Обязательные требования охраны труда при формировании новой модели правового регулирования

УРАЛЬСКИЙ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЙ ФИЛИАЛ
Федеральное государственное бюджетное учреждение
«Всероссийский научно-исследовательский институт труда»
Министерства труда и социальной защиты 
Российской Федерации

Н.А. Самарская

ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ 
ОХРАНЫ ТРУДА ПРИ ФОРМИРОВАНИИ 
НОВОЙ МОДЕЛИ ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ

Монография

Nadezhda A. Samarskaya

MANDATORY REQUIREMENTS
LABOR PROTECTION IN THE 
FORMATION OF A NEW MODEL OF 
LEGAL REGULATION

(monograph) 
Moscow, 2022

Москва
2022

УДК 658
ББК 65.29
С17

Р е ц е н з е н т ы :

Елин А.М. – доктор экономических наук, кандидат социологических 
наук, научный консультант центра исследований охраны труда, 
Федеральное государственное бюджетное учреждение «Всероссийский 
научно-исследовательский институт труда» Министерства труда 
и социальной защиты Российской Федерации (г. Москва).

Городнова Н.В. – доктор экономических наук, профессор, Уральский 
федеральный университет им. первого Президента России Б.Н. 
Ельцина (г. Екатеринбург).

С17    Самарская Н.А.
Обязательные требования охраны труда при формировании 
новой 
модели 
правового 
регулирования: 
монография 
/ 
Н.А. Самарская. – М.: Первое экономическое издательство, 
2022. – 298 с.

ISBN: 978-5-91292-415-6 
DOI: 10.18334/9785912924156 

В монографии представлен анализ практики применения обязательных 
требований Правил по охране труда в новой модели правового регулирования 
в области охраны труда. Представлены научно обоснованные предложения 
по актуализации, внесению изменений и приведение в соответствие с новыми 
государственными нормативно-правовыми актами, принятыми в 2021 году, 
действующих Правил по охране труда.
Полученные в ходе исследования положения, выводы и рекомендации 
могут быть интересны специалистам в области охраны и экономики труда, 
руководителям государственных органов власти и использоваться при 
разработке документов законодательного и нормативного характера в области 
охраны труда.

ISBN 978-5-91292-415-6               © Уральский межрегиональный филиал 
                                                            ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, 2022
                © Самарская Н.А., 2022
                © Дизайн обложки и оформление,  
                    Первое экономическое издательство, 2022

СОДЕРЖАНИЕ

ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ......................................................6

ВВЕДЕНИЕ ..........................................................................................9

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ 
И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОХРАНЫ ТРУДА  ..............................13

1.1. Основные понятия и принципы обеспечения 
            охраны труда в Российской Федерации ..................................13
1.2. Результаты реализации механизма «регуляторной 
            гильотины» в сфере охраны труда и ее место в реформе 
            обязательных требований и контрольно-надзорной 
            деятельности ..............................................................................19
1.3. Формирование новой модели правового регулирования 
            в области охраны труда в Российской Федерации .................27
1.4. Организация государственного управления, надзора 
            и контроля за охраной труда ....................................................40
1.5. Концепция риск-ориентированного подхода в системе 
             государственного контроля и надзора в области 
             охраны труда .............................................................................52
1.6. Охрана труда в условиях пандемии: рекомендации 
            по минимизации рисков ...........................................................73

2. СОВРЕМЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ 
ОХРАНЫ ТРУДА: МЕТОДОЛОГИЯ РАЗРАБОТКИ 
И АКТУАЛИЗАЦИИ НОРМАТИВНЫХ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ  .........................................................................79

2.1. Разработка и применение законодательства по охране 
            труда в экономически развитых странах ................................79
2.2. Необходимость реформирования законодательства 
            Российской Федерации в области охраны труда 
            на современном этапе развития экономики ............................99
2.3. Методология нормотворчества в области охраны труда  ......106
2.4. Анализ изменений в нормативных правовых актах 
            Российской Федерации, устанавливающих обязательные 
            требования охраны труда  ........................................................113

