Основы кадастра недвижимости

ОСНОВЫ 
КАДАСТРА 
НЕДВИЖИМОСТИ

С.В. ФОКИН
О.Н. ШПОРТЬКО

Москва
ИНФРА-М
2023

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано 
Межрегиональным учебно-методическим советом 
профессионального образования в качестве учебного пособия 
для учебных заведений, реализующих программу 
среднего профессионального образования 
по специальностям 21.02.04 «Землеустройство», 
21.02.05 «Земельно-имущественные отношения»  
(протокол № 9 от 17.11.2022)

УДК 332.3(075.32)
ББК 65.32-5я723
 
Ф75

Фокин С.В.
Ф75  
Основы кадастра недвижимости : учебное пособие / С.В. Фокин, 
О.Н. Шпортько. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 225 с. — (Среднее 
профессиональное образование). 

ISBN 978-5-16-015102-1 (print)
ISBN 978-5-16-111351-6 (online)
Учебное пособие посвящено ведению государственного кадастра не-
движимости в России. Рассмотрены история развития кадастровых работ 
в России, законодательная и нормативно-правовая база ведения государ-
ственного кадастра недвижимости, сведения, связанные с системой госу-
дарственного кадастра недвижимости и кадастрового деления территории, 
документооборотом государственного кадастра недвижимости, оценочной 
деятельностью и налогообложением объектов недвижимости. Разобраны 
вопросы реформирования системы ведения государственного кадастра 
недвижимости и регистрации недвижимого имущества, а также способы 
совершенствования оценки объектов недвижимости для целей налого-
обложения.
Соответствует требованиям федеральных государственных образова-
тельных стандартов среднего профессионального образования последнего 
поколения.
Для студентов учреждений среднего профессионального образования, 
обучающихся по специальностям 21.02.04 «Землеустройство», 21.02.05 «Зе-
мельно-имущественные отношения», а также для студентов высших учеб-
ных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Землеустрой-
ство и кадастры», слушателей курсов повышения квалификации.

УДК 332.3(075.32)
ББК 65.32-5я723

Р е ц е н з е н т ы:
Иванов А.В. — кандидат геолого-минералогических наук, доцент, 
заведующий кафедрой геоэкологии и инженерной геологии Сара-
товского государственного технического университета имени Гагари-
на Ю.А.;
Шмидт И.В. — кандидат географических наук, доцент, доцент ка-
федры землеустройства и кадастров Саратовского государственного 
аграрного университета имени Н.И. Вавилова

ISBN 978-5-16-015102-1 (print)
ISBN 978-5-16-111351-6 (online)
© Фокин С.В., Шпортько О.Н., 
2023

Предисловие

Проходящие в России реформы в сфере земельно-имущест-
венных отношений требуют создания эффективной системы када -
стра недвижимости, который характеризует уровень развития госу-
дарства. Кадастр недвижимости является системой, позволяющей 
осуществлять учет недвижимого имущества, регистрации прав 
на него юридическим и физическим лицам; данные кадастра явля-
ются основой для формирования налогооблагаемой базы при сборе 
налогов на недвижимость.
Для эффективного регулирования общественно-экономических 
отношений в сфере недвижимости государству необходимо распо-
лагать совокупностью характеристик для каждого объекта недви-
жимости, которые должны быть актуальными, юридически значи-
мыми, систематизированными и общедоступными.
Совокупность характеристик объектов недвижимости образует 
информационную базу, которой является государственный кадастр 
недвижимости (ГКН).
Создание системы кадастра недвижимости в различных странах 
связано с их специфическими особенностями. Так, в одних странах 
создаются кадастровые системы, в которых ведение кадастровой 
деятельности ложится на плечи государства, в других данная дея-
тельность ведется негосударственными кадастровыми учрежде-
ниями.
Задачей настоящего учебного пособия является профессио-
нальная целевая ориентация учащихся по специальностям 21.02.04 
«Землеустройство», 21.02.05 «Земельно-имущественные отно-
шения». Пособие направлено на развитие у обучающихся лич-
ностных качеств, а также формирование общих и профессио-
нальных компетенций.
В учебном пособии рассмотрены вопросы признаков объектов 
недвижимости, их государственного учета, технического учета 
и инвентаризации, государственной регистрации прав на недви-
жимое имущество и сделок с ним, а также оценки объектов недви-
жимости
Актуальность материала заключается в том, что пособие под-
готовлено с учетом современных преобразований, происходящих 
в сфере кадастровой деятельности, государственного кадастрового 
учета и государственной регистрации прав.

