Туристское право. Региональный аспект
Покупка
Тематика:
Экономика туризма и сферы обслуживания
Издательство:
Аспект Пресс
Год издания: 2022
Кол-во страниц: 384
Дополнительно
Вид издания:
Учебник
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-7567-1237-7
Артикул: 803359.01.99
Настоящий учебник посвящен анализу актуальных проблем правового регулирования отношений в сфере туризма в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в аспекте требований федерального законодательства, федеральных стратегий, концепций и проектов развития туризма. В учебнике характеризуется законодательство субъектов РФ о туризме и туристской деятельности, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления в сфере туризма. Большое внимание в работе уделено исследованию региональных стратегий, концепций и программ развития туризма.
Учебник предназначается студентам вузов, преподавателям и научным работникам и может быть использован для изучения геоправа.
Тематика:
ББК:
- 6543: Экономика общественного питания. Экономика гостиничного хозяйства. Экономика туризма
- 758: Туризм. Альпинизм
УДК:
ОКСО:
- ВО - Бакалавриат
- 38.03.01: Экономика
- 38.03.04: Государственное и муниципальное управление
- 43.03.02: Туризм
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Москва 2022 П. Е Морозов, Н. Л. Пешин, О. А. Шевченко ТУРИСТСКОЕ ПРАВО Региональный аспект Учебник для вузов Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России
УДК 379.85 ББК 65.433 М80 Издание выпущено в свет при поддержке Программы стратегического академического лидерства «Приоритет — 2030» Рецензенты доктор юридических наук, профессор И. В. Понкин доктор юридических наук, профессор В. В. Кулыгин Морозов П. Е., Пешин Н. Л., Шевченко О. А. М80 Туристское право. Региональный аспект / П. Е. Морозов, Н. Л. Пе- шин, О. А. Шевченко. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2022. – 384 с. ISBN 978-5-7567-1237-7 Настоящий учебник посвящен анализу актуальных проблем правового регулирования отношений в сфере туризма в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в аспекте требований федерального законодательства, федеральных стратегий, концепций и проектов развития туризма. В учебнике характеризуется законодательство субъектов РФ о туризме и туристской деятельности, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления в сфере туризма. Большое внимание в работе уделено исследованию региональных стратегий, концепций и программ развития туризма. Учебник предназначается студентам вузов, преподавателям и научным работникам и может быть использован для изучения геоправа. УДК 379.85 ББК 65.433 ISBN 978-5-7567-1237-7 © Морозов П. Е., Пешин Н. Л., Шевченко О. А., 2022 © МГИМО МИД России, 2022 © ООО Издательство «Аспект Пресс», 2022 Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте и в интернет-магазине https://aspectpress.ru
ОГЛАВЛЕНИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Глава 1. Правовой статус субъектов РФ и органов местного самоуправления на федеральном уровне. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 § 1.1. Полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере туризма (законодательное регулирование) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 § 1.2. Правовой статус субъектов РФ и органов местного самоуправления в свете федеральных стратегий, концепций, программ и проектов развития туризма . . . 48 Глава 2. Характеристика нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 § 2.1. Реализация концепции туризма и туристской деятельности в законодательстве субъектов РФ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 § 2.2. Подзаконные акты субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в сфере туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Глава 3. Правовой статус субъектов РФ и органов местного самоуправления на региональном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 § 3.1. Определение целей, задач и направлений правового регулирования туризма и туристской деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 § 3.2. Полномочия государственных органов субъектов РФ в сфере туризма . . . . . . . 137 § 3.3. Управление туризмом: уровень органов местного самоуправления . . . . . . . . . . 156 Глава 4. Стратегии, концепции и программы развития туризма. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 § 4.1. Стратегии, концепции и программы развития туризма субъектов РФ . . . . . . . . . 167 § 4.2. Стратегии местных органов власти в сфере туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 § 4.3. Программы развития туризма субъектов РФ и органов местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Глава 5. Туристские ресурсы регионов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 § 5.1. Правовое регулирование туристских ресурсов субъектов РФ . . . . . . . . . . . . . . . 230 § 5.2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о туристских ресурсах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Глава 6. Туристские кластеры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 § 6.1. Законодательное регулирование туристских кластеров в субъектах РФ . . . . . . 