Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Методы оценки экологических ущербов

Бесплатно
Основная коллекция
Артикул: 801993.01.99
В пособии изложено современное понимание оценки экологических ущербов, вызванных воздействиями на окружающую среду, представлены основные направления оценки экологических ущербов в проектах, включая общее описание и оценку экономической эффективности проектов, дан аналитический обзор отечественных и международных подходов к оценке экологических ущербов. Пособие ориентировано на специалистов органов природоохранного управления с целью внедрения в практику управления современных подходов оценки экологических ущербов в результате воздействий на окружающую среду и может использоваться как дополнительный учебный материал для студентов эколого-экономического профиля вузов, а также при разработке проектов и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в части отражения эколого!экономической и ресурсной составляющей.
Фоменко, Г. А. Методы оценки экологических ущербов : учебно-методическое пособие / Г. А. Фоменко, М. А. Фоменко, К. А. Лошадкин. - Ярославль : АНО НИПИ «Кадастр», 2008. - 160 с. - ISBN 978-5-902637-11-0. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1988439 (дата обращения: 28.03.2024)
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
Г. А. Фоменко, М. А. Фоменко, К. А. Лошадкин

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ
УЩЕРБОВ

Ярославль • 2008

Рекомендовано Ученым советом Государственной академии
промышленного менеджмента имени Н. П. Пастухова
 в качестве учебнометодического пособия
слушателям курсов повышения квалификации

УДК 504
ББК 65.28
         Ф76

Рецензенты:

Приваловская Генриетта Алексеевна,
д. г. н., профессор, Институт географии РАН;
ФГОУ ДПО Государственная академия промышленного менеджмента
имени Н. П. Пастухова

Начная редакция д. г. н. Г. А. Фоменко

Фоменко Г. А. и др.
Методы оценки экологических ущербов: учебнометодическое
пособие/ Г. А. Фоменко, М. А. Фоменко, К. А. Лошадкин. – Ярославль:
АНО НИПИ «Кадастр», 2008. – 160 с.

ISBN  9785902637110

В пособии изложено современное понимание оценки экологических ущербов,
вызванных воздействиями на окружающую среду, представлены основные направления оценки экологических ущербов в проектах, включая общее описание и оценку
экономической эффективности проектов, дан аналитический обзор отечественных и международных подходов к оценке экологических ущербов.
Пособие ориентировано на специалистов органов природоохранного управления с целью внедрения в практику управления современных подходов оценки экологических ущербов в результате воздействий на окружающую среду и может использоваться как дополнительный учебный материал для студентов экологоэкономического профиля вузов, а также при разработке проектов и программ
социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации в части
отражения экологоэкономической и ресурсной составляющей.

ISBN  9785902637110
© Фоменко Г. А., 2008
© Фоменко М. А., 2008
© Лошадкин К. А., 2008

Печатается по рекомендации
Ученого совета АНО НИПИ «Кадастр»

Ф76

Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ ......................................................................... 5

1. СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ ОЦЕНКИ
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ УЩЕРБОВ ................................................ 10

1.1. Подходы к определению экологических ущербов................ 10
1.2. Принципы оценки экологических ущербов ......................... 14

2. УЧЕТ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ УЩЕРБОВ В ПРОЕКТАХ ......... 23

2.1. Анализ «выгоды – затраты» .................................................. 30
2.2. Анализ «затраты – эффективность» ..................................... 33

3.  АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТЕЧЕСТВЕННЫХ
МЕТОДОВ ОЦЕНКИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ  УЩЕРБОВ .......... 37

3.1. Правовые основы определения и расчета
экологических ущербов ............................................................... 38
3.2. Основные методические документы, применяемые
для оценки экологического ущерба ............................................ 43
3.3.  Нормативные документы
на уровне субъектов Федерации .................................................. 56

4. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МЕЖДУНАРОДНЫХ
ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ
УЩЕРБОВ ................................................................................... 62

4.1. Основные классификации методов оценки
экологического ущерба ................................................................ 63
4.2. Наиболее распространенные в мировой практике
методы оценки экологического ущерба ...................................... 66

