Генезис формирования и функционирования Российской системы землепользования


А.А. Варламов, С.А. Гальченко, О.В. Богданова, О.В. Гвоздева



ГЕНЕЗИС ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ
   ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

монография

Под научной редакцией проф., д.э.н., член-корр. РАН А.А. Варламова

      Anatoly A. Varlamov, Svetlana A. Galchenko, Olga V. Gvozdeva, Olga V. Bogdanova

            GENESIS OF THE FORMATION AND FUNCTIONING RUSSIAN SYSTEM LAND USE (monograph) Moscow, 2021



Москва
ПЕРВОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО 2021

УДК 332.38
ББК 65.31.73
В18

Рецензенты:


     Мезенина О.Б. - доктор экономических наук, профессор.
     Черкашина Е.В. - доктор экономических наук, профессор.


     Варламов А.А., Гальченко С.А., Богданова О.В., Гвоздева О.В
В18 Генезис формирования и функционирования российской системы землепользования: монография / А.А. Варламов, С.А. Гальченко, О.В. Богданова, О.В. Гвоздева; под науч. ред. А.А. Варламова. -Москва.: Первое экономическое издательство, 2021. - 228 с.


ISBN: 978-5-91292-364-7
DOI: 10.18334/978591292364-7



      В монографии проведен анализ исторического аспекта становления и развития системы землепользования в России, начиная с Древней Руси до современного периода; разработаны предложения по применению положительного опыта развития системы землепользования, методов межевания, землеустройства, кадастров и учета для развития землепользования на перспективу; разработаны теоретические и методические основы формирования системы устойчивого землепользования.
      Монография может быть рекомендован для ученых, преподавателей и аспирантов, студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 21.03.02 - «Землеустройство и кадастры».
      Ключевые слова: землеустройство, история земельных отношений, управление земельными ресурсами, кадастр.




ISBN 978-5-91292-364-7

                  © Коллектив авторов, 2021 © Оформление, дизайн обложки ООО «Первое экономическое издательство», 2021

                Содержание





Введение..................................................4
1.1. Формирование переложно-залежной системы землепользования в Древней Руси...........................14
1.2. Формирование системы землепользования в России в Х-ХУИвеках..............................................32
1.3. Развитие системы российского землепользования в XVII-XIX веках..........................................46
1.4. Классификация системы землепользования в России начала XX в. (период Столыпинской земельной реформы)......78
1.5. Формирование социалистической системы землепользования..........................................119
1.6. Основные итоги формирования системы землепользования в Новой России..........................138
1.7. Формирование устойчивого сельскохозяйственного землепользования в современной России....................164
Список использованной литературы.........................201
Словарь терминов и определений...........................208

                Введение





     Основой прорыва России в XXI веке является обновление производственных фондов страны (новые материалы, новые наукоемкие технологии, новые сорта растений и породы животных и т.д.), то есть количественное и структурное изменение экономики, которое позволит качественно изменить жизнь человека, преодолеть нищету, безнадежность, зависимость от внутренних и внешних неблагоприятных условий. Для этого необходимо:
     -     создать эффективную систему хозяйственного комплекса на основе двухсекторной планово-рыночной экономики, использующей методы регулирования и управления, включая современные информационные технологии, в том числе кадастровые, индикативное планирование, конкурсные государственные заказы, подготовку и переподготовку кадров для всех отраслей производства и структур управления;
     -     восстановить государственную собственность на природные ресурсы, энергетические и транспортные системы, связь, оборонную промышленность;
     -     создать объективную и социально справедливую налоговую политику, которая была бы универсальной, многоуровневой, сравнительно простой и стимулирующей производство конкурентоспособных товаров и услуг;
     -     создать новую таможенную политику, ограждающую отечественного производителя от конкуренции извне;
     -     государство должно иметь законодательно укрепленную новую концепцию;
     -     государству необходимо вернуть себе монополию на массовый экспорт-импорт, в том числе на полезные ископаемые;
     -     необходимо принятие инновационной национальной идеологии, которая способна объединить большинство членов общества и мобилизовать их энергию и ресурсы на решение амбициозных задач,