268 § 6.2. Стратегии, программы субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам туристских кластеров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Глава 7. Виды туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 § 7.1. Внутренний и въездной туризм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 § 7.2. Экологический туризм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 § 7.3. Детский туризм. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 § 7.4. Сельский туризм. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 § 7.5. Зимние виды туризма. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 § 7.6. Передовой опыт ряда субъектов РФ в развитии отдельных видов туризма (автотуризм, активные виды туризма, арктический туризм) . . . . . . . . . . . . . . . . 365 Словарь терминов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 Список нормативных правовых актов и литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
ВВЕДЕНИЕ В настоящее время в Российской Федерации наблюдается тенден- ция роста спроса на внутренний туризм1. Ростуризм прогнозирует в 2022 г. рост внутреннего турпотока в России в диапазоне от 4 до 30% в зависимости от направления. Пред- положительно, общее число туристов внутри страны превысит в 2022 г. 31 млн человек2. Большая роль в обеспечении реализации этой тенденции, несо- мненно, отводится субъектам Российской Федерации и органам мест- ного самоуправления, без деятельности которых невозможно эффек- тивное функционирование туристской индустрии в регионах. Тенденция роста спроса на внутренний туризм имеет положи- тельное значение, так как способствует не только обеспечению каче- ственного отдыха туристов, но и социально-экономическому развитию субъектов РФ и муниципальных образований. Вместе с тем можно утверждать, что в современных условиях осо- бое значение приобретает вопрос оптимизации правового регулирова- ния отношений в сфере туризма на региональном уровне в связи с ак- тивизацией процессов в сфере внутреннего туризма. Полагаем, что сущность проблемы в сфере регионального турист- ского нормотворчества состоит в отсутствии единого подхода, что при- водит к разбалансированности правового регулирования. Представляется, что формами этой проблемы являются: — несовершенство регионального законодательства, порожда- емое противоречиями федерального законодательства о ту- ризме; — множественность нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере туризма, которые довольно часто противоречат друг другу; 1 «На внутренний туризм сейчас приходится более 80% поездок, такого никогда не было» // Российская газета № 94 (8742) Д. Худякова «В России снова вырос спрос на внутренний туризм». 2 «Быстролизация» — примета 2022 г. — анализ рынка быстровозводимых объектов. URL: https://hotelier.pro/news/item/bystrolizatsiya-primeta-2022-goda-analiz-rynka-bystro- vozvodimykh-obektov/.
В В Е Д Е Н И Е — противоречия нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления федеральному законодательству в сфере туризма. Считаем, что для решения этой проблемы необходимо окончательно признать существование туристского права как отдельной и самостоятельной отрасли российского права, что позволит рассматривать нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления как источники данного права. По существу, отношения в сфере туризма в субъектах РФ и муниципальных образованиях регулируются нормами конституционного, муниципального, финансового и административного права. Причем эти нормы регламентируют отношения в сфере туризма не с позиции комплексного подхода, а изолированно друг от друга, что негативно сказывается на правовой регламентации в данной сфере. Кроме того, сейчас наблюдается и следующая ситуация: значительный объем правового регулирования в сфере туризма в субъектах РФ и муниципальных образованиях фактически приходится на программы развития туризма, а не на законы субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которые в основной своей массе либо носят общий (декларативный) характер, либо направлены на решение незначительных с точки зрения вопросов туризма проблем (например, проведение конкурсов «Лучший туроператор или турагент муниципального района»). Не совсем ясен с точки зрения права и статус стратегий, концеп- ций и проектов развития туризма, которые принимаются в огромных количествах как в субъектах РФ, так и в муниципальных образованиях. Рассмотрим эти вопросы более детально. Действительно, любая программа развития туризма — это прежде всего сфера финансового права. Так, в ст. 179 Бюджетного кодекса РФ1 формулируется, что государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Однако в этой связи возникает вполне резонный вопрос: «Явля- ется ли программа развития туризма нормативным правовым актом или нет?» 1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 16.04.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.08.98. № 31. Ст. 3823.