5.  ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ
ОБЪЕМА ЗАТРАТ И ПЕРЕЧНЯ КОМПЕНСАЦИОННЫХ
МЕРОПРИЯТИЙ ДЛЯ ВОССТАНОВЛЕНИЯ
НАРУШЕННОЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
(НА ПРИМЕРЕ МОРЕЙ) ........................................................... 79

5.1. Определение объема затрат и перечня компенсационных
мероприятий при отсутствии явно обозначенного виновника
нарушения состояния морской среды в результате
загрязнения (захламления) морей ............................................... 79
5.2.  Определение объема затрат и перечня компенсационных
мероприятий при наличии виновника нарушения состояния
морской среды в результате загрязнения (захламления)
 морей ........................................................................................... 92

Литература.................................................................................... 118

Приложение ................................................................................. 125

Предисловие

Современный отечественный и зарубежный опыт природоохранного управления показывает, что недостаточный учет экологических последствий реализации проектов хозяйственной и иной деятельности
приводит к выбору неэффективных решений, которые негативно сказываются на состоянии окружающей среды и, в конечном итоге, вызывают отрицательные последствия в экономической и социальной сфере, препятствуют тенденциям устойчивого развития. Глобализация экономики, увеличение мобильности капитала, требование создания
равных условий конкуренции предполагают унификацию подходов и в
вопросе оценки экологических ущербов. Не случайно по данному направлению в мире под эгидой самых авторитетных международных организаций проводится активная работа и в сфере законодательства, и в
методическом плане; наработан внушительный багаж лучших практик.
В Российской Федерации оценка и возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью населения, а также различным субъектам хозяйственной деятельности, регламентируются
многими нормативными актами, утвержденными как на федеральном,
так и на региональном уровнях. На федеральном уровне в настоящее
время насчитывается более 70 нормативных документов. Документы
регионального уровня либо восполняют пробелы в методах оценки
ущерба тем или иным компонентам природной среды, либо являются
развитием документов федерального уровня с учетом местных особенностей. В нормативной документации прописаны вопросы стоимостной оценки размеров ущерба, порядка его компенсации, а также полномочий должностных лиц и государственных органов в данной сфере
деятельности.
Однако, несмотря на обширный перечень нормативных и методических документов и имеющуюся судебноарбитражную практику по
этой категории дел, понятие экологического ущерба практически нигде
однозначно не раскрыто. В документах, имеющих статус нормативно закрепленных, очень часто как равнозначные по содержанию фигурируют
термины «вред», «ущерб» и «убытки». Причем понятие «ущерб» обычно трактуется шире, чем материальный или реальный ущерб, и приближается по своему значению к понятию «вред».
Наиболее общие положения о возмещении вреда, в том числе и
экологического, а также об убытках представлены в Гражданском кодексе Российской Федерации. Законодательно регулируется порядок

