Осуществление кадастровых отношений

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ 

КАДАСТРОВЫХ 
ОТНОШЕНИЙ

С.А. ЛИПСКИ

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом  

профессионального образования в качестве учебного пособия  

для учебных заведений, реализующих программу среднего  

профессионального образования по специальности  

21.02.05 «Земельно-имущественные отношения»  

(протокол № 10 от 21.12.2022)

Москва 
ИНФРА-М 

2023

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

СРЕДНЕЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Серия основана в 2001 году

УДК 528.4+347.23(075.32)
ББК 65.225я723
 
Л61

Липски С.А.

Л61  
Осуществление кадастровых отношений : учебное пособие / 

С.А. Липски. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 198 с. — (Среднее про-
фессиональное образование). — DOI 10.12737/1866814.

ISBN 978-5-16-017676-5 (print)
ISBN 978-5-16-110323-4 (online)
В учебном пособии рассмотрено, как происходило развитие кадастро-

вых отношений в нашей стране и за рубежом, какие смежные, взаимодей-
ствующие с единым государственным реестром недвижимости (ЕГРН) 
кадастры и реестры сейчас ведутся, как урегулированы эти отношения 
в нормах действующего законодательства, каковы статус, структура 
и принципы ведения ЕГРН, как предоставляются его сведения и как ис-
правляются ошибки в его записях. Раскрыты вопросы, связанные с ка-
дастровым учетом объектов недвижимости и регистрацией прав на них, 
си стемой органов и лиц, на которых возложено их осуществление, со ста-
тусом кадастровых инженеров и спецификой их работы, с проведением 
кадастровой оценки, а также с ответственностью за правонарушения в ука-
занной сфере.

Изучение изложенного в пособии материала позволит овладеть компе-

тенциями, предусмотренными соответствующим федеральными государ-
ственными образовательными стандартами среднего профессионального 
образования последнего поколения, и обеспечит формирование у обуча-
ющихся системного восприятия кадастровых отношений.

Для студентов колледжей, обучающихся по специальности 21.02.05 

«Земельно-имущественные отношения».

УДК 528.4+347.23(075.32)

ББК 65.225я723

Р е ц е н з е н т ы:

Сизов А.П., доктор технических наук, профессор, профессор ка-

федры землеустройства и кадастров Московского государственного 
университета геодезии и картографии;

Цыпкин Ю.А., доктор экономических наук, профессор, заведу-

ющий кафедрой городского кадастра Государственного университета 
по землеустройству

ISBN 978-5-16-017676-5 (print)
ISBN 978-5-16-110323-4 (online)
© Липски С.А., 2023

Список сокращений

Нормативные правовые акты1

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации 

(принята всенародным голосованием 12.12.1993 с измене-
ниями, одобренными в ходе общероссийского голосования 
01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой ин-
формации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/
View/0001202007040001.

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 

2006 г. № 74-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 июня.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Рос. газ. 1994. 8 дек.); часть 
вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (Рос. газ. 1996. 6–8, 10 фев.); 
часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 2001. 28 нояб.); 
часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (Рос. газ. 2006.  
22 дек.).

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 

от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Рос. газ. 2004. 30 дек.

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25 ок-

тября 2001 г. № 136-ФЗ // Рос. газ. 2001. 30 окт.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра-

тивных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Рос. 
газ. 2001. 31 дек.

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 

2006 г. № 200-ФЗ // Рос. газ. 2006. 8 дек.

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (Рос. газ. 1998. 6 авг.); часть 
вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Собрание законода-
тельства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 

1996 г. № 63-ФЗ // Рос. газ. 1996. 18, 19, 20, 25 июня.

1 
Для указанных в списке сокращений НПА (и далее — по тексту пособия) 
приведены данные об их опубликовании. Вместе с тем в случае применения 
таких актов при самостоятельном изучении материала желательно исполь-
зовать электронные справочно-правовые системы, так как в них такие акты 
даются с учетом внесенных в них в последующем изменений и дополнений. 
Использованная в пособии нормативная правовая база приведена по со-
стоянию на июль 2022 г.

Закон об оценочной деятельности — Федеральный закон 

от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Рос-
сийской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. 
Ст. 3813.

Закон о кадастре — Федеральный закон от 24 июля 2007 г. 