В результате изучения представленного материала обучающиеся 
будут:
знать
 
• основы ведения государственного кадастра недвижимости;
 
• методы получения, обработки и использования кадастровой ин-
формации;
 
• технологии сбора, систематизации и обработки информации, 
порядок осуществления кадастровой деятельности;
уметь
 
• применять на практике методы и приемы ведения государ-
ственного кадастра недвижимости;
 
• пользоваться информационной базой кадастра недвижимости 
в области оценочной деятельности;
владеть
 
• методами работы с современными кадастровыми системами, ка-
дастровой и градостроительной документацией;
 
• способами проведения работ по адресно-кадастровому учету 
и инвентаризации зданий и сооружений, а также работ по ин-
вентаризации и межеванию земель населенных пунктов, их от-
воду и оформлению разрешительной документации.

Глава 1. 
ВВЕДЕНИЕ В КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ

1.1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КАДАСТРА 
НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИИ

Развитие кадастра недвижимости в России имеет многовековую 
историю. Первые описания объектов недвижимости в России 
появились в IX в. В них содержалась информация о земельных 
участках, принадлежавших монастырям и церквям. Записи слу-
жили основанием для наделения духовенства землей. Необходи-
мость сбора данных о земле возникла в связи со взиманием рус-
скими князьями сборов и податей с населения, проживающего 
на захваченной ими территории.
На развитие древнего кадастра недвижимости в России огромное 
влияние оказало монгольское владычество, так как возникала не-
обходимость верного учета и сбора дани; для этого проводилась пе-
репись жителей и принадлежавшего им имущества. При раскладке 
дани учитывалось качество и количество княжеских земель, а также 
частных лиц.
Старейшими кадастровыми документами того периода является 
описание захваченных земель. Кадастровыми документами явля-
лись «Писцовые книги», которые имели правовой характер. В них 
заносилась информация о сделках с землей: купля-продажа, обмен 
земельными владениями, передача земель по наследству.
Данные книги признавались государством в качестве основного 
доказательства прав на землю, а сама запись в них носила характер 
земельной регистрации. Вместе с тем качественная оценка угодий 
была условной, согласно которой земельные угодья делились на че-
тыре группы: добрые, средние, худые и очень худые, а оценочной 
формой являлись различные окладные единицы (соха, обта, выть, 
сошка). Позднее московская соха стала служить единицей подат-
ного налога и получила название «сошное письмо».
Кадастровый учет земель в XVI в. проводился по Писцовому на-
казу, согласно которому на писцов возлагались обязанности учета 
и измерения пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. 
При этом исчисление количества имеющейся земли у собствен-
ников носило приблизительный характер.
Тогда же для количественного описания земель основано спе-
циальное учреждение, называемое Поместным приказом. С 70-х гг. 

XVII столетия оценочно-кадастровые работы стали проводиться 
земствами. Земли описывали люди, которых называли писцами, 
дозорщиками и мерщиками. На них возлагалась обязанность изме-
рения земель, пригодных для ведения сельского хозяйства.
В 1681 г. начали уточнять границы немежеванных и спорных 
земель. Однако сразу же убедились в необходимости проводить 
межевание всех без исключения земель. Следует отметить, что 
в то время при межевании не проводилось описание земель для 
целей налогообложения.
Работу по межеванию земель выполняли валовые писцы. Им 
также вменялось в обязанность проверять права на землю и на-
ходить незаконно прирезанные к территории владения земельные 
участки.
Работы по межеванию, проводимые по наказам 1680–1684 гг., 
имели незначительные масштабы и со временем прекратились. 
Точных результатов при проведении межевых работ быть не могло, 
так как измерительными орудиями являлись веревка и сажень. 
К тому же территории владений, занятые лесами, не учитывались.
В 1754 г. была обнародована межевая инструкция, в которой 
упразднялось различие между вотчинными и поместными землями. 
При этом мерная веревка заменялась десятисаженной цепью, а ме-
жевщик снабжался астролябией. За единицу поземельной меры 
длины принималась десятина.
В функции межевщика входило измерение и межевание земель 
в порученном ему округе, а также проверка и утверждение прав 
на владение землей в определенных границах.
Межевание по новым правилам проходило очень медленно, так 
как при проведении работ постоянно возникали споры со стороны 
владельцев. Поэтому принятый в 1765 г. Манифест о генеральном 
размежевании земель учредил проведение межевых работ по новым 
основаниям.
Задачей генерального межевания определялось исключительное 
право всех владельцев на нахождение настоящих границ их вла-
дения. При этом отменялась ревизия прав и выявление незаконно 
присоединенных к территории владений земельных участков.
Вместе с Манифестом были озвучены генеральные правила, 
которые затем стали основой новых инструкций для землемеров 
(13 февраля 1766 г.), для межевых губернских канцелярий и про-
винциальных контор (25 мая 1766 г.).
В соответствии с правилами все земли межевались не по именам 
владельцев, а по именам сел и деревень, а пустоши стали иметь 
собственные названия. При этом владельцу совокупности селений 

