Менеджмент качества государственных услуг

МЕНЕДЖМЕНТ КАЧЕСТВА 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ 
 
учебное пособие 

 
 
 
 
 
 
 
 

Quality management of public services 

(manual) 

Moscow, BIBLIO-GLOBUS, 2018 

 
 
 

 

Москва 

БИБЛИО-ГЛОБУС 

2018 

УДК 005.6:338.465 
ББК 67.401 
М50 
Рецензенты: 
Матковская Я.С. – доктор экономических наук, зав. каф. «Бухгалтерский 
учет, аудит и налогообложение», ФГБОУ ВО «Государственный университет 
управления». 
Голубцов П.В. – доктор физико-математических наук, профессор, ведущий 
научный сотрудник кафедры «Теория менеджмента и бизнес-технологий», ФГБОУ 
ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова». 
 
 

 
М50 
Денисов  И.В. 
Менеджмент качества государственных услуг: учебное пособие / 
И.В. Денисов, Е.С. Петренко, С.В. Пизиков, Н.В. Романюк. – М.:  
БИБЛИО-ГЛОБУС, 2018. – 152 с. 

 
ISBN  978-5-907063-18-1 
DOI  10.18334/9785907063181 
 
 
В данном пособии освещаются вопросы истории и тенденций развития системы государственных 
услуг на примере Российской Федерации и Республики Казахстан, с присущими 
им сходствами и различиями. Авторы рассматривают различные подходы к определению 
качества государственных услуг и удовлетворенности услугополучателей. 
Пособие разработано на основе многолетнего участия авторов в реформах системы 
государственных услуг. Помимо теоретических и практических положений по каждой теме, 
в структуру пособия включены контрольные вопросы и задания, дающие возможность проверить 
усвоение материала и на практике закрепить полученные знания. 
Учебное пособие адресовано в первую очередь обучающимся по группе направлений 
подготовки «Государственное и муниципальное управление», а также всем интересующимся 
темой менеджмента государственных услуг. 
Ключевые слова: государственные услуги, качество государственных услуг, удовлетворенность 
потребителей, взаимодействие государства и гражданского сектора, неправительственные 
организации (НПО), некоммерческие организации (НКО). 
 
 
 
 
 
 
ISBN 978-5-907063-18-1
© Коллектив авторов, 2018 

© Дизайн обложки и оформление, ООО Издательский дом 
«БИБЛИО-ГЛОБУС», 2018 

 

СОДЕРЖАНИЕ 
 
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................... 7 
ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ  
В СТРАНАХ СНГ .................................................................................... 8 
§1.1. Краткая история становления системы государственных  
услуг на территории стран СНГ .............................................................. 8 
§1.2. Public e-services. Мировой опыт внедрения  
электронного правительства ................................................................. 34 
§1.3. Компаративный анализ подходов к организации  
системы государственных услуг на постсоветском пространстве .... 43 
ГЛАВА 2. КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ .................. 58 
§2.1. Категория качества в менеджменте ............................................. 58 
§2.2. Оценка качества (оказания) государственных услуг ................. 63 
§2.3. Удовлетворенность услугополучателей  
как показатель качества государственных услуг ................................ 72 
ГЛАВА 3. МЕНЕДЖМЕНТ КАЧЕСТВА  
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ........................................................... 80 
§3.1. Методологические подходы к менеджменту  
качества государственных услуг .......................................................... 80 
§3.2. Инструменты менеджмента качества  
государственных услуг .......................................................................... 86 
§3.3. Взаимодействие государства и гражданского сектора  
в работе над повышением качества государственных услуг ........... 137 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................... 143 
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ................................................................... 144 
 
 

QUALITY MANAGEMENT OF PUBLIC SERVICES 

 
CONTENTS 
 
INTRODUCTION ...................................................................................... 7 
CHAPTER 1. SYSTEM OF PUBLIC SERVICES  
IN THE CIS COUNTRIES ........................................................................ 8 
§1.1. Brief history of the formation of public services  
in the CIS countries. ................................................................................... 8 
§1.2. Public e-services. Worldwide experience of  
e-government implementation. ................................................................. 34 
§1.3. Comparative analysis of approaches to the organization  
of the system of public services in the post-Soviet space. ....................... 43 
CHAPTER 2. QUALITY OF PUBLIC SERVICES ................................ 58 
§2.1. Management quality category ......................................................... 58 
§2.2. Quality assessment (provision) of public services .......................... 63 
§2.3. Satisfaction of service recipients as an indicator  
of the quality of public services ............................................................... 72 
CHAPTER 3. QUALITY MANAGEMENT  
OF PUBLIC SERVICES .......................................................................... 80 
§3.1. Methodological approaches to the quality management  
of public services ...................................................................................... 80 
§3.2. Quality management tools for public services ................................ 86 
§3.3. Interaction between the state and the civil sector  
in the work to improve the quality of public services ............................ 137 
CONCLUSION ...................................................................................... 143 
BIBLIOGRAPHY.................................................................................. 144 
 

 

 

 

The manual covers the history and development trends of the public 
services system using the example of the Russian Federation and the 
Republic of Kazakhstan, with their similarities and differences. 
The authors consider various approaches to determining the quality of 
public services and customer satisfaction. 

