Оценка регулирующего воздействия: методические основы, подходы к анализу типовых проектов и лучшие практики

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ — МАГИСТРАТУРА

И.И. РАХМЕЕВА

ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО

ВОЗДЕЙСТВИЯ

МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, 

ПОДХОДЫ К АНАЛИЗУ ТИПОВЫХ ПРОЕКТОВ

И ЛУЧШИЕ ПРАКТИКИ

УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

Москва

ИНФРА-М

2023

УДК 005.8(075.8)
ББК 65стд1-21я73

Р27

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 

в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

А в т о р:
Рахмеева И.И., доктор экономических наук, исполняющий обязанности заведующего 
кафедрой экономической теории и прикладной социологии, доцент кафедры региональной 
и муниципальной экономики и управления Уральского государственного экономического 
университета

Р е ц е н з е н т ы:
Урасова А.А., доктор экономических наук, доцент, доцент кафедры государственного 
и муниципального 
управления 
Пермского
государственного
национального

исследовательского университета;
Победин А.А., кандидат экономических наук, заведующий кафедрой экономики и управления 
Уральского института управления – филиала Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Рахмеева И.И.

Р27

Оценка регулирующего воздействия: методические основы, подходы 

к анализу типовых проектов и лучшие практики : учебно-практическое пособие / 
И.И. Рахмеева. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 190 с. — (Высшее образование: 
Магистратура).

ISBN 978-5-16-111330-1 (online)

Учебное 
пособие
освещает 
организационно-методические 
основы 
оценки 

регулирующего воздействия на региональном и муниципальном уровнях. В нем представлены 
методики проведения оценки регулирующего воздействия типовых проектов нормативных 
правовых актов и лучшие практики их применения, что позволяет использовать пособие как 
непосредственное руководство в деятельности.

Предназначено 
для 
магистрантов
направления 
подготовки
«Государственное 

и муниципальное управление» и слушателей, обучающихся по программам дополнительного 
образования в сфере оценки регулирующего воздействия. Может быть полезно для 
представителей органов государственной власти и местного самоуправления, экспертов, 
представителей общественных объединений предпринимателей, заинтересованных в развитии 
оценки регулирующего воздействия и повышении качества регуляторной политики.

УДК 005.8(075.8)
ББК 65стд1-21я73

ISBN 978-5-16-111330-1 (online)

© Рахмеева И.И., 2023

Оглавление
Введение .............................................................................................................................................4

I.
Организационно-методические основы ОРВ на субнациональном уровне .........................6

1.
Нормативно-методическое регулирование ОРВ в субъектах РФ и муниципальных 

образованиях....................................................................................................................................6

2.
Подходы к определению проектов нормативных правовых актов, подлежащих 

ОРВ………………………………………………………………………………………………..10

3.
Способы проведения публичных консультаций и подходы к повышению их 

эффективности...............................................................................................................................14

4. Методические основы проведения ОРВ .................................................................................16

II.
ОРВ типовых проектов нормативных правовых актов с примерами лучших практик.....23

1. ОРВ проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования
.........................................................................................................................................................23

2. ОРВ проекта нормативного правового акта о проведении регионального 
государственного и муниципального контроля .........................................................................33

3. ОРВ проекта нормативного правового акта о предоставлении государственных и 
муниципальных услуг...................................................................................................................40

4. ОРВ проекта нормативного правового акта об установлении ограничений производства 
и продажи вредных благ (на примере продажи алкоголя)........................................................58

5. ОРВ проекта нормативного правового акта об использовании, аренде и приватизации 
государственного и муниципального имущества ......................................................................74

6. ОРВ проекта нормативного правового акта о квотировании рабочих мест........................94

7. ОРВ проекта нормативного правового акта, направленного на уменьшение воздействия 
на окружающую среду................................................................................................................104

8. ОРВ проекта нормативного правового акта о компенсации недополученных 
доходов.........................................................................................................................................118

9. ОРВ проекта нормативного правового акта о предоставлении субсидий и иных форм 
поддержки....................................................................................................................................128