и пустошей предписывалось проводить межевание данных терри-
торий только по внешним границам.
Споры о границах владений решались путем вмешательства ме-
жевых канцелярий и контор. Данные организации должны были 
утверждать на спорных участках межи, а лишь затем поручать зем-
лемеру устанавливать границы на местности.
Государство, отказавшись от конфискации незаконно присое-
диненных к владению земель, приобрело стимул для размежевания 
земельных участков без споров со стороны собственников, так 
как правилами приписывалось находить у спорщиков незаконные 
земли, которые оставлялись им в размере не более 10% от общей 
площади. У тех собственников участков, которые воздерживались 
от спора, данные земли не разыскивали.
В России к началу XX в. основными тенденциями развития 
в области земельных отношений стало значительное сокращение 
дворянской земельной собственности и некоторое уменьшение го-
сударственной, а также увеличение площадей крестьянского зем-
левладения.
После 1917 г. земельные отношения в России резко изменились. 
Одним из первых законодательных актов о земле был Декрет ВЦИК 
«О социализации земли» (1918). Этим актом была закреплена все-
народная собственность на землю, а положения «О социалисти-
ческом землеустройстве» (1919) закрепили две основные формы 
собственности: государственную и коллективную. Земля практи-
чески перестала являться объектом налогообложения; в то же время 
государство нуждалось в сведениях о земле.
В октябре 1933 г. утверждается Инструкция по учету земель, 
устанавливающая новый порядок земельного учета на всей терри-
тории СССР по административным районам. В 1939 г. вводится 
колхозная земельная шнуровая книга регистрации земель.
Кадастр представлял собой сведенные в единую книгу регистра-
ционные сведения по землепользователям, а также количественные 
и качественные характеристики земель. Основой кадастра была 
развернутая система регулярно проводившихся за счет государ-
ственных средств съемок и обследований земель сельскохозяй-
ственного назначения и лесного фонда.
Сведения о землях промышленности и территории городов 
и других поселений приводили в кадастре обобщенно и недоста-
точно. Регистрацию проводили в государственных земельно-када-
стровых книгах районов (городов) и именовали государственной 
регистрацией землепользования.

С принятием 31 декабря 1954 г. постановления Совета Мини -
стров СССР № 2529 «О едином государственном учете земельного 
фонда СССР» начался новый этап развития советского земель-
ного кадастра.С 1955 г. был введен государственный учет наличия 
и распределения земли по угодьям и землепользователям. За годы 
советской власти были созданы три основных вида кадастра: сель-
скохозяйственных территорий, водный и лесной.
Основные учетные и отчетные кадастровые документы создава-
лись в виде государственных актов на право пользования землей, 
списков землепользователей, земельно-кадастровых книг пред-
приятий и организаций, а также в виде планово-картографиче-
ских материалов. Эти документы создавались в рукописной форме 
и имели достаточно низкую точность.
До настоящего времени учет земель ограничивался процессом 
регистрации земельных участков и территориальных зон с внесе-
нием данных в Единый государственный реестр земель.
13 декабря 1968 г. утвердили Основы земельного законода-
тельства Союза ССР и союзных республик, включающие в себя 
специальный раздел о государственном земельном кадастре. 
В начале 1975 г. было принято постановление Совета Министров 
СССР от 06.03.1975 № 199 «О выдаче землепользователям государ-
ственных актов на право пользования землей», а два года спустя 
утверждено постановление Совета Министров СССР от 10.08.1977 
№ 417 «О порядке ведения государственного земельного кадастра».
Данные документы обеспечили переход к единой системе госу-
дарственного земельного кадастра в СССР. Так, в Земельном ко-
дексе РСФСР от 25.04.1991 в специальный раздел выделяется Го-
сударственный земельный кадастр.
В период «перестройки» земля вновь становится объектом 
гражданских прав. Переход права владения целыми земельными 
участками или их отдельными частями осуществляется по воле зем-
лепользователей без издания нормативных актов органов власти.
В результате органы местной и государственной власти пере-
стали располагать целевой информацией о земельных участках и их 
собственниках, поэтому фискальные органы не могли правильно 
исчислять и собирать плату за пользование землей.
В тот период резко активизировался оборот значительного числа 
мелких земельных участков, переданных в собственность граж-
данам для ведения садоводства и индивидуального жилищного 
строительства. Поэтому возникновение межевых споров, которые 
невозможно было разрешить цивилизованным путем, стало един-
ственно верным итогом данной земельной политики.

