История государственного и местного управления в России IX-XXI веков

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

В РОССИИ IX–XXI ВЕКОВ

Н.Д. БОРЩИК
А.В. ТРЕТЬЯКОВ

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим советом 

Таврической академии (структурное подразделение) 

ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского» 

(протокол № 4 от 19 ноября 2018 г.)

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим советом 

ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского» 

(протокол № 1 от 11 января 2019 г.)

Москва
ИНФРА-М

202УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК [342.25+94(470+571)](075.8)
ББК 66.3(2Рос)12:63.3(2)я73
 
Б83

Борщик Н.Д.

Б83  
История государственного и местного управления в России IX–

XXI веков : учебное пособие / Н.Д. Борщик, А.В. Третьяков. — Москва : 
ИНФРА-М, 2023. — 218 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — 
DOI 10.12737/1041557.

ISBN 978-5-16-015562-3 (print)
ISBN 978-5-16-107991-1 (online)
Важнейшей задачей высших органов государственной власти и мест-

ного управления в России является укрепление и развитие современного 
российского федерализма, основанного на конституционных отношениях 
центра и субъектов федерации.

Настоящее учебно-методическое пособие содержит комплекс материа-

лов для проведения лекционных и практических занятий, справочные ма-
териалы, вопросы для самоконтроля обучающихся и пр. В их основе лежат 
авторские разработки, часть из которых использовалась в качестве зада-
ний для коллоквиумов, эссе, рефератов и других творческих работ в рам-
ках преподавания курса «Исторический опыт государственного и местного 
управления в России».

Соответствует требованиям федеральных государственных образова-

тельных стандартов высшего образования последнего поколения.

Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 46.03.02 «До-

кументоведение и архивоведение».

УДК [342.25+94(470+571)](075.8)

ББК 66.3(2Рос)12:63.3(2)я73

Р е ц е н з е н т ы:

Сафронова А.М. — доктор исторических наук, профессор кафедры 

документоведения, архивоведения и истории государственного 
управления Уральского гуманитарного института Уральского феде-
рального университета имени первого Президента России Б.Н. Ель-
цина (г. Екатеринбург);

Кондратюк Г.Н. — доктор исторических наук, профессор кафедры 

истории 
Крымского 
инженерно-педагогического 
университета 

(г. Симферополь);

Хлевов А.А. — кандидат исторических наук, доктор философских 

наук, профессор кафедры документоведения и архивоведения исто-
рического факультета Таврической академии (структурное подраз-
деление) Крымского федерального университета имени В.И. Вернад-
ского (г. Симферополь)

ISBN 978-5-16-015562-3 (print)
ISBN 978-5-16-107991-1 (online)

© Борщик Н.Д., Третьяков А.В., 

2020

Предисловие

Важнейшей задачей высших органов государственной власти 
и государственного управления в России является укрепление 
и развитие современного российского федерализма, основанного 
на конституционных отношениях центра и субъектов федерации. 
В связи с этим особенно важным становится изучение истории го-
сударственного управления в дореволюционной, Советской и со-
временной России. Актуальность рассмотрения названных проблем 
и их взаимосвязь объясняются тем, что современные проблемы 
государственного строительства во многом являются следствием 
процессов, развивавшихся как в Российской империи, так и в Со-
ветской России.
Обширная по территории, многонациональная, многоконфессио -
нальная Россия сформировалась задолго до 1917 г., разрушалась, 
восстанавливалась в виде СССР и вновь разрушалась, и опять 
начала созидаться. Даже если исходить из того, что Россия могла 
быть мононациональной, обширность территории и расположен-
ность между двух миров (Европа — Азия) все равно создавали бы 
проблемы для управления.
Всю историю Российского государства условно можно назвать 
непрерывной и бесконечной цепью реформ в сфере управления. 
Эта проблема, отягощенная этническими, конфессиональными, со-
словными и другими факторами, становилась и в настоящее время 
является «головной болью» российского руководства.
На всех этапах государственного строительства с IX в. и по на-
стоящее время перед системой и аппаратом управления стояли 
специфические задачи. Их своевременное и качественное выпол-
нение требовало от организма системы власти большой гибкости 
и мобильности.
Исторически то, что мы сегодня называем местным самоуправ-
лением, возникло из родовой общины — первичной ячейки чело-
веческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, 
люди были вынуждены выполнять ряд функций сообща. Отсюда 
возникли определенные правила организации совместной жизни. 
Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний 
и навыков от поколения к поколению, отсюда происходила власть 
старейшин родов (общин). Эта организация людей и есть пер-
вичный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически са-
моуправление, община старше, чем государство.