подсчета вреда, подлежащего возмещению (например, посредством утверждения методик, такс и т. п.). При этом ГК РФ определены общие
основания для ответственности вследствие наступления вреда, а именно: наступление вреда, противоправность поведения, причинная связь
между двумя первыми элементами, вина причинителя вреда. Таким образом, законодательно закреплена основная формула подсчета ущерба, вызываемого повреждением и уничтожением всех видов имущества
и ресурсов, включая и природные.
Законодательное закрепление принципы возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, получили в Законе РФ «Об
охране окружающей природной среды». Размер вреда окружающей среде определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков,
в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами
рекультивационных и иных восстановительных работ. Отмечена возможность возложения на виновного обязанности возмещения вреда
окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Предусмотрено использование такс
и методик исчисления размера вреда, утвержденных в установленном
порядке.
Специального внимания заслуживает постановление Пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами законодательства об
ответственности за экологические правонарушения» (от 05.11.1998 г.
№14), которое обеспечивает правильное и единообразное применение
судами РФ законодательных норм. В частности,  рассматривается понятие «экологический вред» и разъясняется ситуация, когда такой вред
является существенным. Также законодательно закреплены подходы к
возмещению экологического ущерба в зависимости  от вида природного ресурса или компонента природной среды, которым нанесен ущерб,
а также в зависимости от отрасли, сферы действия, предметной характеристики природного ресурса или объекта.
Анализ нормативноправовой и методической базы по оценке экологического ущерба показывает, что большинство используемых сегодня
в Российской Федерации методик ориентированы на расчет ущерба
через систему экономических показателей хозяйственной деятельности. При этом методические подходы к оценке экологического ущерба
сводятся к двум основным типам — рентной и затратной; также они
могут использоваться в комбинации.
В целом анализ ситуации, сложившейся в Российской Федерации в
сфере методологии и практики оценки экологических ущербов, по
зволяет говорить о наметившейся тенденции к расширению понятия
экологического ущерба, вовлечения в оценку наибольшего количества негативных факторов, расширения сферы оцениваемых явлений.
Так, если изначально оценки экологических ущербов выполнялись
узко в рамках конкретных проектов и фиксировали прямое воздействие на окружающую среду, то, по мере осознания сложности и взаимообусловленности экологических взаимодействий,  постепенно изменились  подходы к оценке экологических ущербов, совершенствуется методология, расширяется практика оценки. На сегодняшний
день можно сказать, что в профессиональных кругах в Российской
Федерации становятся все более популярны методологические подходы к оценке экологических ущербов, основанные на теории полной экономической ценности и теории полезности. Вместе с тем доминирование в стране на протяжении большей части XX века теории
трудовой стоимости не могло не вызвать методологических проблем
российской экономики природопользования в современных условиях. Во многом поэтому, начиная с 90х годов прошлого века, ознаменованных реформой экономики, массовой приватизацией, перестройкой общественных отношений, разработка соответствующего
научнометодического и нормативноправового обоснования оценки экологических ущербов не получила приоритетного значения.
Способствовало блокированию таких разработок и стремление как
можно быстрее провести приватизацию по заниженным ценам. Этим
во многом объясняется современная специфика сложившейся в стране нормативноправовой базы с доминированием затратных методик
компенсации ущерба и недостаточное распространение современных
методологий. Методы, вытекающие из теории полезности, уже известны, но эти знания не являются общераспространенными: многие
экономисты старой школы, особенно в регионах, все еще не приемлют новых для них подходов.
Весьма существенны и недоработки в нормативноправовом обеспечении: многие нормативнометодологические документы по оценке
текущего экологического ущерба от хозяйственной деятельности либо
не имеют соответствующего статуса, чтобы быть использованы в судебной практике, либо  устарели. Следствием этого является то, что в настоящее время не по всем группам экологических воздействий имеются эффективные современные методики исчисления размера вреда, утвержденные органами исполнительной власти, осуществляющими
государственное управление в области охраны окружающей среды, и
зарегистрированные в органах юстиции.

При переносе зарубежного опыта оценки экологических ущербов
важно учитывать различия в правовых системах, в первую очередь различия статутного права в России и прецедентного англосаксонского
права Совета Европы и Европейского суда. Соответственно в России
велика роль формального государственного утверждения методик экологических оценок и принижена роль прецедента судебных решений;
соответственно затруднен поиск компромиссов при применении различных методов оценки экологического ущерба, бюрократически затруднено внедрение новых разработок. Также в российской системе высока роль формализации при определении границ оценки экологических ущербов и их правильной идентификации. Унификация подходов
ЕС к экологической оценке ущерба от хозяйственной деятельности,
особенно в части регламентации, относится к одной из задач, связанных с инкорпорацией прецедентного права Совета Европы, которая
стоит сегодня перед Россией.
Тем не менее в целом  в Российской Федерации сегодня не существует факторов, принципиально блокирующих внедрение в практику
природноресурсного управления современных методов экономической оценки экологических ущербов в деятельности хозяйствующих
субъектов. Такая работа должна осуществляться прежде всего в рамках
гармонизации законодательства России и ЕС, в том числе и стандартов.   Хорошей основой для этого является то, что уже применяемые в
России стандарты оценки недвижимости, которые успешно работают
и в природноресурсной сфере, уже полностью соответствуют современным методологическим подходам рыночной экономики.
В этих условиях следует признать принципиальную важность активизации работ по гармонизации методик и регламентирующих документов по оценке экологического ущерба от хозяйственной деятельности в рамках рабочей группы по сближению стандартов России и ЕС и
наполнить декларированное направление деятельности конкретным
содержанием. Особенно важно ускорить разработку и внедрение в практику природноресурсного управления в России гармонизированных с
европейскими практиками механизмов компенсации экологических
ущербов на всех стадиях жизни хозяйственного объекта — начиная с
проектирования и строительства вплоть до ликвидации хозяйственного объекта, максимально сблизив методические подходы и финансовые нормативы. Это позволит бизнесу лучше понимать институциональные условия и избежать угрозы недобросовестной конкуренции.  Также необходима разработка и законодательное утверждение в
установленном порядке Методических рекомендаций по экономической

