История органов внутренних дел

П. Е. Соборнов 

История органов 
внутренних дел

Учебник

Москва 
Берлин 
2020 

УДК 351.74(94)(075) 
ББК 67.401.133г.я73 
С54 
Рецензенты: 
Гинзбург Б. Л., кандидат исторических наук,  
доцент кафедры истории и обществоведческих дисциплин  
ГБОУ ДПО «Нижегородский институт развития образования», доцент 
Мамай Е. А., кандидат юридических наук,  
доцент кафедры конституционного и международного права  
ГБОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России», доцент 
Лушин А. Н., кандидат юридических наук, профессор кафедры теории  
и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, доцент 

Соборнов, П. Е. 

С54 
 История органов внутренних дел : учебник / 
П. Е. Соборнов. — Москва ; Берлин : Директ-Медиа, 
2020. — 304 с. 

ISBN 978-5-4499-0694-6 

Представленный учебник по истории органов внутренних дел 
соответствуя примерной программе по дисциплине: «История органов 
внутренних дел», преподаваемой в системе высших учебных заведений 
МВД России, отражает все этапы формирования и развития 
отечественных органов внутренних дел с периода с Древнерусского 
государства до современности. Он предназначен для изучения студентами, 
курсантами и слушателями дисциплины: «История органов 
внутренних дел» и станет основой подготовки к лекционным и семинарским 
занятиям. В нем затрагиваются проблемы организации отечественных 
органов внутренних дел и развития их структуры, а 
также использования зарубежного опыта организации системы полицейского 
управления. Материалы учебника будут полезны не 
столько обучающимся по специальностям: 38.05.01 Экономическая 
безопасность, 40.05.01 Правовое обеспечение национальной безопасности, 
40.05.02 Правоохранительная деятельность, но и всем интересующимся 
процессами становления и развития отечественной 
государственности и ее органов власти. 
Текст приводится в авторской редакции 
УДК 351.74(94)(075) 
ББК 67.401.133г.я73 

ISBN 978-5-4499-0694-6 
© Соборнов П. Е., 2020 
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2020 

Оглавление

Введение....................................................................................................................9 

Раздел I. Формирование и основные направления 
деятельности органов внутренних дел  
монархической России....................................................................................11 

Тема 1. Объект, предмет и методы изучения 
курса истории органов внутренних дел...........................................11 

§ 1.1. Объект, предмет и методы истории
органов внутренних дел. Общие особенности 
в развитии органов внутренних дел.............................................11 

§ 1.2. Периодизация курса и учения о полиции
и управлении..............................................................................................17 

§ 1.3. Отечественная историография
и источники по истории органов внутренних дел. 
Задачи курса................................................................................................28 

Тема 2. Организация охраны порядка и борьба 
с преступностью на Руси в IX–XVII веках.........................................37 

§ 2.1. Охрана порядка и борьба с преступностью
в Древней Руси IХ–ХII вв.......................................................................37 

§ 2.2. Охрана порядка и борьба с преступностью
в период политической раздробленности 
и Ордынского ига в русских землях ХII–ХV вв..........................43 

§ 2.3. Охрана правопорядка и борьба
с преступностью в Московском государстве 
в ХV–ХVII веках. Приказы.....................................................................47 

Тема 3. Регулярная полиция  
в период абсолютной монархии. Охрана порядка, 
общеуголовный и политический сыск в XVIII веке ...................56 

§ 3.1. Абсолютная монархия и формирование
регулярной полиции в первой четверти ХVIII века. 
Тайная канцелярия и Преображенский приказ......................56 

§ 3.2. Органы управления эпохи  
«дворцовых переворотов»: Верховный тайный совет.  
Тайная экспедиция сената. Общеуголовный сыск................ 62 

§ 3.3. Полицейская реформа  
императрицы Екатерины II.  
Устав Благочиния 1782......................................................................... 68 

Тема 4. Создание и компетенции МВД  
Российской империи................................................................................... 75 

§ 4.1. Особенности зарубежного опыта  
министерского управления: идея и реализация.................... 75 