По мере совершенствования способов ведения хозяйства чис-
ленность производственного коллектива уменьшалась от большой 
общины до размера семьи, количество первичных ячеек общества 
возрастало, появилась необходимость во властных структурах, 
регулирующих межобщинные отношения, возникло государство. 
Прародительницей самоуправления в России можно считать ор-
ганизацию власти в древнерусских городах. Городское вече обла-
дало большими правами, включая приглашение князя, игравшего 
роль военачальника. В сельской местности издревле существовала 
крестьянская община на базе земли, находящейся в общем вла-
дении.
Со всей определенностью можно сказать, что взлеты и падения 
в истории российского государства были теснейшим образом свя-
заны не только с просчетами в деятельности органов управления 
на федеральном и местном уровнях, но и с ошибками, допущен-
ными при их организации, со сбоями в их деятельности, а также 
с межведомственными противоречиями. Следовательно, изучение 
истории государственного управления дает нам возможность 
не только понять суть допущенных ошибок, но и избежать их по-
вторения в современной реформаторской работе.
Поэтому цель данного учебного пособия состоит в том, чтобы 
в соответствии с основными этапами государственного строи-
тельства в России показать процесс создания системы управления, 
механизм деятельности и функциональную эволюцию различных 
ее составляющих.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд 
задач:
 
•  показать основные этапы государственного строительства в до-
революционной, Советской и современной России;
 
•  проследить эволюцию системы центральной (имперской и фе-
деральной) власти в различные периоды российской истории;
 
•  воссоздать и представить в целостном виде региональное (гу-
бернское и в субъектах РФ) управление;
 
•  изучить систему местного управления в Российской империи, 
Советской и современной России;
 
•  выявить механизм взаимодействия властных структур раз-
личных уровней.
У студентов бакалавриата формируются следующие компе-
тенции:
 
•  способность анализировать основные этапы и закономерности 
исторического развития общества для формирования активной 
гражданской позиции;

•  способность уважительно и бережно относиться к историче-
скому наследию и культурным традициям;
 
•  способность воспринимать межкультурное разнообразие об-
щества в социально-историческом, этическом и философском 
контекстах.
В результате освоения курса студент бакалавриата будет:
знать
 
•  основные тенденции в развитии местного самоуправления 
России, концепции и теории местного самоуправления;
 
•  отечественный и зарубежный опыт государственного управ-
ления и местного самоуправления;
 
•  закономерности и этапы исторического процесса;
уметь
 
•  ориентироваться в мировом историческом процессе;
 
•  анализировать процессы и явления, происходящие в обществе;
 
•  уверенно использовать понятийно-категориальный аппарат;
владеть
 
•  навыками мышления для выработки системного целостного 
взгляда на проблемы;
 
•  информацией об особенностях современной социально-полити-
ческой ситуации в стране и в мире и тенденциях ее изменения;
 
•  навыками работы с разновременными, разнотиповыми и разно-
видовыми историческими источниками.
Периодизация курса истории государственного управления 
в России строится в соответствии с общей периодизацией истории 
страны и учитывает характер и особенности развития российской 
государственности (Приложения 3–4).
Во все периоды становления России как единой и великой 
державы, особенно в кризисную эпоху, отчетливо проявлялись две 
тенденции: объединение на основе сильной центральной власти 
и разобщение, суверенизация ее составляющих территорий. При-
чиной тому были как объективные исторические и социально-эко-
номические условия, так и субъективное желание удельных владе-
телей или, в современных политических терминах, региональных 
элит, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но са-
модостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех 
этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее 
заметной мере проявлялась и третья — становление и развитие 
местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправ-
ление было одним из инструментов управления для региональных 
властей. При усилении центральной власти самоуправление было 

в значительной мере компромиссом между верховной властью 
и входящими в состав единого государства территориями. При-
знание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту 
противостояния центра и провинции.
В той или иной мере самоуправление в России существовало 
на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоя-
тельством является то, что, как и в настоящее время, государство 
сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кри-
зиса государственной власти, вынуждаемое неизбежной необходи-
мостью проведения реформ.

Введение

Историю государственного и местного управления вполне можно 
считать самостоятельной научной и учебной дисциплиной. Ее воз-
никновение стало междисциплинарным явлением, происходящим 
на стыке исторических и юридических дисциплин. С собственно 
историей ее объединяют общенаучные и специальные методы ис-
следования: историзм в объяснении событий и явлений, связь 
истории государственного и местного управления с конкретным 
историческим контекстом, использование самых разных истори-
ческих источников (правового характера, публицистики, мемуаров 
и пр.) для создания целостной картины развития отечественных 
государственных институтов. С правовыми дисциплинами связь 
видится в единстве объекта изучения, включая институты граждан-
ского общества, политические и правовые институты, а также ши-
рокое привлечение нормативно-правовых документов в качестве 
источника.
К ключевым проблемам настоящего курса авторы относят:
 
•  общую характеристику российской государственности в раз-
личные исторические периоды;
 
•  анализ деятельности системы высших, центральных и местных 
органов управления;
 
•  выделение общего и особенного в истории российской государ-
ственности;
 
•  изучение реформирования и контрреформ государственного ме-
ханизма;
 
•  организацию и функционирование государственной службы 
в исторической ретроспективе;
 
•  роль отдельных исторических личностей в становлении рос-
сийской государственности.
Кроме того, в отдельных случаях приводятся специальные 
данные по истории и функционированию некоторых государ-
ственных учреждений: когда и зачем они были созданы, каковы 
были их функции и полномочия, внутренняя структура, почему 
они подвергались реорганизации или были упразднены, какую роль 
сыграли в истории развития отечественной государственности.
Исследование истории государственного управления в России 
было начато еще в XVIII столетии. В общих исторических сочи-
нениях В.Н. Татищева, М.М. Щербатова и других исследователей 
содержится богатый фактический и фактографический материал 