2.5. Анализ структуры и особенности формирования 
            обязательных нормативных требований в новых 
            Правилах по охране труда ........................................................132
2.6. Комментарии по обязательным требованиям новых 
            Правил по охране труда с оценкой их места в общей 
            структуре развития государственного управления охраной 
            труда и формирования системы управления охраной труда 
            в организации ............................................................................159

3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ 
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ОБЛАСТИ 
ОХРАНЫ ТРУДА .................................................................................169

3.1. Рекомендации по формированию единой структуры 
            Правил по охране труда ............................................................169

3.2. Формирование системы перекрестных ссылок в новых 
            Правилах по охране труда ........................................................187
3.3. Подготовка предложений по актуализации и внесению 
            изменений в действующие редакции Правил 
            по охране труда..........................................................................202

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................204

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ......................207

ПРИЛОЖЕНИЕ А ..............................................................................218

ПРИЛОЖЕНИЕ Б ...............................................................................278

Аннотация
Актуальность представленной исследовательской работы определяет-
ся необходимостью непрерывного совершенствования нормативно-право-
вой базы и регулирования законодательства Российской Федерации в об-
ласти охраны труда. Работа выполнена в рамках государственного задания 
в сфере научной деятельности ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России.
В монографии представлен анализ практики применения обязатель-
ных требований Правил по охране труда в новой модели правового ре-
гулирования в области охраны труда. Представлены научно обоснован-
ные предложения по актуализации, внесению изменений и приведение 
в соответствие с новыми государственными нормативно-правовыми 
актами, принятыми в 2021 году, действующих Правил по охране труда.
В монографии исследованы теоретические, управленческие и пра-
вовые аспекты охраны труда; проведен анализ современного законода-
тельства в области охраны труда и сформированы научно-обоснован-
ные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в 
области охраны труда.
Научная новизна результатов исследования состоит в обосновании 
и описании особенностей новой модели правового регулирования в об-
ласти охраны труда, в рамках которой сформирована единая структура 
нормативно-правовых актов, содержащих обязательные требования в 
области охраны труда с целью повышения эффективности государ-
ственного управления охраной труда и совершенствования современ-
ного законодательства в Российской Федерации.
Результаты работы могут использоваться для дальнейшего развития 
и совершенствования системы государственного управления охраной 
труда в целях стимулирования работодателей к внедрению профилак-
тической модели управления охраной труда, повышения уровня испол-
нения работниками требований Правил по охране труда.
Полученные в ходе исследования положения, выводы и рекоменда-
ции могут быть интересны специалистам в области охраны и экономи-
ки труда, руководителям государственных органов власти и использо-
ваться при разработке документов законодательного и нормативного 
характера в области охраны труда.
Ключевые слова: охрана труда, государственное управление, Пра-
вила по охране труда, нормативный правовой акт, «регуляторная ги-
льотина», риск-ориентированный подход, актуализация, модель, пере-
крестная ссылка, обязательные требования, правовое регулирование.

ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Безопасные условия труда – условия труда, при которых воздействие 
на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов 
исключено либо их уровни с учетом применения средств индивидуаль-
ной (коллективной) защиты и управления профессиональными риска-
ми не превышают установленных нормативов.
Государственный контроль (надзор) – деятельность уполномочен-
ных органов государственной власти (федеральных органов испол-
нительной власти и органов исполнительной власти субъектов Рос-
сийской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и 
пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и 
иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателя-
ми, их уполномоченными представителями требований, установлен-
ных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с иными 
нормативными правовыми актами Российской Федерации законами и 
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Феде-
рации, посредством организации и проведения проверок юридических 
лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных 
законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) 
устранению последствий выявленных нарушений, а также деятель-
ность указанных уполномоченных органов государственной власти по 
систематическому соблюдению исполнения обязательных требований, 
анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных тре-
бований при осуществлении деятельности юридическими лицами, ин-
дивидуальными предпринимателями.
Охрана труда – система сохранения жизни и здоровья работников 
в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, со-
циально-экономические, организационно-технические, санитарно-ги-
гиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные 
мероприятия.
Оценка условий труда – комплекс процедур идентификации опас-
ных и вредных производственных факторов и рисков их воздействия 
на организм работающего, а также последующей оценки данных ри-
сков.
Правила по охране труда – нормативный акт, устанавливающий тре-
бования по охране труда, обязательные для исполнения при проекти-
ровании, организации и осуществлении производственных процессов, 