В В Е Д Е Н И Е С одной стороны, не является, так как не обладает признаками нормативного правового акта: в программе предусматривается фи- нансирование тех или иных мероприятий в сфере туризма, кроме того, программа носит срочный характер, а следовательно, не нацелена на регулирование туристских отношений. С другой стороны, програм- мы развития туризма утверждаются нормативными актами органов ис- полнительной власти субъектов РФ или местными администрациями органов местного самоуправления. Эти акты данных органов являются источниками права, то есть обладают нормативно-правовой силой. Видимо, из-за наличия двойственности в этом вопросе некоторые субъекты РФ и органы местного самоуправления пытаются фактически придать программам развития туризма статус нормативного правового акта: в них, например, вводятся легальные дефиниции и закрепляют- ся механизмы реализации положений программ, которые по существу становятся нормами права. Считаем, что подобный подход в сфере регулирования туризма нуждается в корректировке, для чего необходимо перенести акцент ре- гулирования с программ на законодательство. Аналогичная ситуация складывается и с многочисленными стра- тегиями, концепциями и проектами развития туризма, которые при- нимаются во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях. Сама по себе стратегия и концепция не являются нормативным правовым актом, в них решается вопрос перспективного развития туристской индустрии в том или ином регионе. Однако по своей форме стратегии и концепции развития туризма субъекта РФ или муниципального об- разования — это нормативные правовые акты.
ГЛАВА 1 ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ РФ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ § 1.1. Полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере туризма (законодательное регулирование) Федеральное законодательство определяет основы правового статуса субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере туризма. Анализ нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что туризм — это предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вместе с тем органы местного самоуправления также активно уча- ствуют в развитии туризма. В целом права субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере регулирования туризма, определяемые на федеральном уровне, целесообразно классифицировать на: 1) основные (общие) права, относящиеся ко всему правовому ре- гулированию туризма; 2) специальные права (в отдельных сферах правового регулирова- ния туризма). Охарактеризуем каждый блок прав и обязанностей более детально. Основные (общие) права Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»1 определяет пол- 1 Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской дея- тельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера- ции. 02.12.1996. № 49. Ст. 5491.
Г Л А В А 1 номочия органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации. Обратим внимание, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации от- носятся: — определение основных задач в сфере туризма и приоритетных направлений развития туризма в субъектах Российской Феде- рации; — разработка, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования в сфере туризма по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации; — создание благоприятных условий для развития туристской ин- дустрии в субъектах Российской Федерации; — создание и обеспечение благоприятных условий для беспрепят- ственного доступа туристов (экскурсантов) к туристским ресур- сам, находящимся на территориях субъектов Российской Фе- дерации, и средствам связи, а также получения медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи; — реализация мер по созданию системы навигации и ориентиро- вания в сфере туризма на территориях субъектов Российской Федерации; — содействие в продвижении туристских продуктов соответству- ющего субъекта Российской Федерации на внутреннем и миро- вом туристских рынках; — реализация мер по поддержке приоритетных направлений раз- вития туризма в субъектах Российской Федерации, в том чис- ле социального туризма, сельского туризма, детского туризма и самодеятельного туризма; — реализация комплекса мер по организации экскурсий и пу- тешествий с культурно-познавательными целями для обуча- ющихся в общеобразовательных организациях; — организация и проведение мероприятий в сфере туризма на ре- гиональном и межмуниципальном уровнях; — участие в реализации межправительственных соглашений в сфере туризма; — участие в информационном обеспечении туризма, создание в субъектах Российской Федерации туристских информацион- ных центров и обеспечение их функционирования.