5

в данный период времени на всем геополитическом пространстве.
     Важным фактором, участвующим в реализации задач, является система землепользования страны, решающая определенные проблемы в пространстве и времени.
     При этом необходимо вычленить пространство социальное - все то, что непосредственно обеспечивает защиту социальных интересов человека, реализацию социальных потребностей граждан, мотивирует раскрытие сущностных сил человеческого социума в целом. Элементами выступают: гражданское общество, регионы, национальные и национально-этнические субъекты управления пользования земельными ресурсами. Это связано с тем, что земля, помимо ее традиционных свойств (средство производства, территориальный базис, природное тело и др.), стала объектом правоотношений и объектом недвижимости.
     Социальное государство - понятие, возникшее в послевоенный период в политической и общественной теории современного государства, характеризует способность государства осуществлять современную социальную политику - создание системы социальной защиты, социальных гарантий и социального партнерства и приоритет этих задач.
     Конституционная характеристика Российской Федерации как «социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст.7 Конституции РФ) утверждает социальные задачи, подчеркивает способность государства функционально осуществлять широкомасштабную социальную политику. Это означает эффективную систему социальной защиты, социального страхования.
     Решение многих вышеуказанных проблем надо выполнять системно.
     Система - это конечное множество функциональных элементов и методов, выделяемое из среды, в соответствии с заданной целью в рамках определенного временного интервала.
     Важнейшие свойства системы:               структурность,

6

взаимозависимость со средой, иерархичность, множественность описания.
     Особое внимание необходимо отвести системе социальной. Это особый класс системы (наряду с технической, экономический, кибернетической, экологической и др.), элементом составляющим которой являются люди. К наиболее развитому виду соцсистем относится социальная организация, для которой характерны системообразующие факторы, такие как цель, иерархия, управление, синергия.
     Социальная система, в которой реализуются разные функции управления, включает разных специалистов объединенных в органах управления; использует совокупность методов управления, совокупность средств вычислительной и организационной техники; разных видов информации, что позволяет установить устойчивую связь между субъектами и объектами управления, кадастрового учета. При наличии устойчивого взаимодействия возможно регулировать взаимодействие и отвечать на вызовы постоянно изменяющейся среды.
     Нарушение равновесия приводит к кризису управления, так как внутренняя и внешняя среда подвижны.
     Поэтому к субъекту управления предъявляются повышенные требования.
     Одной из подсистем социальной организации предприятия является социотехническая система, которая создается при взаимодействии человеческого фактора и технико-технологической базы. Под технической организацией понимается совокупность материальнотехнических средств и процессов, включает элементы: физическую и материальную среду (помещение); средства труда (станки, приборы); технологический процесс (производственный режим, последовательность операций).
     Создание системы землепользования следует рассматривать как экономически эффективное, долгосрочное государственное капиталовложение в инфраструктуру страны, без которой нормальное функционирование государства невозможно. Эффективная система

7

землепользования позволяет обеспечивать гарантии и надежную защиту прав собственности, владения и пользования на земельные участки и связанное с ними иное недвижимое имущество; обосновать уровень земельных платежей; развивать и контролировать земельный оборот; обеспечивать залоговые гарантии под кредиты; осуществлять охрану земель; снижать количество земельных споров; обеспечивать процесс планирования и развития инфраструктуры обустройства земельных участков; поддерживать рациональное использование природных ресурсов; обеспечивать создание карт и баз данных по земельным и другим природным ресурсам, состоянию окружающей среды и т.д.
     Развитие системы землепользования представляет собой сложный и трудоемкий процесс, который включает формирование соответствующего законодательства, создание организационных структур, развитие финансовых механизмов, проведение технических действий по демаркации и делимитации границ государства, съемок земельных участков, формирование систем кадастров, регистрации земель и других механизмов по управлению землепользованием и обустройству территории страны.
     Таким образом, рациональное землепользование представляет собой всестороннюю деятельность, посредством которой организуется использование земельных ресурсов, приносящее в итоге максимальную пользу и экономический эффект для государства и населения. Оно охватывает все виды деятельности, связанные с использованием земли с экологической, экономической и правовой точек зрения, затрагивает все отрасли хозяйственного комплекса и направления его развития: сельское и лесное хозяйство, добыча минеральных ископаемых, территориально-пространственное планирование городов и сельской местности, рациональное управление земельными участками и иным недвижимым имуществом, оценка степени воздействия на окружающую среду, формирование правовых титулов на земельные участки, осуществление надзора и контроля за любой деятельностью на земле и другие меры.