10. ОРВ проекта нормативного правового акта о размещении отдельных объектов 
(на примерах ярмарочной деятельности, нестационарных торговых объектов, рекламных 
конструкций)................................................................................................................................138

11. ОРВ проекта нормативного правового акта в сфере благоустройства и нормативов 
градостроительного проектирования ........................................................................................173

Приложение. Данные по трудозатратам для применения калькулятора стандартных 
издержек..........................................................................................................................................186

Используемые сокращения и обозначения..................................................................................187

Вместо заключения........................................................................................................................188

Список использованной литературы............................................................................................189

Введение

С 1 января 2014 года в России введено обязательное проведение оценки 

регулирующего воздействия в субъектах РФ, а с 2015 – на муниципальном 
уровне. Приближаясь к десятилетнему юбилею ОРВ на субнациональном 
уровне, можно отметить, что несмотря на накопленный значительный массив 
материалов, подготовленных в рамках оценки регулирующего воздействия, в 
большинстве городов и регионов сохраняется низкое качество оценки, как с 
точки зрения анализа регуляторного воздействия на социально-экономические 
последствия регулирования и предпринимательскую деятельность, так и 
обеспечения эффективного взаимодействия с предпринимателями – адресатами 
регулирования.

Ключевые проблемы 
–
недостаток знаний, умений и навыков у 

государственных и муниципальных служащих, а также невозможность создания 
простого универсального метода оценки. Получить знания можно из 
разнообразных учебно-методических материалов и программ повышения 
квалификации в сфере оценки регулирующего воздействия, однако, как правило, 
для дальнейшего практического применения они требуют адаптации к 
конкретной региональной и муниципальной действительности, а также 
отраслевой специфике проекта акта. 

Кроме того, изменившаяся в рамках регуляторной реформы в 2020-2022 годах 

нормативная 
база 
оценки 
регулирующего 
воздействия 
вызвала 
ряд 

методологических вопросов даже у опытных специалистов.

Региональное и муниципальное нормотворчество существенно определяется 

федеральными рамками, а большую часть принимаемых актов формируют 
типовые вопросы регулирования в пределах полномочий. Это позволяет 
систематизировать массив проектов региональных и муниципальных актов и 
предложить набор конкретных методик для их оценки.

Данное учебное пособие призвано помочь органам власти субъектов РФ и 

органам местного самоуправления организовать эффективный процесс оценки 
регулирующего воздействия и предоставить государственным и муниципальным 
служащим понятный и удобный инструментарий для проведения оценки 
проектов нормативных правовых актов. Будущим специалистам, участвующим 
в нормотворческой деятельности и государственном регулировании, учебное 
пособие позволит глубже разобраться в особенностях оценки регулирующего 
воздействия на региональном и муниципальном уровне и получить ключевые 
навыки для проведения оценки проектов актов. Экспертам и участникам 
публичных 
консультаций 
учебное 
пособие 
поможет 
готовить 
более 

качественные и обоснованные замечания к проектам актов.

Автор 
выражает 
благодарность 
государственным 
и 
муниципальным 

служащим, подготовившим качественные заключение об оценке регулирующего 
воздействия и экспертизе, публикующим в открытом доступе свои лучшие 

практики, которые легли в основу учебного пособия. Автор признателен 
департаменту регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия 
Минэкономразвития 
России 
за 
методическую 
помощь, 
оказываемую 

исполнительным органам государственной власти субъектов РФ в части 
вопросов совершенствования регуляторной политики.

I.
Организационно-методические основы ОРВ на субнациональном уровне

1.
Нормативно-методическое регулирование ОРВ в
субъектах
РФ
и 

муниципальных образованиях

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) включает в себя два 

аналитических блока работ по сбору и обработке, во-первых, объективных 
данных с целью выбора оптимального варианта регулирования с применением 
элементов доказательной политики, во-вторых, обратной связи от адресатов 
регулирования.

Процедурные вопросы проведения ОРВ достаточно полно урегулированы 

нормативной правовой базой всех уровней. Методическое обеспечение ОРВ в 
субъектах РФ и муниципальных образованиях затруднено многообразием и 
зачастую специфичностью проектов, подлежащих оценке.