отдельных видов работ, эксплуатации производственного оборудова-
ния, установок, агрегатов, машин, аппаратов, а также при транспор-
тировании, хранении, применении исходных материалов, готовой про-
дукции, веществ, отходов производств.
Профессиональный риск – вероятность нанесения вреда здоровью 
работника в результате воздействия на него вредного и (или) опасного 
производственного фактора при исполнении им своей трудовой функ-
ции с учетом возможной тяжести повреждения здоровья.
Рабочее место – место, в котором работник должен находиться или в 
которое ему необходимо прибыть в связи с его работой. Оно прямо или 
косвенно находится под контролем работодателя.
Регуляторная гильотина – инструмент масштабного пересмотра и 
отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий 
бизнес-климат и регуляторную среду.
Система – совокупность взаимодействующих объектов, для кото-
рых задано хотя бы одно осмысленное отношение.
Система управления охраной труда (СУОТ) – комплекс взаимосвя-
занных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливаю-
щих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодате-
ля и процедуры по достижению этих целей.
Риск-ориентированный подход представляет собой метод орга-
низации и осуществления государственного контроля (надзора), при 
котором в предусмотренных федеральным законом (№ 294-ФЗ от 
26.12.2008) случаях выбор интенсивности (формы, продолжительно-
сти, периодичности) проведения мероприятий по контролю, меропри-
ятий по профилактике нарушения обязательных требований определя-
ется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального 
предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой 
деятельности производственных объектов к определенной категории 
риска либо определенному классу (категории) опасности.
Специальная оценка условий труда (СОУТ) – единый комплекс по-
следовательно осуществляемых мероприятий по идентификации вред-
ных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового 
процесса и оценке уровня их воздействия на работника с учетом откло-
нения их фактических значений от установленных уполномоченным 
Правительством Российской Федерации федеральным органом испол-
нительной власти нормативов (гигиенических нормативов) условий 
труда и применению средств индивидуальной и коллективной защиты.

Стандарты безопасности труда – правила, процедуры, критерии и 
нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников 
в процессе трудовой деятельности и регламентирующие осуществле-
ние социально-экономических, организационных, санитарно-гигиени-
ческих, лечебно-профилактических, реабилитационных мер в области 
охраны труда.
Техника безопасности – система организационных мероприятий, 
технических средств и методов, предотвращающих воздействие на работающих 
опасных производственных факторов.
Требования охраны труда – государственные нормативные требования 
охраны труда, а также требования охраны труда, установленные 
локальными нормативными актами работодателя, в том числе правилами (
стандартами) организации и инструкциями по охране труда.
Управление профессиональными рисками – комплекс взаимосвязанных 
мероприятий и процедур, являющихся элементами системы 
управления охраной труда и включающих в себя выявление опасностей, 
оценку профессиональных рисков или недопущение их повышения, 
мониторинг и пересмотр выявленных профессиональных рисков.
Условия труда – совокупность факторов производственной среды 
и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и 
здоровье работника.
 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Одной из актуальных проблем успешного 
функционирования социально-трудовой сферы России на современном 
этапе является совершенствование охраны труда человека на 
производстве. Система обеспечения безопасности жизни и здоровья 
работников в процессе трудовой деятельности нуждается в дальнейшем 
развитии, включая правовые, экономические, организационные, 
технические, лечебно-профилактические, медико-социальные и другие 
аспекты. За последнее время в результате принятия ряда федеральных 
законов и иных нормативных правовых актов по охране труда в 
стране сформирована правовая база охраны труда работников организаций 
различных видов экономической деятельности. Тем не менее 
условия и охрана труда на многих предприятиях все еще признаются 
неудовлетворительными.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации в 
рамках его послания Федеральному Собранию, Правительству Российской 
Федерации с 1 января 2021 года были отменены все нормативные 
правовые акты, устанавливающие требования, соблюдение которых 
подлежит проверке при осуществлении государственного контроля 
(надзора), и вводятся в действие новые нормы, содержащие актуализированные 
требования, разработанные с учетом риск-ориентированного 
подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих 
сферах (подпункт «б» пункта 3 перечня поручений Президента 
Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 г.) по реализации 
Послания Президента Российской Федерации Федеральному 
Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г.)1 .
В настоящее время в Российской Федерации реализуется подход от 
реагирования на негативные события к их предупреждению в рамках 
внедрения «регуляторной гильотины», обосновывается необходимость 
упорядочения требований, подлежащих государственному надзору 
(контролю), устранения дублирования надзорных функций, и как следствие, 
сокращения количества актов по охране труда. Данный подход 
предполагает создать в сфере регулирования охраны труда новую систему 
понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, 
снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпри-