§ 4.2. Организация МВД Российской империи:  
идеи М. М. Сперанского и практика воплощения.  
В. П. Кочубей............................................................................................... 79 

§ 4.3. Внутренняя стража Российской империи  
и ее место в системе правоохранительных  
органов первой четверти ХIХ века................................................. 84 

Тема 5. Общая полиция в первой половине XIX веке................ 86 

§ 5.1. Проект М. М. Сперанского  
и Министерство полиции Российской империи..................... 86 

§ 5.2. Вклад российской полиции в победу  
в Отечественной войне 1812 года.................................................. 92 

§ 5.3. Положение «О земской полиции» 1837 года.  
Попытки совершенствования следственной работы.......... 96 

Тема 6. Политическая полиция  
в первой половине XIX века .................................................................... 99 

§ 6.1. Образование III Отделения Собственной  
Его Императорского величества канцелярии,  
его структура и функции..................................................................... 99 

§ 6.2. Корпус жандармов и его оформление............................103 

§ 6.3. III Отделение Собственной Его Императорского  
Величества канцелярии и МВД Российской империи:  
проблемы взаимодействия ..............................................................105 

Тема 7. Деятельность МВД по охране  
общественного порядка в период подготовки 
и проведения реформ и контрреформ  
второй половины XIX века.................................................................... 109 

§ 7.1. Деятельность МВД Российской империи
по подготовке крестьянской реформы 1861 года. 
Полицейская реформа 1862 г......................................................... 109 

§ 7.2. Развитие российской полиции
60–90-х годов ХIХ века........................................................................ 116 

§ 7.3. Создание единой государственной
тюремной системы Российской империи................................ 122 

Тема 8. Реформа политического сыска 
в последней трети XIX — начале XX веков................................... 124 

§ 8.1. Реорганизация органов политического сыска
и МВД Российской империи начала 1880-х годов............... 124 

§ 8.2. Положение «О мерах к охранению
государственного порядка  
и общественного спокойствия» 
от 14 августа 1881 года. Развитие провокации.................... 128 

§ 8.3. «Зубатовщина» как комплекс
полицейских мер по борьбе с революционным 
движением конца ХIХ — начала ХХ веков ............................... 134 

Тема 9. МВД в период революций XX века ................................... 137 

§ 9.1. МВД Российской империи и полиция
в период I русской революции 1905–1907 годов. 
Начало применения научных и технических  
средств борьбы с преступностью................................................. 137 

§ 9.2. МВД и полиция Российской империи
в период I Мировой войны............................................................... 144 

§ 9.3. МВД и организация
гражданской (народной) милиции  
Всероссийского Временного правительства 
1917 года.................................................................................................... 146 

Раздел II. Особенности формирования и деятельность  
органов внутренних дел советского государства .........................152 

Тема 10. Органы охраны общественного порядка  
и борьбы с преступностью в период становления  
Советской власти........................................................................................152 

§ 10.1. Формирование НКВД РСФСР  
и рабоче-крестьянской милиции. ВЧК по борьбе  
с контрреволюцией и саботажем..................................................152 

§ 10.2. Органы внутренних дел РСФСР  
в период Гражданской войны 1918–1920 гг...........................158 

§ 10.3. Полиция и милиция на территориях,  
подконтрольных «белым» правительствам  
в период Гражданской войны.........................................................164 

Тема 11. Органы внутренних дел  
в условиях Новой экономической политики...............................167 

§ 11.1. Переход к Новой экономической политике  
и реорганизация органов ВЧК по борьбе  
с контрреволюцией и саботажем..................................................167 

§ 11.2. Реорганизация  
рабоче-крестьянской милиции  
и ее организационно-правовые основы....................................171 

§ 11.3. Органы НКВД РСФСР  
во Внутрипартийной борьбе 1920-х годов..............................178 

Тема 12. Органы внутренних дел  
в период форсированной модернизации  
советского общества.................................................................................182 

§ 12.1. Реорганизация органов внутренних дел СССР  
начала 1930-х годов..............................................................................182 