ОРВ проектов федеральных актов началась в 2011 году, но порядок ее 

проведения был утвержден лишь в преддверии 2013 года Постановлением 
Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318. Последовательность развития 
института оценки регулирующего воздействия на субнациональный уровень 
была установлена подпунктом «д» пункта 2 Указа Президента России от 7 мая 
2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы 
государственного управления»: с 2014 года – охват субъектов РФ, с 2015 года –
распространение оценки на муниципальном уровне. 

Изначально обязанность субъектов РФ проводить ОРВ распространялась 

на проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающие вопросы 
осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности1. С 1 
января 2016 г. произошло сужение круга документов, подлежащих обязательной 
оценке. Так, на региональном уровне ОРВ стали проходить проекты актов, 
устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные обязанности 
и ответственность для субъектов предпринимательской и инвестиционной 
деятельности, за исключением проектов законов субъектов РФ в сфере 
налоговых и бюджетных правоотношений2. В 2019 году из предметного поля 
оценки также были исключены3 вопросы регулирования цен (тарифов) на 
продукцию и торговые надбавки и проекты нормативных правовых актов, 
разработанные в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и 

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и 
статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и 
экспертизы нормативных правовых актов / Федеральный закон от 02.07.2013 № 176-ФЗ
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки 
регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов 
/ Федеральный закон от 30.12.2015 № 447-ФЗ
3 О внесении изменения в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации 
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации / Федеральный закон от 01.05.2019 № 94-ФЗ

техногенного характера на период действия режимов чрезвычайных ситуаций1. 
В 2021 году в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности была 
обособлена оценка обязательных требований, проверяемых при осуществлении
государственного контроля и выдачи различных разрешений, и расширено 
предметное поле на обязанности и ответственность субъектов иной 
экономической деятельности2.

С 1 января 2023 года на смену Федеральному закону от 06.10.1999 г. № 

184-ФЗ 
«Об 
общих 
принципах 
организации 
законодательных 

(представительных) и исполнительных органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации» приходит Федеральный закон от 21.12.2021 
№ 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах 
Российской Федерации», статьей 53 которого закреплена следующая предметная 
область ОРВ и экспертизы для субъектов РФ.

ОРВ подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ:
1) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее 

предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ обязательные 
требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной 
экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в 
рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной 
ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, 
оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз;

2) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее 

предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ обязанности 
и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

3) устанавливающие, изменяющие или отменяющие ответственность за 

нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающих вопросы 
осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

ОРВ не проводится в отношении:
1) проектов законов субъектов Российской Федерации об установлении, о 

введении в действие или прекращении действия налогов (сборов), об изменении 
налоговых ставок (ставок сборов), порядка и срока уплаты налогов (сборов), 
установлении (отмене) налоговых льгот (льгот по сборам) и (или) оснований и 
порядка их применения;

2) проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих 

бюджетные отношения;

3) проектов нормативных правовых актов субъектов Российской 

Федерации:

1 Изменения внесены по инициативе органов власти субъектов РФ и обусловлены спецификой регулирования 
цен (тарифов) и срочным характером принятия решений в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного 
и техногенного характера
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием 
Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской 
Федерации" / Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ

а) 
устанавливающих, 
изменяющих, 
отменяющих 
подлежащие 

государственному регулированию цены (тарифы) на продукцию (товары, 
услуги), торговые надбавки (наценки) к таким ценам (тарифам) в соответствии с 
федеральными законами, определяющими порядок ценообразования в области 
регулируемых цен (тарифов) на продукцию (товары, услуги), торговых надбавок 
(наценок) к таким ценам (тарифам);

б) разработанных в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного 

и техногенного характера на период действия режимов чрезвычайных ситуаций.

На муниципальном уровне изначально обязанность проводить ОРВ 

распространялась на все органы местного самоуправления и на проекты 
муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы 
осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности1. С 2016 
года обязанность ОРВ была сужена2 до городских округов (городских округов с 
внутригородским делением), являющихся административными центрами 
субъектов РФ, а также иных городских округов, муниципальных округов и 
муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом 
субъекта РФ, а предметная область сконцентрировалась на обязанностях для 
субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности3. В 2020 году 
из предметной области исключены проекты, разработанные в целях ликвидации 
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на период 
действия режимов чрезвычайных ситуаций.