1 Перечень поручений по реализации послания Президента Федеральному Собранию (утв. 
Президентом РФ 27.02.2019 г. № Пр-294). Источник: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/1261237/

нимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) 
охраняемым ценностям.
Государственная политика в области охраны труда предусматривает 
совместные действия органов законодательной и исполнительной 
власти Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных 
союзов в лице их соответствующих органов и уполномоченных 
работников представительных органов по улучшению условий 
и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и 
профессиональных заболеваний.
Несмотря на то, что в последнее время появилось большое количество 
научных работ, посвященных исследованию различных аспектов 
охраны и безопасности труда, многие вопросы и проблемы обновления 
нормативной правовой базы, усиления действенности надзорно-контрольных 
мероприятий, совершенствования экономических методов 
управления, стимулирования работодателей к созданию безопасных 
условий труда до сих пор остаются недостаточно исследованными.
Вопросы реформирования государственных нормативных требований 
охраны труда продолжают активно обсуждаться в научно-теоретических 
изданиях и публикациях экономических, правовых и социологических 
журналов, что предопределяет необходимость продолжения 
научных исследований по вопросам дальнейшего развития и совершенствования 
правового регулирования современного законодательства 
Российской Федерации в области охраны труда. Таким образом, 
необходимость непрерывного совершенствования нормативно-правовой 
базы и регулирования законодательства Российской Федерации в 
области охраны труда определяет проблематику, специфику и направленность 
данного научного исследования.
Объектом исследования является нормативно-правовое регулирование 
в области охраны труда в Российской Федерации. Предмет исследования – 
нормативные правовые акты, содержащие обязательные 
требования охраны труда по видам экономической деятельности, вступившие 
в силу в 2021 году (Правила по охране труда).
Цель исследования – анализ практики применения обязательных 
требований Правил по охране труда в новой модели правового регулирования 
в области охраны труда, а также подготовка научно обоснованных 
предложений по актуализации, внесению изменений и приведение 
в соответствие с новыми государственными нормативно-правовыми 
актами, принятыми в 2021 году, действующих правил по охране труда.