оценке экологических ущербов, близких по своему содержанию к аналогичным документам ОЭСР. Такую работу мы начинали  несколько
лет назад, разработали даже первый проект документа, адаптирующего
международные подходы к условиям России. Этой работе неплохо было
бы придать новый импульс. Также для обеспечения универсальности
требований к экологической оценке, снижению уровня субъективизма
важна разработка отраслевых регламентов по оценке экологических
воздействий, максимально соответствующих требованиям международных финансовых организаций. Распространение в последние годы
«Принципов экватора» в банковской сфере еще более повышает важность принятия подобных документов в России. Это позволит не только улучшить инвестиционный климат в России, но и создать лучшие
институциональные условия для инвестиций за счет оптимизации и
унификации процедуры оценки экологических ущербов и повышения
ее прозрачности. Снизятся неопределенность и возможности субъективизма со стороны конкретных контролирующих органов при определении состава оцениваемых воздействий, что будет способствовать
созданию равных условий конкуренции и придаст более высокий статус  экологической деятельности.
Предлагаемое учебнометодическое издание направлено на устранение информационных пробелов, существующих у российских специалистов относительно методов оценки экологических ущербов. В
книге изложено современное понимание оценки экологических ущербов, вызванных воздействиями на окружающую среду;  представлены
основные направления оценки экологических ущербов в проектах,
включая общее описание и оценку экономической эффективности проектов; приведен аналитический обзор отечественных и международных
подходов к оценке экологических ущербов.
Авторы выражают глубокую благодарность всем, кто помогал в работе над книгой, в первую очередь Е. А. Арабовой, к. г. н. А. В. Михайловой, В. С. Дуненковой, А. Ю. Поваренкову, В. Г. Шлагиной.

1. Современное понимание оценки
экологических ущербов

В последние десятилетия все в большей мере осознается, что природоохранные вопросы являются фундаментальными как в отношении
благосостояния общества и сохранения экосистемы, так и для устойчивого экономического развития. Происходит понимание того, что деградация окружающей среды и природных ресурсов может быть следствием как очень низкого, так и очень высокого уровня экономического развития. Бедность сельских регионов в сочетании с антропогенной
нагрузкой часто оказывает повышенное воздействие на продуктивность
природных экосистем. В качестве примеров можно привести истощение пастбищ в результате перевыпаса скота, потерю продуктивности
земельных угодий изза неправильного ведения сельскохозяйственной
деятельности, сведение продуктивных лесов вследствие неконтролируемых самовольных рубок. Наблюдается и ухудшение состояния городской среды, связанное с ростом населения (изза притока жителей из
сельской местности), расползанием городов, развитием промышленности, увеличивающим загрязнение воды и атмосферного воздуха и
ведущим к перенаселению и росту заболеваемости. С другой стороны,
экономический рост сам по себе приводит к ухудшению состояния окружающей среды и истощению ресурсов. Развивающаяся индустрия
требует все большего количества ресурсов (прежде всего природных),
энергии и увеличивает загрязнение окружающей среды. Осуществление многих крупных проектов по созданию инфраструктуры (включая
строительство автомобильных дорог, плотин и водохранилищ, развитие индустрии сервиса) может затрагивать жизнедеятельность большого количества людей с вытекающими социальными, экологическими и
экономическими последствиями.
Однако лишь в исключительных случаях возникает ситуация выбора между перспективой развития и сохранением окружающей среды.
Как правило, речь идет об адекватной оценке потенциального воздействия проектов на окружающую среду (включая ущербы) и своевременном принятии необходимых компенсационных мер или выборе оптимального варианта проекта.