§ 12.2. НКВД СССР 1934–1941 годов:  
структура и функции...........................................................................190 

§ 12.3. Органы внутренних дел СССР в предвоенный  
период: основные тенденции развития....................................194 

Тема 13. Органы внутренних дел 
в годы Великой Отечественной войны.......................................... 197 

§ 13.1. Развитие функций
органов внутренних дел СССР 
в период Великой Отечественной войны................................ 197 

§ 13.2. Деятельность НКВД СССР
по созданию новых отраслей 
советской промышленности........................................................... 201 

§ 13.3. Дивизии и подразделения НКВД СССР
на фронтах Великой Отечественной войны........................... 204 

Тема 14. Органы внутренних дел 
в послевоенный восстановительный период............................ 206 

§ 14.1. Послевоенное советское общество
и реорганизация органов внутренних дел СССР ................. 206 

§ 14.2. Развитие ведомственных
нормативных правовых актов 
советской милиции.............................................................................. 210 

Тема 15. Реформа органов внутренних дел 
в период «оттепели» ................................................................................ 211 

§ 15.1. Реорганизация структуры МВД СССР
первой половины 1950-х годов..................................................... 211 

§ 15.2. Разделение МВД и госбезопасности СССР................. 212

§ 15.3. Реформы в органах внутренних дел СССР
конца 1950 — начала 1960-х годов............................................. 214 

Тема 16 Укрепление системы органов 
внутренних дел во второй половине  
60-х — 80-е годы ........................................................................................ 219 

§ 16.1. Восстановление МООП (МВД) СССР
и изменения в его структуре.......................................................... 219 

§ 16.2. Развитие системы МВД СССР
1970 — начала 1980-х годов........................................................... 221 

§ 16.3. Нарастание кризисных явлений
в жизни советского общества и их влияние 
на деятельность органов внутренних дел...............................225 

Тема 17. Органы внутренних дел 
на современном этапе развития  
российского общества..............................................................................229 

§ 17.1. Органы внутренних дел СССР
в годы «перестройки» 1985–1991 годов...................................229 

§ 17.2. Органы внутренних дел
на этапе становления Российской государственности 
1990-х годов..............................................................................................236 

§ 17.3. Органы внутренних дел
на этапе укрепления современной 
Российской государственности  
2000–2010-х годов.................................................................................243 

Список литературы ........................................................................................249 

Контрольные тесты по истории 
органов внутренних дел..............................................................................254 

Введение 

В условиях ограниченного количества учебной литературы 
по дисциплине «История органов внутренних дел» у студентов, 
курсантов и слушателей, обучающихся по специальностям: 
38.05.01 Экономическая безопасность, 40.05.01 Правовое обеспечение 
национальной безопасности и 40.05.02 Правоохранительная 
деятельность возникает насущная необходимость 
подготовки к лекционным и семинарским занятиям. Данный 
учебник, соответствует Примерной программе МВД России по 
дисциплине: «История органов внутренних дел» и отражает 
содержание всех семнадцати тем курса. Каждая тема учебника 
снабжена названием и разбита на тематические параграфы, 
позволяющие всем обучающимся как познать содержание каждой 
темы, так и подготовиться к обсуждению вопросов, выносимых 
преподавателем на семинарские и практические 
задания. 
При изучении данного учебника обучающимся целесообразно 
обратить внимание на основные причинно-
следственные связи в сложном процессе возникновения разнообразных 
органов внутренних дел, вспомнить основные 
события общего исторического контекста каждой из семнадцати 
тем курса. Далее, обучающимся необходимо обратить 
внимание на основные понятия и категории курса, выделенные 
курсивом в содержании каждой темы, а также названия 
и функциональные обязанности органов внутренних дел 
и должностных лиц, появившихся на всех этапах развития 
отечественной государственности. При этом необходимо 
обращать внимание на личности, жизнь и деятельность 
которых непосредственно была связана с историей отечественных 
органов внутренних дел, разобравшись во вкладе каждой 
личности в процесс развития отечественной системы 
внутренних органов. При этом необходимо четко выделять 
те изменения, которые происходили в системе отечественных 
органов внутренних дел, и отличать их от изменений предшествующих 
и последующих исторических этапов развития 
России. 