Правовой статус субъектов РФ и органов местного самоуправления... Следует отметить и то, что органы государственной власти субъек- тов Российской Федерации в сфере туризма вправе: — участвовать в реализации государственной политики в сфере туризма; — участвовать в реализации стратегий развития туризма, государ- ственных программ Российской Федерации, федеральных це- левых и иных программ развития туризма; — участвовать в организации и проведении международных меро- приятий в сфере туризма, мероприятий в сфере туризма на все- российском и межрегиональном уровнях; — участвовать в организации профессионального обучения по программам подготовки специалистов в сфере туризма в со- ответствии с законодательством Российской Федерации; — участвовать в организации проведения научных исследований в сфере туризма; — осуществлять взаимодействие с некоммерческими организаци- ями, осуществляющими деятельность в сфере туризма, вклю- чая объединение туроператоров в сфере выездного туризма, в том числе по приоритетным направлениям развития туриз- ма, вопросам обеспечения безопасности туризма, защиты прав и законных интересов туристов; — оказывать содействие в определении приоритетных направле- ний развития туризма, в том числе путем поддержки развития объектов туристской индустрии на территориях муниципаль- ных образований. В свою очередь, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 устанавливает, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации. 1 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». URL: https://duma.consultant.ru/documents/10 60038?items=1&page=2.
Г Л А В А 1 Методические рекомендации по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма1 (утв. Минкультуры России 06.05.2015) устанавливают следующее. Так, Минкультуры России разработаны методические рекомендации с целью оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма. Обратим внимание и на то, что особенность регионального уровня развития туристско-рекреационного комплекса (далее — ТРК) связана с реализацией следующих основных принципов: — принципы обратной связи, предполагающие учет степени удовлетворения потребностей при выработке управленческих решений; — принципы системности и комплексности, утверждающие взаимозависимость элементов ТРК, в соответствии с чем функционирование и развитие элементов ТРК осуществляется в результате взаимодействия их друг с другом и с окружающей их средой. Эффективность развития регионального туристско-рекреационного комплекса определяется решением двух основных задач: 1. Удовлетворенность потребностей людей в качественном отдыхе, лечении, реабилитации, воспроизводстве интеллектуальных и эмоциональных сил. 2. Стимулирование устойчивого социально-экономического развития региона. Следует отметить и то, что одним из важных показателей оценки эффективности деятельности субъектов Российской Федерации в сфере туризма является показатель туристской привлекательности региона. Туристская привлекательность региона зависит от множества факторов, на которые можно воздействовать с помощью выработки правильных и грамотных управленческих решений в сфере туризма на региональном уровне (табл. 2). Минкультуры РФ был разработан набор критериев (индикаторов) и показателей оценки эффективности деятельности исполнительных 1 Документы — Министерство культуры Российской Федерации. Методические рекомендации по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма. URL: https://culture.gov.ru/ documents/po-otsenke-effektivnosti-deyatelnosti-organov-ispolnitelnoy-vlasti-subektov- rossiyskoy-federatsii-v-/.
Таблица 1 Стимулирование устойчивого социально-экономического развития региона Задачи Направления Удовлетворение потребностей людей в качественном отдыхе, лечении, реабилитации, воспроизводстве интеллектуальных и эмоциональных сил Развитие инфраструктуры туристско-рекреационной сферы региона Развитие транспортной инфраструктуры Прямые государственные инвестиции Развитие оздоровительных и культурных центров Разработка мер налогового регулирования Повышение качества туристско-рекреационных услуг Стандартизация туристско-рекреационных услуг Разработка национальных стандартов Классификация средств размещения Проведение классификации в соответствии с порядком клас- сификации гостиниц и иных средств размещения Обеспечение условий для личной безопасности туристов Формирование целевых программ для правоохранительных органов и частных охранных предприятий Создание условий для увеличения объемов частных инвестиций и роста конкуренции Привлечение инвесторов Формирование системы налоговых льгот Развитие малого предпринимательства Упрощение порядка регистрации и ведения хозяйственной деятельности Сохранение и воспроизводство природных и культурно-исторических ресурсов региона Осуществление природоохранной деятельности Государственное финансирование развития ООПТ Правовое обеспечение и государственный контроль развития ТРК на ООПТ Осуществление охраны и рациональной эксплуатации объ- ектов культурного наследия региона, развитие народных промыслов и ремесел Государственное финансирование культурно-исторических объектов Контроль за использованием объектов в туристско-рекреа- ционной сфере Поддержка местных промыслов и народных ремесел