The manual is based on the author’s long-term experience in the 
reforms of the public services system. In addition to the theoretical and 
practical provisions on each topic, the book includes test questions and 
tasks, which make it possible to check the understanding of the material 
and consolidate the knowledge gained through practical application.  

The manual is addressed primarily to students in the group of “State 
and municipal governance”, and to all interested in the management of 
public services. 

Key words: public services, quality of public services, customers’ 
satisfaction, interaction between government and civil sector, non-
governmental organizations (NGO), non-profit organizations (NPO). 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ 
 
В последнее десятилетие в странах СНГ начался качественно 
новый этап развития взаимоотношений государственных органов и 
граждан через создание системы государственных услуг. За доста-
точно короткий промежуток времени были упорядочены и стандар-
тизированы административные процессы получения справок, разре-
шений и т.д., что позволило значительно снизить временные и адми-
нистративные затраты. Еще одним значимым шагом в этом направ-
лении стало создание онлайн-порталов, позволивших автоматизиро-
вать многие процессы оформления документов. 
Количество внедренных изменений велико, эффективность их 
не всегда очевидна, и настало время для осмысления итогов работы 
и, возможно, поиска новых векторов развития. В представленном 
пособии рассматриваются вопросы истории и тенденций развития 
системы государственных услуг на примере Российской Федерации 
и Республики Казахстан, с присущими им сходствами и различиями. 
Авторы приводят собственные подходы к определению качества 
государственных услуг и удовлетворенности услугополучателей. 
В заключительной части данного пособия рассмотрены мето-
дологические подходы и авторский опыт менеджмента качества гос-
ударственных услуг, полученный в ходе многолетнего участия авто-
ров в реформах системы государственных услуг. Помимо теоретиче-
ских и практических положений по каждой теме в структуру посо-
бия включены контрольные вопросы и задания, дающие возмож-
ность проверить усвоение материала и на практике закрепить полу-
ченные знания. 
Учебное пособие адресовано в первую очередь обучающимся 
по группе направлений подготовки «Государственное и муни-
ципальное управление», а также всем интересующимся темой ме-
неджмента государственных услуг.  
 

ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ 
В СТРАНАХ СНГ 
 
 
§1.1. Краткая история становления системы государственных 
услуг на территории стран СНГ 
В современном мире укрепляется новое понимания роли госу-
дарства, его задач и функций, взаимоотношений общества и органов 
государственной власти. Вместе с тем содержание сущности госу-
дарства и его социальное назначение являются решающими в опре-
делении направленности деятельности государства, его целей и за-
дач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, ко-
торые стоят перед обществом на данном этапе развития [1]. Задачи и 
вытекающие из них функции государства не являются произволь-
ными, они зависят от уровня развития общества, его экономических 
возможностей, потребностей и интересов населения и других факто-
ров. На каждом этапе развития государства именно общество начи-
нает определять, что является для него социально значимым, что оно 
поручает государству, какие функции на него возлагает, и появляет-
ся категория «государственные услуги», т.е. система отношений 
граждан и юридических лиц с государственными структурами [2]. 

В Российской Федерации термин «государственные услуги» 

впервые появился в Концепции реформирования государственной 
службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 
2001 г. [3], далее в Федеральной программе «Реформирование госу-
дарственной службы РФ (2003–2005 гг.)», утвержденной Указом 
Президента РФ от 19 ноября 2002 г., где была указана необходи-
мость достижения качественного уровня исполнения государствен-
ными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых 
ими гражданам и организациям государственных услуг [4]. 

Одним из приоритетных направлений административной ре-

формы выдвинута задача повышения качества государственных 

услуг. Преобразования, проводимые в системе исполнительной вла-
сти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не толь-
ко знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то 
качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные 
уровни власти. Эта тема была продолжена в ежегодном Послании 
Президента Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в частно-
сти, что федеральные государственные учреждения, наделенные 
функциями по контролю и надзору, нередко навязывают гражданам 
и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и 
т.д. [5]. 

Концепция административной реформы в Российской Федера-

ции, разработанная в 2002 году, предусматривала три основных 
направления: 

1) изменение структуры органов исполнительной власти; 
2) изменение состава их функций и его распределения (в том 

числе сокращение несвойственных и избыточных функций); 

3) регламентацию деятельности госслужащих и упорядочение 

их статуса. 

Последнее направление, в частности, предполагало обеспечить 

прозрачность в работе органов власти, их открытость для общества. 
Таким образом, введение в практику работы государственных орга-
нов и их учреждений стандартов государственных услуг необходимо 
рассматривать как составную часть мер, реализующих третье из 
названных направлений административной реформы, в целом 
направленной на совершенствование деятельности государственного 
аппарата. 