по истории становления российской государственности в самом 
общем виде, а также по истории отдельных государственных ор-
ганов управления. После выхода в свет объемного труда Н.М. Ка-
рамзина «История государства Российского» (1816–1829 гг.) из-
учение основ российской государственности стало самостоятельной 
отраслью исторической науки.
Следующий этап в исследовании российской государственности 
начался во второй половине XIX в. и был связан с именами исто-
риков так называемой государственной школы: С.М. Соловьева, 
М.К. Любавского, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского и многих 
других. Представители этой научной школы отводили государству 
решающую роль в развитии социума, в прогрессе человеческой ци-
вилизации, поэтому основное внимание в их работах уделено про-
блемам социально-политического развития, взаимодействию госу-
дарства и общества, изучению функционирования отдельных госу-
дарственных институтов. Представители «государственной школы» 
оказали существенное влияние на научные взгляды В.О. Ключев-
ского, П.Н. Милюкова, С.Ф. Платонова и других исследователей, 
активно участвующих в кропотливой работе по сбору и системати-
зации данных по истории отечественного государственного управ-
ления.
Огромную роль для понимания государством своих соб-
ственных функций сыграли теории о природе местного самоуправ-
ления. Одним из первых среди отечественных ученых, изучавших 
систему местного самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. 
Его активно поддержал князь А.И. Васильчиков. Во второй поло-
вине XIX в. в связи с проведением земской и городской реформ 
вновь были подняты вопросы о роли местного самоуправления 
в системе государственного управления. Они нашли свое отра-
жение в трудах известных российских ученых-государствоведов 
Н.И. Лазаревского, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, А.А. Кизе-
веттера, Н.М. Коркунова и других.
В советский период исследовательский интерес к дореволюцион-
 ной истории был во многом утрачен. Советская историческая наука 
и историография основной упор делали на проблемы социально-
экономической истории и революционного движения, истории 
классовой борьбы и общественно-политических течений. Вопросы 
истории местного самоуправления оказались на втором плане. 
Но и в этот период советская историография изучения российской 
государственности пополнилась фундаментальными трудами 
Б.Д. Грекова, Б.А. Рыбакова, В.Л. Янина, Л.В. Черепнина, А.А. Зи-
мина, С.О. Шмидта, С.М. Троицкого, Н.И. Павленко, Н.М. Дру-

жинина, П.А. Зайончковского, Н.П. Ерошкина, К.Ф. Шацилло, 
Г.З. Иоффе, И.А. Исаева и других.
Интерес к вопросам местного самоуправления обостряется 
в СССР в период нэпа. Именно в этот период увидели свет фунда-
ментальные работы Л.А. Велихова и В.Н. Твердохлебова.
На 90-е гг. XX в. приходится возрождение интереса историков 
к событиям политической истории России, в том числе советского 
периода, истории российской государственности, традициям гражданского 
общества, к работе крупных государственных деятелей. 
Современные исследователи большое внимание уделяют изучению 
исторического опыта местного управления и самоуправления отдельных 
регионов, широко используют краеведческий материал.

Глава 1.

ГОСУДАРСТВО: ПОНЯТИЕ, ФУНКЦИИ, ТИПЫ 
И ФОРМЫ. ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ РАЗВИТИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА, ЕГО ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ

Государство является сложным социальным явлением. Как общественный 
институт оно существует около 5 тыс. лет. Возникнув 
в глубокой древности, государственные институты эволюционировали 
от первых примитивных протогосударственных образований 
до современных форм государственного устройства. В современной 
науке нет общепринятого понятия термина «государство». В самом 
общем виде под государством понимают «политическую организацию 
общества, обладающую властными полномочиями, аппаратом 
управления и принуждения, выражающую преимущественно 
интересы доминирующего социального слоя и выполняющую социально 
значимые для всего общества задачи»1.
Теории возникновения государства. Вопрос о возникновении 
государства остается дискуссионным и в современных условиях; 
ученые самых разных научных направлений пытались дать свои 
объяснения этому феномену. Различные научные школы создавали 
свои теории происхождения государства, которые получили 
широкое распространение; в них по-разному, в зависимости от авторских 
предпочтений, объяснялись причины и способы образования 
государства, его природа, функции и сущность.
Одной из первых широкораспространенных стала так называемая 
патриархальная теория, предложенная древнегреческим 
философом Аристотелем. Он считал, что прообразом государства 
является семья, поэтому смотрел на государственную власть как 
на продолжение отцовской (патриархальной) власти, которая 
первоначально распространялась только на семью, но постепенно 
охватывала все население полиса. В XVII в. основные идеи патриархальной 
теории получили развитие в обобщающем труде 

1 
Халилова Т.В. Государственная и муниципальная служба. Тексты лекций. 
Казань: Изд-во КНИТУ, 2013. С. 12.