№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»1 // Рос. 
газ. 2007. 1 авг.

Закон о кадастровой оценке — Федеральный закон от 3 июля 

2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» // Со-
брание законодательства РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4170.

Закон о лесной амнистии — Федеральный закон от 29 июля 

2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода-
тельные акты Российской Федерации в целях устранения проти-
воречий в сведениях государственных реестров и установления 
принадлежности земельного участка к определенной категории зе-
мель» // Рос. газ. 2017. 4 авг.

Закон ООС — Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ 

«Об охране окружающей среды» // Рос. газ. 2002. 12 янв.

Закон о регистрации недвижимости — Федеральный закон 

от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации 
недвижимости» // Рос. газ. 2015. 17 июля.

Закон о Роскадастре — Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. 

№ 448-ФЗ «О публично-правовой компании “Роскадастр”» // Рос. 
газ. 2022. 11 янв.

Закон о госрегистрации прав — Федеральный закон от 21 июля 

1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недви-
жимое имущество и сделок с ним» // Рос. газ. 1997. 30 июля. 
Утратил силу.

Закон о земельном кадастре — Федеральный закон от 2 января 

2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // Рос. 
газ. 2000. 10 янв. Утратил силу.

Органы власти

Госкомзем РСФСР (Госкомзем России) — Государственный 

комитет РСФСР по земельной реформе (1990–1991 гг.), Государ-
ственный комитет Российской Федерации по земельной политике 
(1998–2000 гг.)

Минимущество России — Министерство имущественных отно-

шений Российской Федерации (2000–2004 гг.)

1 
С 2017 г. действует с новым названием — «О кадастровой деятельности».

Минкультуры России — Министерство культуры Российской 

Федерации

Минприроды России — Министерство природных ресурсов и эко-

логии Российской Федерации (с 2008 г.); Министерство природных 
ресурсов Российской Федерации (2000–2008 гг.)

Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Рос-

сийской Федерации

Минстрой России — Министерство строительства и жилищно-

коммунального хозяйства Российской Федерации

Минцифры России — Министерство цифрового развития, связи 

и массовых коммуникаций Российской Федерации

Минэкономразвития России — Министерство экономического 

развития Российской Федерации

Минюст России — Министерство юстиции Российской Феде-

рации

Росводресурсы — Федеральное агентство водных ресурсов Рос-

сийской Федерации

Росземкадастр — Федеральная служба земельного кадастра 

России (2000–2004 гг.)

Роскадастр — публично-правовая компания, занимающаяся во-

просами кадастровой деятельности, землеустройства, кадастровой 
оценки, информационного сопровождения ЕГРН, предоставления 
участков гражданам по программам «Дальневосточный гектар» 
и «Арктический гектар» и др.

Роскомзем — Комитет по земельной реформе и земельным ре-

сурсам при Правительстве Российской Федерации (1991–1993 гг.), 
Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и земле -
устройству (1993–1998 гг.)

Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства
Роснедвижимость — Федеральное агентство кадастра объектов 

недвижимости (2004–2009 гг.)

Роснедра — Федеральное агентство по недропользованию
Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере 

природопользования

Росрегистрация — Федеральная регистрационная служба (2004–

2009 гг., к настоящему времени путем объединения с Роснедвижи-
мостью преобразована в Росреестр)

Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, 

кадастра и картографии

Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному 

и фитосанитарному надзору

ФНС России — Федеральная налоговая служба

Прочие сокращения

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов ис-

полнительной власти

БПТ — Байкальская природная территория
БТИ — бюро технической инвентаризации
ВРИ ЗУ — вид разрешенного использования земельного участка
ВЦИК — Всероссийский центральный исполнительный комитет
ГВР — государственный водный реестр
ГЗК — государственный земельный кадастр (1968–2008 гг.)
ГКН — государственный кадастр недвижимости (2008–2016 гг.)
ГЛР — государственный лесной реестр
госземнадзор — государственный земельный надзор
госрегистратор — федеральный гражданский служащий, рабо-

тающий в территориальном органе Росреестра, уполномоченный 
осуществлять кадастровый учет недвижимых объектов и регистри-
ровать права на них

госрегистрация прав — регистрация прав на недвижимые объекты 

и сделок с ними

ЕГРЗ — Единый государственный реестр земель (2000–2008 гг.)
ЕГРН — Единый государственный реестр недвижимости
ЕГРП — Единый государственный реестр прав на недвижимое 

имущество и сделок с ним (1998–2016 гг.)

