предупреждением совершения новых пре-
ступлений как осужденными, так и иными лицами, хотя проблемы 
ее достижения также обсуждаются в юридической литературе7. 
В УИК РФ четко не прописаны меры по предупреждению совершения 
преступлений и не закреплен перечень потенциальных правонарушителей, 
в отношении которых эти меры должны применяться. К таким 
лицам с определенной степенью условности можно относить:  
осужденных, их родственников и других близких лиц;  
сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания;  
должностных лиц, осуществляющих управление или контроль 
(надзор) за уголовно-исполнительной деятельностью; 
лиц, содействующих уголовно-исполнительному процессу; 
иных лиц, имеющих отношение к процессу исполнения наказания 
или посещающих учреждения (органы), исполняющие наказания. 
С учетом многообразия потенциальных субъектов, которые могут 
совершать преступления и нередко предшествующие им правонарушения, 
профилактические меры должны быть разнообразны и учитывать 
особенности каждой из вышеуказанных групп. В зависимости 
от потенциальных субъектов-правонарушителей требуется предупреждать 
различные проявления предпреступного поведения: 
 дисциплинарные нарушения осужденных, особенно злостные;  
дисциплинарные (служебные) проступки сотрудников учрежде-
ний или органов, исполняющих наказания, и других должностных лиц;  
административно-правовые и иные нарушения родственников 
осужденных, субъектов общественного контроля, других лиц, посе-

                                                           
7 См.: Уткин В. А. Правовые основы участия общественности и трудовых коллективов 
в предупреждении рецидива преступлений среди осужденных без лишения (ограничения) 
свободы и судимых: дис. ... д-ра юрид. наук. – Томск, 1990; Орлов В. Н. Предмет кримино-
пенологии // Российский криминологический взгляд. – 2006. – № 3. – С. 95–101. 

щающих учреждения или органы, исполняющие наказания, либо со-
действующих уголовно-исполнительному процессу8. 
В связи с этим роль субъектов общественного пенитенциарного 
контроля, которые выявляют различные нарушения, может быть весь-
ма значима. Однако, как представляется, и нормативно-правовые акты, 
регулирующие деятельность таких органов и организаций, должны 
ориентировать представителей общественности на активное участие в 
исправлении осужденных и предупреждении совершения новых пре-
ступлений со стороны вышеуказанных и иных лиц. 
В этой связи необходим межотраслевой комплексный анализ по-
ложений законодательства, регулирующего различные аспекты осу-
ществления общественного пенитенциарного контроля. В нем должны 
быть определены различные вопросы в этой области: предмет обще-
ственного пенитенциарного контроля, органы/организации, его осу-
ществляющие, правовой статус их членов/представителей, правовой 
статус подконтрольных учреждений и органов (т. е. объектов кон-
троля) и т. д.  
«Ядром» законодательства об общественном пенитенциарном 
контроле должны стать законы и иные акты, непосредственно посвя-
щенные различным аспектам такого контроля и взаимодействия между 
его субъектами и объектами.  
В России такими нормативными правовыми актами могут быть: 
1) законодательные акты: 
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном 
по правам человека в Российской Федерации»;  
Уголовный кодекс; 
Уголовно-процессуальный кодекс;  
Уголовно-исполнительный кодекс; 
Кодекс об административных правонарушениях; 
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в 
Российской Федерации»; 
Федеральный закон «Об Общественной палате Российской 
Федерации»;  
Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением 
прав человека в местах принудительного содержания и о содействии 
лицам, находящимся в местах принудительного содержания»;  

                                                           
8 См.: Скиба А. П. Применение мер безопасности в контексте исправления осужденных  
и предупреждения совершения новых преступлений // Северо-Кавказский юридический 
вестник. – 2015. – № 1. – С. 100–105. 

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»;  
Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых 
и обвиняемых в совершении преступлений»;  
Федеральный закон «О полиции»;  
Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные 
наказания в виде лишения свободы» и пр.; 
2) указы Президента РФ (например, от 13 октября 2004 г. 
№ 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»); 
3) акты Правительства РФ: 
Постановление от 6 февраля 2004 г. № 54 «О медицинском 
освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению 
от отбывания наказания в связи с болезнью»; 

Распоряжение от 29 апреля 2021 г. № 1138-р «Концепция развития 
уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на 
период до 2030 года»;  
4) приказы органов исполнительной власти:  
Приказ Министерства внутренних дел РФ от 10 февраля 2020 г. 
№ 47 «О Порядке посещения мест принудительного содержания территориальных 
органов Министерства внутренних дел Российской Федерации 
членами общественных наблюдательных комиссий»; 
Приказ Министерства обороны РФ от 20 января 2009 г. № 17 
«О порядке посещения членами общественных наблюдательных комиссий 
мест принудительного содержания военнослужащих Вооруженных 
Сил Российской Федерации»;  
Приказ Федеральной службы безопасности от 16 февраля 2009 г. 
№ 55 «Об утверждении Правил посещения членами общественных 
наблюдательных комиссий мест принудительного содержания, находящихся 
в ведении пограничных органов»; 
Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 28 ноября 
2008 г. № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения 
учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных 
наблюдательных комиссий»;  

Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 1 октября 

2013 г. № 542 «О создании Общественного совета при Федеральной 
службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-
исполнительной системы и утверждении его состава»; и пр.