С 1 июля 2021 года федеральным законодательством4 предусмотрено, что 

ОРВ проводится в отношении проектов муниципальных нормативных 
правовых 
актов, 
устанавливающих
новые 
или 
изменяющих
ранее 

предусмотренные 
муниципальными 
нормативными 
правовыми 
актами 

обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной 
экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной 
деятельности за исключением:

1) проектов нормативных правовых актов представительных органов 

муниципальных 
образований, 
устанавливающих, 
изменяющих, 

приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и 
статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и 
экспертизы нормативных правовых актов / Федеральный закон от 02.07.2013 № 176-ФЗ
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки 
регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов 
/ Федеральный закон от 30.12.2015 № 447-ФЗ
3 Данное решение было принято Правительством РФ по итогам совещания с представителями уполномоченных 
органов власти субъектов РФ, в котором принимал участие в том числе автор пособия, и анализа практики 
реализации ОРВ на субнациональном уровне, в том числе пилотной апробации в нескольких городских округах 
страны, показавшей малый объем полномочий и неэффективность института ОРВ в некоторых муниципальных 
образованиях, в первую очередь, в сельских поселениях.   
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием 
Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской 
Федерации» / Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ

2) проектов нормативных правовых актов представительных органов 

муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения;

3) проектов нормативных правовых актов, разработанных в целях 

ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на 
период действия режимов чрезвычайных ситуаций.

Порядок проведения ОРВ
проектов нормативных правовых актов 

субъектов РФ устанавливается нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Для проектов муниципальных нормативных правовых актов такой порядок 
устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами в 
соответствии с законом субъекта РФ.

Методическое обеспечение деятельности по проведению ОРВ в субъектах 

РФ, в том числе разработка методических рекомендаций по внедрению порядка 
проведения ОРВ обязательных требований возложена на уполномоченный 
Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной 
власти, которым является Минэкономразвития России.

В целях методического обеспечения уполномоченным органом принят 

приказ Минэкономразвития России от 26.03.2014 г. № 159 «Об утверждении 
Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки 
регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов 
Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов 
Российской Федерации», который был обновлен в июле 2016 г. Несмотря на 
указание его распространения на субъекты РФ, большинством его положений 
могут пользоваться также органы местного самоуправления.

Особых обязательных требований в федеральном законодательстве к 

порядку проведения ОРВ на субнациональном уровне нет. В связи с чем 
субъекты РФ самостоятельно решают большинство вопросов, лишь частично 
опираясь на указанные рекомендации:

- определение критериев степеней регулирующего воздействия;
- установление сроков проведения публичных консультаций;
- организация ОРВ проектов нормативных правовых актов субъектов 

законодательной инициативы из числа представительных органов власти;

- выбор схемы ОРВ и механизмов устранения разногласий между 

ведомствами и между регулятором с участниками публичных консультаций;

- закрепление барьерного статуса заключения об ОРВ. 
Помочь в решении отдельных вопросов помогает изучение научных

публикаций по тематике ОРВ. Однако, внимание отечественных экспертов 
сконцентрировано преимущественно на вопросах сравнения организационных 
моделей, эффективности проведения оценки, институциональной роли ОРВ и 
публичных консультаций. Число работ, посвященных непосредственно 
методическим аспектам крайне мало, а содержащих практические примеры и 
применимые в конкретных кейсах рекомендации – вовсе единично.

2.
Подходы к определению проектов нормативных правовых актов, 

подлежащих ОРВ

Разберем предметную область ОРВ по элементам.
Отметим, что в субъектах РФ в отличие от муниципальных образований 

(МО) ОРВ проводится, если проектом НПА отменяются какие-то положения. 
Иные различия предметной области оценки по уровням представлено в 
таблице 1.2.1.