Автор учебника избегал эмоционально-конъюнктурных 
оценок учебного материала и старался отразить те изменения, 
которые были характерны для сложного и многогранного 
процесса трансформации отечественных органов внутренних 
дел. Прочтение учебника обучающимися позволит изучить 
процессы формирования органов внутренних дел в условиях 
политических, экономических и социальных реалий конкретной 
исторической эпохи, а усвоение материала, изложенного  
в учебнике позволит эффективно готовиться по зачетам и экзаменам 
по дисциплине: «История органов внутренних дел»  
в системе современного образования. 
 

Раздел I  
Формирование и основные направления  
деятельности органов внутренних дел  
монархической России 

Тема 1  
Объект, предмет и методы изучения  
курса истории органов внутренних дел 

§ 1.1. Объект, предмет и методы истории  
органов внутренних дел. Общие особенности  
в развитии органов внутренних дел 

В системе Российской Федерации, как современного демократического, 
правового и социального государства особое 
место занимают органы внутренних дел. В их задачи входит: 
исполнение и реализация права в государстве, противодействие 
любым нарушениям федерального и регионального законодательства 
и восстановление прав на территории страны, а 
также защита конституционных прав и свобод человека и гра-
жданина. При этом такие органы государственной власти  
являются неотъемлемым структурным элементом правоохра-
нительных органов Российской Федерации. В современном 
правовом знании закреплено понятие «органов внутренних 
дел», как подсистемы правоохранительных органов власти 
России, обеспечивающих общественный порядок и обществен-
ную безопасность, противодействующих преступности и пра-
вонарушениям. Вместе с тем, важно понять факт того, что 
процесс становления таких органов государственной власти 
происходил на протяжении многих столетий в России, где по 
причине громадных территорий сложилось достаточно широ-
кое понимание «внутренних дел». Под «внутренними делами» 
понимались функции органов государственной власти, не свя-
занные с внешней политикой (иностранными делами). Отсюда, 
под процессом развития отечественных органов внутренних 
дел понимается процесс трансформации широкой трактовки 
«внутренних дел», как сферы, не связанной с внешними делами 
к современному пониманию внутренних дел. Эта тенденция 

нашла свое выражение в усилении ведомственной специали-
зации органов внутренних дел и усложнении их функций, це-
лей и задач. Объектом истории органов внутренних дел 
является процесс становления и развития (генезиса) орга-
нов государственной власти в сфере внутренних дел на 
всех исторических этапах функционирования отечествен-
ной государственности — от периода существования Древ-
нерусского государства до современности. Целью, а значит, 
Предметом истории органов внутренних дел является выяв-
ление причинно-следственных связей и закономерностей  
в развитии таких органов государственной власти. 
В процессе изучения истории органов внутренних дел 
возникает насущная необходимость применения научных ме-
тодов познания, которые позволяют выявить причинно-
следственные связи и закономерности в развитии органов 
внутренних дел. Как и любая учебная дисциплина, связанная с 
изучением общественных явлений на разных этапах развития 
общества, при изучении процессов становления и развития  
органов внутренних дел применяется метод историзма,  
который: заставляет изучать процесс развития конкретных 
властных структур государства: 
1) в контексте политических, экономических, социаль-
ных и культурных особенностей соответствующей каждой 
эпохи; 
2) в контексте взаимодействии их между собой; 
3) в контексте решения важнейших проблем жизни об-
щества конкретного исторического этапа. 
Другими методами, применяемыми при изучении истории 
органов внутренних дел является сравнительно-исторический  
и сравнительно-правовой методы, которые позволяют вы-
явить 
особенности 
конкретных 
изменений 
в 
процессе  
развития органов государственной власти, а также глубоко 
вникнуть в проблему новизны правовых актов, регулирующих 
деятельность органов внутренних дел на всех исторических 
этапах отечественной истории. 
Формирование и развитие этих органов государственной 
власти и их деятельности традиционно в России связаны  
с деятельностью федерального органа исполнительной вла-
сти — Министерства внутренних дел, как центрального органа  