земли сельхозназначения — земли сельскохозяйственного на-

значения

ЗОУИТ — зона с особыми условиями использования территорий
ЛПХ — личное подсобное хозяйство
МФЦ — многофункциональный центр предоставления государ-

ственных и муниципальных услуг

НПА — нормативный правовой акт
ОКС — объект капитального строительства
ОМС — орган местного самоуправления
ОНС — объект незавершенного строительства
ООПТ — особо охраняемые природные территории
ОЭЗ — особая экономическая зона (зоны)
ПЗЗ — правила землепользования и застройки
РБУ по оценке — бюджетные учреждения, осуществляющие 

деятельность по определению кадастровой стоимости недвижимых 
объектов

регион — субъект Российской Федерации (республика, край, 

область; аналогично — региональные органы, т.е. органы государ-
ственной власти этого региона)

реестр ОКН — единый государственный реестр объектов куль-

турного наследия народов Российской Федерации

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Рос-

сийской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
СРО — саморегулируемая организация
СРО КИ — саморегулируемая организация кадастровых инже-

неров

терзона — территориальная зона
терорган — территориальный орган
ТОР — территория (территории) опережающего социально-эко-

номического развития и зоны территориального развития

ФГБУ — федеральное государственное бюджетное учреждение
ФГИС ЕГРН — федеральная государственная информационная 

система ведения Единого государственного реестра недвижимости

ФОИВ — федеральный орган (органы) исполнительной власти
ФЦП — федеральная целевая программа

Введение

Уже более 30 лет в нашем обществе развиваются рыночные отно-

шения. Особая роль в системе данных отношений отводится недви-
жимости — важнейшей части мирового богатства и необходимому 
условию для осуществления практически любой экономической дея-
тельности. Следствием этой особой ее роли являются специфичные 
отношения по учету недвижимых объектов, регистрации прав на них, 
а также по формированию сведений, характеризующих подлежащие 
такому учету объекты (их местоположение, конфигурация, границы, 
площадь, стоимость). Совокупность указанных действий, правил 
и процедур их выполнения, лиц и органов, наделенных в данной 
сфере специальными правами и полномочиями (кадастровые инже-
неры, госрегистраторы, оценщики) образует особые — кадастровые 
отношения.

Опыт организации таких (кадастровых) действий и регулиро-

вания соответствующих отношений накоплен во всех странах. Од-
нако особенность постсоветской России заключается в том, что в со-
ветский период земля не признавалась в качестве недвижимости, 
была полностью изъята из гражданского оборота (любые сделки 
с ней были запрещены), соответственно, ее учет в рамках ГЗК был 
построен иначе, чем учет других объектов. Поэтому переход к ры-
ночным отношениям и легализация земельного рынка обусловили 
принципиальную трансформацию советского земельного кадастра, 
который в конце «нулевых» был объединен с учетом иных недви-
жимых объектов (в ГКН), а еще через 10 лет — с параллельно суще-
ствовавшей регистрацией прав на них (с 2017 г. ведется ЕГРН).

Что касается последней, то в условиях плановой экономики со-

ветского периода и почти полного отсутствия рынка недвижимых 
объектов фиксация прав на них выполняла главным образом техни-
ческую роль. Рыночные же отношения придали такой регистрации 
принципиально иное значение — подтверждение и признание со сто-
роны государства вновь возникших прав на вновь созданный или 
приобретенный по сделке объект. А значит, появилась и возмож-
ность при нарушении этих прав для защиты своих правомерных 
интересов прибегать к помощи государства — его судебной, пра-
воохранительной, административно-управленческой систем. Еще 
одной важной новацией в данной сфере стало то, что бесплатность 
землепользования вот уже три десятка лет как сменилась необхо-
димостью уплаты земельного налога (для других недвижимых объ-

ектов — налога на имущество). Для этого нужно обмерить и оценить 
налогооблагаемый объект, уточнить, кому он принадлежит (кто на-
логоплательщик — зарегистрировать его права), включить эти све-
дения в ЕГРН, чтобы этой информацией смогли воспользоваться 
налоговые органы.