8

     Землепользование в широком смысле слова формирует жизненное пространство, сферу жизнеобеспечения, среду обитания, сложную природную и антропогенную геосистему (природно-территориальный комплекс), В общественной деятельности (например, в природопользовании) ландшафт выступает как ресурсопроизводящая, средовоспроизводящая и хранящая генетический фонд система, как один из главных объектов рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
     Землепользование в качестве сферы жизнеобеспечения чаще всего реализуется через антропогенные ландшафты. Такой ландшафт возникает как результат целенаправленной деятельности человека. Антропогенный ландшафт различают: по степени изменений (слабо-измененные, измененные, сильноизмененные), по социально-экономическим функциям (сельскохозяйственные, урбанизированные, рекреационные, заповедные, средозащитные и т.п.), по последствиям антропогенных воздействий (деградированный, культурный или преобразованный ландшафт).
     Рациональное землепользование также включает охрану и восстановление экономических свойств ландшафтов, охрану природы, рациональное освоение природных ресурсов, сохранение природных богатств в интересах будущих поколений, обеспечение равновесия между экономическим развитием общества и устойчивостью окружающей среды.
     Очевидно, что понятие «землепользование» или «система землепользования» - это комплексное понятие, состоящее из нескольких составных блоков:
     -      это вид хозяйственного использования земельных ресурсов (земельных участков), определенный в установленном законом порядке (для строительства, ведения сельского хозяйства и т.д.);
     -      это пространственная единица - часть единого земельного фонда страны, предоставленная государственными и муниципальными органами отдельному субъекту земельных отношений для ее

9

хозяйственного использования, ограниченная на местности, то есть с установленными на местности границами;
     -      это земельный участок (массив) как объект права, элемент земельных или (и) градостроительных отношений, на который субъекту выдан документ на право его использования (например, договор аренды), удостоверяющий это право с выдачей плана, указанием площади, длины линий границы (в случае необходимости - с координатами точек поворота), сроками и видами пользования и т.д;
     -      это пространственный объект системы природопользования.
     Таким образом, система землепользования должна включать в себя характеристики следующих составных элементов (как минимум одного из них):
     а)     вида хозяйственного использования конкретного участка (массива);
     б)     вида правового режима участка (или земельного массива);
     в)     пространственно-ограниченной территории участка (массива) как части единого земельного фонда страны;
     г)     элемента системы природопользования.
     Следовательно, землепользование, как правило, зависит от сроков действия и видов прав, вида хозяйственной деятельности, ее эффективности, пространственных характеристик и многих других факторов.
     Система землепользования в общем смысле является чрезвычайно сложным понятием. С точки зрения экономики она рассматривается в связи с реальным местоположением, характером присвоения прибыли (ренты, дохода) и эффективностью хозяйственного использования имущества (различных основных фондов и средств производства). Юриспруденция устанавливает правовые характеристики системы землепользования, которые находят свое отражение в нормативной законодательной базе, обязательной для исполнения всеми субъектами системы землепользования. Экологические требования формируют научную основу рационального природопользования в целом и землепользования в частности на основе обеспечения

10

требований устойчивости окружающей среды, ее способности к саморегуляции, восстановлению первоначального состояния системы и др.
     Система землепользования помогает решить проблему надлежащего управления землями, находящимися в собственности государства, которое всегда является крупным землевладельцем, обеспечивающим защиту своих земель от посягательств и захвата. Гарантированность прав на землю путем внесения их в кадастр позволяет банкам и иным финансовым учреждениям обеспечить уверенность в эффективности инвестирования своего капитала в обустройство и использование земельных участков, а также позволяет оперативно и надежно проводить земельные сделки. Процесс регистрации прав на землю значительно уменьшает возможность возникновения земельных споров, которые часто перерастают в дорогостоящие судебные разбирательства.
     Система землепользования также обеспечивает возможность интеграции сведений о правах на землю, стоимости земли и характере ее использования с социологическими, экономическими и природоохранными данными, необходимыми для территориально- пространственного планирования. На этой базе возможно как долгосрочное стратегическое планирование, так и краткосрочное оперативное управление развитием землепользования частных лиц, муниципальных образований, сельских районов, городов и т.д., регионов и других территорий: охранных, заповедных, сельскохозяйственных и др.
     Система землепользования обеспечивает необходимой информацией большинство правительственных и муниципальных органов управления, общественных организаций, граждан и юридических лиц. В частности, эффективность таких секторов экономики, как сельское и лесное хозяйство, охрана окружающей среды, здравоохранение, дорожное хозяйство и транспорт, жилищное строительство, природопользование, планировка и застройка населенных пунктов, энергетика, судебная система, развитие финансово-экономических

11