исполнительной власти, осуществляющего функции по реали-
зации политики государства в сфере внутренних дел. Несмотря 
на тот факт, что традиции министерского управления восхо-
дят в России к эпохе наполеоновских войн начала ХIХ века,  
полицейские функции, связанные с реализацией налоговой 
обязанности и всех форм административного принуждения 
сформировались на этапе перехода восточнославянских пле-
мен к государственности. 
Процесс формирования органов внутренних дел Россий-
ского государства был связан с несколькими тенденциями  
перехода от полицейских (управленческих) функций земле-
дельческих общин к формированию разветвленного государ-
ственного приказного аппарата власти в ХVI–ХVII веках, когда 
был формирован отраслевой принцип управления государст-
вом и в системе управления Российским централизованным 
государством появляются Сыскной, Разбойный (Разбойничий), 
Земский приказы, которые должны были в условиях расшире-
ния юрисдикции государства осуществлять правоохранитель-
ные функции. Укрепление Российской государственности 
нашло свое отражение и в формировании первых органов го-
сударственной безопасности Приказа тайных дел, Преобра-
женского приказа и Тайной канцелярии. 
Уже на этом этапе сформировались традиции отечест-
венных органов внутренних дел: постоянный процесс изменений, 
выражающийся в поиске государством оптимальных форм 
правоохранительной деятельности, неразделенность правоохранительных 
функций и функций органов государственной 
безопасности, приоритетность органов государственной безопасности 
в системе отечественных органов внутренних дел. 
При этом если в Европейских государствах правоохранительные 
функции формировались столетиями, то в нашем Отечестве 
процесс развития органов государственной власти по пути 
усиления ведомственных различий, и функциональной специализации 
был связан с масштабным внешним фактором — 
ведением масштабных длительных войн за возвращение старинных 
русских земель. Именно в этих условиях начала  
ХVIII века и была создана в 1718 году российская полиция на 
которую было возложено огромное количество функций. Возникает 
именно российское понятие «внутренних дел», как все-

го того, что не было связано с международными отношениями 
России. На полицию были возложены административные, полицейские, 
хозяйственные обязанности, которые исполнялись 
полицейскими учреждениями и должностными лицами прак-
тически до конца существования дореволюционной россий-
ской полиции в феврале 1917 года. 
Одними из актуальных проблем функционирования  
полиции 
дореволюционной 
России 
являются 
проблемы:  
рецепции зарубежного теоретического, организационного  
и правового опыта, соотношения российских и зарубежных 
традиций в функционировании полицейских учреждений, ко-
торые со времен царствования Екатерины II отражали дея-
тельность местной — уездной власти. 
Восприятие политических и правовых идей Европейского 
общества и успехи в научно-техническом развитии государств 
этого региона, привели к формированию первых отечествен-
ных учений о роли и месте полиции в системе регионального и 
местного управления. Рост функций российской полиции при-
водил к дальнейшей бюрократизации и усилению ведомствен-
ной специализации органов государственной власти, в том 
числе и российской полиции. Эта тенденция нашла свое выра-
жение в формировании в 1802 году Министерства внутренних 
дел и в 1810 году Министерства полиции Российской империи. 
При этом постоянные дискуссии о природе, функциях внут-
ренних органов государства в России, наличие внешних воен-
ных конфликтов и вызовов приводили к не менее постоянным 
реформам в системе отечественных органов внутренних  
дел. Эти реформы были связаны, как с расширением функций 
органов полицейского управления в сфере контроля над раз-
ными направлениями жизни российского общества, так и с 
созданием и чрезвычайных управленческих структур, так и с 
проведением преобразований, направленных на уточнение 
функциональных обязанной полицейских органов власти.  
При этом традиции непосредственной связи с обществом и его 
представителями стала сущностной чертой функционирова-
ния полицейских учреждений и должностных лиц в дореволю-
ционной России. 
Начало ХХ века внесло свои коррективы в деятельность 
органов внутренних дел, ситуация в которых, стала отражением 