С 1991 г. в соответствии с Федеральным законом от 11.10.1991 
№ 1738-I «О плате за землю» установлено, что пользование землей 
в Российской Федерации становится платным. Были определены 
формы платы пользование землей, а именно: земельный налог, 
арендная плата, нормативная цена земли.
В декабре 1993 г. издается Указ Президента РФ «О государ-
ственном земельном кадастре и регистрации документов о правах 
на недвижимость», который постановил, что государственный зе-
мельный кадастр (ГЗК) проводится по единой системе на всей 
территории России и является базой для создания эффективной 
системы платежей за землю, регулирования всех проводимых 
операций с землей, а также защиты прав на земельные участки 
и прочно связанное с ним недвижимое имущество.
Изменения, происходящие в области земельно-имущественных 
отношений, нашли отражение при реализации Федерального за-
кона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном ка-
дастре». Новый закон был призван регулировать отношения, воз-
никающие при осуществлении деятельности по ведению государ-
ственного земельного кадастра.
В новой редакции Земельного кодекса РФ1 земельный кадастр 
представлен самостоятельной главой, в которой записано, что све-
дения государственного земельного кадастра подлежат обязатель-
ному применению при использовании и охране земель, предостав-
лении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей 
и осуществлении других мероприятий по рациональному использо-
ванию и охране земель.
В соответствии с Земельным кодексом РФ государственное 
управление в этой области деятельности осуществляется через фе-
деральный орган исполнительной власти, которым к тому моменту 
являлся Государственный комитет Российской Федерации по зе-
мельной политике (Госкомзем России).
Указом Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре фе-
деральных органов исполнительной власти» Госкомзем был 
упразднен и образовалась Федеральная служба земельного кадастра 
России (Росземкадастр).
В этот период в субъектах были образованы новые некоммер-
ческие организации — федеральные государственные учреждения 
«Земельная кадастровая палата» (ФГУ ЗКП), на которые приказом 

1 
Земельный кодекс РФ — Земельный кодекс Российской Федерации 
(ЗК РФ) — Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ.

Росземкадастра от 10.08.2000 № 6 возлагаются обязанности по осу-
ществлению кадастрового учета земельных участков.
В марте 2004 г. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной 
власти» Федеральная служба земельного кадастра России преобра-
зовывается в Федеральное агентство кадастра объектов недвижи-
мости (Роснедвижимость).
Введение в действие Федерального закона от 24.07.2007 
№ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — 
Закон о ГКН) стало основой для замены понятия земельного ка-
дастра на понятие «кадастр недвижимости», который представляет 
собой систематизированный свод сведений об учтенном в соответ-
ствии с федеральным законодательством недвижимом имуществе, 
а также сведений о прохождении государственной границы Рос-
сийской Федерации, о границах между субъектами Российской 
Федерации, границах муниципальных образований, границах на-
селенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми 
условиями использования территорий, а также иных сведений, 
предусмотренных Законом о ГКН.
В декабре 2008 г. Указом Президента РФ № 1847 создана фе-
деральная служба государственной регистрации, кадастра и кар-
тографии (Росреестр), объединяющая три ведомства: Росреги-
страцию, Роснедвижимость и Роскартографию.

1.2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ВЕДЕНИЯ КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

Ведение кадастра недвижимости наиболее развито в таких 
странах, как Франция, США, Канада, Великобритания, Германия, 
Швеция и Австралия.
Франция. Французский кадастр недвижимости решает задачи, 
связанные с фискальной деятельностью (оценкой земельного 
участка, расчетом величины земельного налога), учетом земельных 
участков, идентификацией и их описанием (парцелл), установле-
нием землепользователей и землевладельцев, изготовлением кадас -
тровых планов.
Для производства земельно-кадастровых работ во Франции 
действует Генеральная дирекция налоговых служб, налоговых 
и земельных операций (фр. Direction générale des impôts. Service des 
opérations fiscales et foncières), расположенная в Париже, при этом 
в каждом департаменте имеются дирекции налоговых служб.