Работа над подготовкой проекта Федерального закона Россий-

ской Федерации «О стандартах оказания государственных услуг» 
началась весной 2004 г. 

Стандарт трактовался в концепции как «установленные нормативными 
правовыми актами и единые на всей территории Российской 
Федерации требования к объему, качеству и условиям предо-

ставления государственной услуги» [6]. Если в отношении объема и 
качества услуг требование единства каких-либо возражений не вызывает, 
то требование единства условий предоставления услуги не 
может не учитывать наличия различных ресурсных ограничений в 
субъектах Российской Федерации. Другими словами, это требование 
должно быть сопряжено с бюджетным процессом, т.е. необходимостью 
выделения в бюджете значительных средств для обеспечения 
единства материально-вещественных условий предоставления государственных 
услуг – достижения единства в помещениях, их оборудовании 
и т.п. 

Как отмечалось в варианте концепции проекта от 22.06.2004, 

«основная идея законопроекта: 

− обязать государственные органы применять, разрабатывать и 

реализовывать стандарты для всех государственных услуг, организация 
предоставления которых или предоставление которых входит 
в компетенцию данного государственного органа, предполагается 
установленными для него государственными функциями или необходимо 
для их реализации; 

− обеспечить гражданам и юридическим лицам реальную возможность 
требовать от государственных органов соблюдения стандартов 
оказания государственных услуг, в том числе и в судебном 
порядке» [7, с. 28]. 

Соответственно, целью законодательного регулирования процесса 
стандартизации государственных услуг выступают: 

− защита интересов потребителей государственных услуг – физических 
и юридических лиц; 

− исключение из практики принудительно оказываемых государственных 
или псевдогосударственных услуг; 

− повышение качества государственных услуг, в том числе при 

отсутствии конкуренции, в условиях монополии на их предоставление 
государственными органами; установление критериев контроля 
качества со стороны гражданского общества и контролирующих ор-

ганов; 

− оптимизация количества государственных услуг. Речь идет о 

разграничении услуг, оказываемых государственными органами и их 
учреждениями; об отделении от государственных услуг тех услуг, 
предоставление которых не связано с реализацией властных полномочий, 
осуществление которых можно передать в рыночный сектор 
без каких-либо негативных социальных последствий (резкого повышения 
цены оказания услуги и других); 

− реализация государственными органами и их должностными 

лицами предъявляемого им Конституцией РФ требования по соблюдению 
и повседневной защите прав, свобод и законных интересов 
граждан и их объединений» [7, с. 28]. 

Приведенное выше раскрытие содержания цели оптимизации 

количества государственных услуг позволяет заключить, что законопроект 
призван стандартизировать фактически лишь властные 
государственные услуги, в то время как услуги, имеющие характер 
предоставления общественных, коллективных или социально-
значимых благ, останутся за пределами регламентации данного закона. 
Тем самым такие виды услуг, оказываемых государственными 
учреждениями, как услуги общего образования, здравоохранения, 
социального обеспечения, весь блок коммунальных услуг, которые 
потенциально могут быть полностью приватизированы, однако в реальности 
остаются государственными, останутся без стандартов ка-
чества. 

Государственные услуги трактуются в варианте концепции от 

22.06.2004 как «услуги, оказываемые гражданам и их объединениям, 
физическим и юридическим лицам государственными органами. 
Услугами в этом случае является предоставление пользователям вы-
ходов (результатов исполнения) функций государственных органов, 
посредством которых последние выполняют обязательства государ-
ства перед гражданами – обеспечивают реализацию их прав и обя-
занностей». 

Трактуемые указанным образом государственные услуги как 

объект стандартизации подразделяются в концепции на два вида – 
в зависимости от особенностей пользователя. «Видами государ-
ственных услуг являются: 

– государственные услуги, оказываемые неопределенному кру-

гу лиц; 

– государственные услуги, оказываемые конкретному пользо-

вателю (физическому или юридическому лицу, гражданам и их объ-
единениям, группе лиц); 

– государственные административные услуги» [7, с. 29]. 
Государственные услуги неопределенному кругу лиц представ-

ляют собой, согласно цитируемой концепции, действия государ-
ственных органов, которые «создают правовые и организационные 
условия получения конкретными гражданами и их объединениями 
товаров… и услуг (производимых государственными и негосудар-
ственными производителями) в соответствии с их интересами» [7, 
с. 29]. 

Достаточно трудно найти пример государственной услуги, ко-

торая, с одной стороны, создавала бы «правовые и организационные 
условия получения» субъектами тех или иных товаров и услуг, а 
с другой стороны, доставлялась бы «как через государственные 
услуги конкретным пользователям, так и через услуги им, предо-
ставляемые государственными и негосударственными производите-
лями товаров и услуг». 

В концепции предложены следующие отличительные признаки 

государственной административной услуги: 

«1) индивидуальность предоставления (оказывается конкрет-

ному физическому или юридическому лицу); 

2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) 

пользователей государственных услуг в государственный орган; 

3) предоставление услуги непосредственно в государственном 

органе;