1.1. Подходы к определению экологических ущербов
Экологические ущербы, наносимые в результате реализации проектов,
выявляются в ходе широкого рассмотрения всех возможных его воздей
ствий на окружающую среду. С этой целью разработан механизм ОВОС
(Environmental Assessment — OVOS), который эффективно действует во
многих странах, в том числе и в Российской Федерации (вставка 1).

Вставка 1.

Развитие подходов к оценке воздействия на окружающую среду
в Российской Федерации
В СССР процесс принятия решений о социальноэкономическом развитии регулировался хозяйственным законодательством, которое содержало определенные положения, направленные на предотвращение негативного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Это достигалось, главным образом, следующими способами: вопервых, все проекты строительства или
реконструкции хозяйственных объектов должны были разрабатываться в соответствии с нормами и правилами планирования и проектирования; вовторых, для
осуществления определенных видов деятельности необходимы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее
отдельных компонентов; втретьих, частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности (включая планы, программы и т. д.) специальными
комитетами экспертов — экспертизами, которые  входили в состав Госплана, Госстроя, ряда других министерств и региональных органов власти.
Таким образом, с 70х годов прошлого века в советской системе планирования
и проектирования появились определенные элементы экологической оценки, требующие  включения в большинство видов проектной документации раздела охраны окружающей природной среды и описывающие проектируемые природоохранные меры. Для некоторых крупных проектов и программ они были связаны с оценкой возможности их осуществления экспертамиэкологами, для основной же
массы проектов они сводились к выполнению норм и правил проектирования, что
было, разумеется, не всегда достаточно для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду.
В 80х годах в СССР происходило формирование концепции превентивного регулирования; постепенно формировалось и понимание принципиальной недостаточности существующих механизмов учета экологических факторов при принятии
хозяйственных решений. Принимались меры по совершенствованию экологических требований к заказчикам и проектировщикам. 23 декабря 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектносметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (Госстрой России, 1985). Согласно
требованиям Инструкции в проектную документацию было необходимо включать:
комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по
рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду. Эти принципы послужили прототипом введенной позднее оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).
В 90х годах российская система экологической оценки сформировалась в современном виде. 18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при

разработке техникоэкономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов», действовавшая до 1 января
1992 г. Следующим документом стало «Положение об оценке воздействия на окружающую среду» 1994 года, основанное на положениях Концепции ЕЭК ООН 1991 г.
«Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте». Положение 1994 г. устанавливало ответственность заказчика за проведение ОВОС и
требовало обязательного проведения ОВОС только для проектов объектов определенных категорий. Для остальных объектов ОВОС мог проводиться по решению
региональных органов исполнительной власти по представлению соответствующих комитетов по охране окружающей среды.
В мае 2000 г. это положение было отменено и заменено «Положением об оценке
воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», которое в полной мере отражало современные принципы экологической оценки в российском нормативнозаконодательном контексте. Положение об оценке воздействия вводит следующее определение: оценка
воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду — это процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной
деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

Источник: Черп О. М., Винченко В. Н., 2000.

В общем виде экспертная оценка воздействия на окружающую среду заключается в сборе информации и проведении анализа, который
помогает обеспечить экологически обоснованное развитие1 . Применительно к конкретному проекту процесс ОВОС нацелен на своевременное выявление потенциальных проблем (ущербов окружающей среде)
для дальнейшей оценки экономической целесообразности альтернативных подходов и выбора наиболее эффективного из них. В этом смысле
ОВОС является дополнительным инструментом при проведении всех
традиционных видов анализа проекта (технического, социологического, финансового и экономического), а также обеспечивает практические рекомендации разработчикам.

1 Так, основные принципы ОВОС изложены, например, в «Справочном пособии по экономической оценке» Всемирного банка («Environmental Assessment Sourcebook»), отдельные
тома которого посвящены политике, процедурам и проблемам межотраслевого характера
(т. 1), инструкциям к различным видам хозяйственной деятельности (т. 2) и инструкциям по
экологической оценке проектов в области энергетики и промышленного производства
(т. 3). Для более подробного знакомства с проведением ОВОС в рамках отдельных секторов
см. работу «How to assess Environmental Impact on Tropical Islands and Ecosystems» (Richard
A. Carpenter and James E. Maragos, 1989), подготовленную под эгидой Азиатского банка развития (Манила).