Для достижения поставленной цели сформулированы и решены 
следующие задачи:
1) раскрыть теоретические аспекты охраны труда и правового регу-
лирования охраны труда в Российской Федерации в условиях реализа-
ции механизма «регуляторной гильотины»; 
2) провести анализ современной нормативной базы и описать новую 
модель правового регулирования охраны труда в Российской Федерации;
3) провести систематизацию и анализ замечаний и предложений по 
правоприменительной практике новых правил по охране труда, под-
готовить материалы-комментарии к обязательным требованиям новых 
правил по охране труда с оценкой их места в общей структуре развития 
государственного управления охраной труда и формирования системы 
управления охраной труда в организации;
4) разработать методические рекомендации по формированию еди-
ной структуры правил по охране труда, определяющих системные тре-
бования по охране труда для предприятий и организаций;
5) предложить автоматизированную систему по формированию схе-
мы перекрестных ссылок обязательных требований по охране труда, 
отражаемых в правилах по охране труда;
6) обосновать предложения по актуализации, внесению изменений 
и приведению в соответствие с новыми государственными норматив-
но-правовыми актами, принятыми в 2021 году, действующих правил по 
охране труда с учетом риск-ориентированного подхода к управлению.
Теоретической и методологической основой исследования послу-
жили аналитические работы как отечественных, так и зарубежных 
авторов по вопросам современных проблем нормативно-правового ре-
гулирования охраны труда, а также совершенствования государствен-
ных нормативных требований в области безопасности труда и здоровья 
работников. Методологической базой исследования является систем-
ный подход к анализу государственного управления охраной труда как 
средства сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудо-
вой деятельности. Решение поставленных в научном исследовании за-
дач осуществлялось с использованием общенаучных методов, логиче-
ского, статистического и сравнительного анализа.
Информационную базу исследования составили положения дей-
ствующего отечественного законодательства: Конституция Российской 
Федерации; федеральные законы Российской Федерации и постановления 
Правительства Российской Федерации по вопросам условий и ох-

раны труда; официальные информационные материалы Минтруда России; 
нормативно-правовые документы Международной организации 
труда; материалы, опубликованные в периодических изданиях и специальной 
научной литературе; информационные ресурсы сети Интернет; 
материалы семинаров и научно-практических конференций.
Блок-схема логики проведения исследования представлена на рис. 1.

Цель исследования: анализ практики применения обязательных требований Правил по охране труда в новой 

модели правового регулирования в области охраны труда, а также подготовка научно обоснованных 

предложений по актуализации, внесению изменений и приведение в соответствие с новыми 

государственными нормативно-правовыми актами, принятыми в 2021 году, действующих правил по охране 

труда

Проблематика исследования: оптимизация государственных нормативных требования в области 

охраны труда путем дальнейшего формирования правового регулирования современного 

законодательства Российской Федерации

Предмет исследования: нормативные правовые 

акты, содержащие обязательные требования охраны 
труда в различных секторах экономики, вступившие 

в силу в 2021 году

Объект исследования: нормативное 

правовое регулирование в области 

охраны труда в Российской Федерации в 

условиях современной экономики

Научно-методический 
подход по оптимизации 
нормативно-правовых 
актов в области охраны 

труда

Анализ мирового и 
российского опыта 

нормативного обеспечения 

безопасности труда 

работников

Теоретические и 

организационные основы 

нормативного обеспечения и 
правового регулирования в 

условиях реализации 

механизма «регуляторной 

гильотины»

Методология разработки обязательных требований в новых Правилах по охране труда

Разработка 

рекомендаций для 

создания оперативной 

обратной связи по 

правоприменительной 
практике новых ПОТ

Методические 

рекомендации по 

формированию единой 

структуры правил по охране 

труда (ПОТ)

Разработка 

автоматизированной 
системы по созданию 

перекрестных ссылок в новых 

правилах по охране труда

Разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы и регулирования 

законодательства Российской Федерации в области охраны труда

Практическая значимость исследования: возможность использования выводов и результатов в 

процессе анализа нормативного обеспечения и разработки новых требований в области охраны 
труда при внесении изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты 

Российской Федерации

Прикладные результаты исследования: совершенствование государственной политики в сфере 

охраны труда в условиях реализации механизма «регуляторной гильотины»; оптимизация 

нормативно-правовых актов Российской Федерации, ориентированных на сохранение жизни и 

здоровья работников

Рис. 1. Блок-схема логики проведения исследования