Таблица 1.2.1

Предметная область ОРВ в субъектах РФ и МО
Предпринимательская 
деятельность 

Инвестиционная 
деятельность 

Иная экономическая 
деятельность

Обязательные 
требования

Субъект РФ + МО
Субъект РФ + 
МО*

Субъект РФ + МО

Обязанности
Субъект РФ 
Субъект РФ + МО
Субъект РФ 

Запреты
Субъект РФ 
Субъект РФ 
Субъект РФ 

Ответственность
Субъект РФ 
Субъект РФ 
Субъект РФ 

* - хотя проведение ОРВ обязательных требований, связанных с 

осуществлением
инвестиционной деятельности, напрямую не указано в 

федеральном законодательстве, но инвестиционная деятельность является 
экономической деятельностью, поэтому данные требования также включены в 
предметную область.

1) Понятие
обязательных
требований (ОТ) дает соответствующий 

федеральный закон об обязательных требованиях1, который определяет их как 
«требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной 
экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в 
рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной 
ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, 
оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз»2.

Таким образом, во-первых, ОТ устанавливается нормативным правовым 

актом, во-вторых, должно относится к осуществлению предпринимательской и 
иной экономической деятельности, а не просто субъектам такой деятельности, 
во-вторых,
его соблюдение должно оцениваться органами власти (или 

учреждениями, которым переданы соответствующие полномочия) либо в рамках 
контрольных мероприятий,
инициированных
органами, либо в рамках 

оформления 
каких-либо 
разрешительных 
или 
экспертных 
документов, 

получаемых в том числе в заявительном порядке.

1 Указанный федеральный закон определяет принципы установления и оценки применения обязательных
требований, а также закрепляет обязанность принять порядки данных процедур нормативными правовыми 
актами субъектов РФ и ОМСУ
2 Об обязательных требованиях в Российской Федерации / Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ

Понятие «иная экономическая деятельность» нормативно не закреплено.

Росстат под экономической понимает деятельность, имеющую место тогда, 
когда для производства конкретных товаров и услуг происходит объединение 
таких ресурсов, как материальные средства, труд, технологии производства или 
промежуточные товары1. Верховный суд РФ в определении от 16.09.2020 № 305-
ЭС20-4513 указал, что экономическую деятельность составляют процессы, 
возникающие в результате производства, распределения, обмена, потребления 
ресурсов и благ.

Из представленных подходов
следует, что к иной экономической 

деятельности может быть отнесена, например, деятельность:

- инвестиционная;
- самозанятых;
- социальноориентированных и некоммерческих организаций, связанная с 

оказанием услуг или производством товаров;

- государственных и муниципальных учреждений, связанная с оказанием 

услуг или производством товаров.

Обращаем внимание, что обязательными требованиями будут признаны не 

любые нормы, затрагивающие работу некоммерческих организаций или 
учреждений, а именно требования к их деятельности по предоставлению услуг 
или производству товаров, которые проверяются органами власти (например, 
ОРВ будет подлежать проект стандарта качества предоставления услуг 
социальноориентированными некоммерческими организациями).

Для уточнения круга проектов, содержащих ОТ, можно прежде составить 

перечень функций и услуг, в рамках которых может осуществляться оценка их 
соблюдения. Это в том числе региональный государственный (по предметам 
совместного и собственного ведения) и муниципальный контроль, услуги по 
выдаче лицензий, разрешений и прочих заключений, а также виды привлечения 
к административной ответственности, предусмотренные законом субъекта РФ об 
административных правонарушениях.

2) Понятие обязанностей и запретов шире и, по существу, поглощает собой 

обязательные требования, кроме того, в этой части предметная область 
охватывает не саму деятельность, а в целом субъектов предпринимательской и 
инвестиционной деятельности (на иную экономическую не распространяется).

В отношении данного элемента предметной области на субнациональном 

уровне существует многолетняя дискуссия относительно необходимости 
проведения ОРВ следующих проектов:

- порядки предоставления субсидий;
- административные регламенты предоставления услуг;

1 О Методических указаниях по определению основного вида экономической деятельности хозяйствующих 
субъектов на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) для 
формирования сводной официальной статистической информации / Приказ Росстата от 31.12.2014 № 742