общего структурного кризиса системы управления государст-
вом. Смена форм правления страны в 1917 году отразилась  
и на процессе поиска общественных форм управления органов 
внутренних дел, нашедших свое проявление в кратковремен-
ном опыте деятельности милиции МВД Всероссийского Вре-
менного правительства. Уникальность этого исторического 
опыта заключалась в том, что в условиях российская милиция 
была освобождена от хозяйственных задач, которые находи-
лись в ведении Земских управ, а также от задач «высшей  
полиции», отпавших в связи с событиями Февральской рево-
люцией 1917 года. Были сформированы современные понятия: 
«охраны общественного порядка» и ряд других категорий ор-
ганов внутренних дел. Эти обстоятельства не привели к повы-
шению эффективности в работе милиции, которая не смогла 
справиться со структурным кризисом империи, вызванным 
участием страны в Первой мировой войны. С другой стороны, 
наметившаяся демократизация кадровой политики в милиции, 
выразившаяся в обеспечении в права доступа в милицию рабо-
чим и крестьянам, не смола наполнить милицейские учрежде-
ния штатом профессиональных сотрудников, в результате чего 
милиция Временного правительства не смогла стать полно-
ценным правоохранительным органом «Свободной России». 
Новым этапом в деятельность отечественных органов 
внутренних дел стал советский период. Несмотря на создание 
Народного комиссариата внутренних дел РСФСР, введение 
принципа двойного подчинения милиции вышестоящему тер-
риториальному органу и местному совету рабочих и солдат-
ских депутатов и установления в период 1917–1946 годов 
социально-классового принципа комплектования внутренних 
дел Советского государства, сохранилась преемственность  
с МВД и полицией дореволюционного периода. Это нашло свое 
отражение в: привлечении на работу в рабоче-крестьянскую 
милицию и органы НКВД специалистов старой полиции, а так-
же организации системы профессионального отбора граждан 
на службу в органы внутренних дел. После того, как в годы Ве-
ликой Отечественной войны, были установлены специальные 
звания в Красной Армии и в рабоче-крестьянской милиции, 
можно говорить о проявлении преемственности органов внут-
ренних дел всех этапов многовековой российской истории. В 

целом же, если говорить про органы внутренних дел советской 
эпохи, то следует признать факт того, что они пошли по пути 
централизации и расширения обеспечивающих функций в 
процессе проведения экономической политики реконструкции 
основных отраслей экономики. 
В условиях распада СССР и формирования властных 
структур новой России остро встал вопрос о формировании  
на профессионально-кадровой основе органов внутренних  
дел в совершенно новых социально-экономических и политических 
условиях становления институтов рыночной экономики. 
Проблема эта была реализована Федеральным законом РФ 
от 1 февраля 2011 года «О полиции», который заложил правовые 
основы строительства российской полиции, в соответствии 
с вековыми традициями органов внутренних дел России. 
Эти традиции нашли свое выражение в профессиональном 
принципе назначения на должности в российской полиции, наличии 
системы профессионального отбора и профессиональной 
подготовки, осуществления полицией профессиональных 
обязанностей при опоре на общество. Таким образом, место 
органов внутренних дел в системе органов государственной 
власти России и их функции определялись историческими особенностями 
формирования Российского государства: 
— Многонациональным составом населения страны. 
Эта особенность приводила к формированию необходимости 
привлечения граждан к охране общественного порядка и их 
вовлечения в систему управления; 
— Необходимостью управления невиданными по объ-
ему территориями Российского государства, что приводи-
ло к концентрации в системе органов внутренних дел России 
на всех этапах их существования беспредельного количест-
ва административно-хозяйственных, 
контрольно-надзорных 
полномочий. 
— Постоянным поиском государством оптимальной 
системы профессионального управления для решения 
внешнеполитических задач — ведения постоянных войн с со-
седними государствами за воссоединение русских земель.  
Эта особенность приводила к постоянному процессу реформи-
рования в системе полицейского управления.