Необходимыми условиями существования рынка земли и недви-

жимости, равно как и их эффективного использования, являются, 
во-первых, компетентное и оперативное государственное управ-
ление в данной сфере (что невозможно без содержащейся в ЕГРН 
информации), во-вторых, отсутствие споров о состоянии, границах 
и иных характеристиках соответствующих объектов (земельных 
участков, зданий, строений, сооружений, отдельных помещений), 
в-третьих, надежная защита прав на такие объекты и вложенных 
в них инвестиций. Именно достоверная информация о земельных 
участках и расположенных на них объектах, их оценка и полный 
и достоверный учет наряду с регистрацией прав на них выступают 
важнейшим фактором упорядоченности земельно-имущественных 
отношений, сбора налогов и иных платежей.

Все это обеспечивается системой кадастровых отношений, ко-

торая за постсоветский период изменилась столь существенно 
(причем неоднократно), что ее можно считать созданной заново.

В связи с этим необходимым условием успешной работы спе-

циалиста по земельно-имущественным отношениям и его востре-
бованности на рынке труда является знание и понимание им того, 
как происходило развитие кадастровых отношений в нашей стране 
и за рубежом, какие смежные, взаимодействующие с ЕГРН када-
стры и реестры сейчас ведутся, как урегулированы эти отношения 
в нормах действующего законодательства, каковы статус, струк-
тура и принципы ведения ЕГРН, как предоставляются его сведения 
и как исправляются ошибки в его записях. Столь же необходимы 
знания и умения, связанные с осуществлением кадастрового учета 
недвижимых объектов и регистрации прав на них, с системой ор-
ганов и лиц, на которых возложено их осуществление, со статусом 
кадастровых инженеров и особенностями их работы, с проведением 
кадастровой оценки, а также с ответственностью за правонарушения 
в указанной сфере.

При этом важно, что порядок осуществления всех этих действий 

кардинально изменился за последние три-четыре года, а буквально 
с 2022 г. начал свою деятельность принципиально новый участник 
кадастровых отношений — публично-правовая компания «Роска-
дастр».

Учебное пособие имеет следующую логическую структуру.
В главах 1 и 2 дается общая характеристика основ кадастра 

в России и за рубежом, а также соответствующего законодательства.

В главе 3 охарактеризованы особенности ЕГРН в современной 

системе кадастровых отношений (его разделы, порядок ведения, 
внесение в него сведений и их предоставление, исправление ошибок 
и др.).

В главе 4 описывается, как и кем осуществляются кадастровый 

учет недвижимых объектов и регистрация прав на них (каковы их 
основания, в каких случаях возможно их приостановление и отказ 
в них, как это оспорить).

В главе 5 раскрыты особенности осуществления кадастровой дея-

тельности и кадастровой оценки (кто может стать кадастровым инже-
нером, каков их статус, что такое комплексные кадастровые работы 
и зачем он и проводятся; чем занимаются РБУ по оценке и можно ли 
оспорить результаты их работ).

Завершает пособие глава 6, в которой охарактеризованы виды 

ответственности при осуществлении кадастровых отношений.

Результатом изучения дисциплины «Осуществление кадастровых 

отношений» должно стать получение обучающимися знаний об ука-
занных отношениях: о том, как они развивались и каковы их даль-
нейшие перспективы, а также о нормативной правовой базе, которой 
они регулируются. При этом они получат навыки работы с соответ-
ствующими НПА и трудами ученых и специалистов в области када-
стровых отношений.

В совокупности с изучением других учебных дисциплин («Управ-

ление территориями и недвижимым имуществом», «Оценка недви-
жимого имущества» и др.) это позволит сформировать у выпуск-
ников образовательной программы по специальности 21.02.05 «Зе-
мельно-имущественные отношения» необходимые компетенции, 
установленные соответствующим федеральным государственным 
образовательным стандартом. Они будут

знать

 
• сущность и социальную значимость своей будущей про фессии; 

 
• основы и особенности кадастровых отношений (в том числе как 

предмета регулирования), а также всех их составляющих; 

 
• законодательство, регулирующее эти отношения; 

 
• со став разделов и сведений ЕГРН, принципы и порядок его ве-

дения, процедуры кадастрового учета недвижимых объектов 
и регистрации прав на них; 

 
• порядок проведения кадастровых работ и кадастровой оценки;