Состояние бюджетов субъектов Российской Федерации и межбюджетные отношения по итогам 2021 года

| И  ДЕЛО |

Москва | 2022

Состояние бюджетов 
субъектов Российской 
Федерации  
и межбюджетные 
отношения  
по итогам 2021 года 

Под редакцией  

Д.Ю. Землянского, В.В. Климанова

Коллектив авторов

Землянский Д.Ю. — канд. географ. наук, директор Центра пространственного 
анализа и региональной диагностики Института прикладных экономических 
исследований (ИПЭИ) РАНХиГС 
Климанов В.В. — д-р экон. наук, директор Центра региональной политики ИПЭИ 
РАНХиГС 
Дерюгин А.Н. — ст. науч. сотрудник Лаборатории исследований бюджетной по-
литики ИПЭИ РАНХиГС
Еремеева П.С. — стажер Центра региональной политики ИПЭИ РАНХиГС 
Казакова С.М. — мл. науч. сотрудник Центра региональной политики ИПЭИ 
РАНХиГ С
Калиновский Л.В. — мл. науч. сотрудник Центра пространственного анализа 
и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС 
Михайлова А.А. — канд. экон. наук, ведущий науч. сотрудник Центра региональ-
ной политики ИПЭИ РАНХиГС 
Медведникова Д.М. — мл. науч. сотрудник Центра пространственного анализа 
и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС 
Тимушев Е.Н. — канд. экон. наук, науч. сотрудник Центра региональной полити-
ки ИПЭИ РАНХиГС 
Чуженькова В.А. — науч. сотрудник Центра пространственного анализа и регио-
нальной диагностики ИПЭИ РАНХиГС 
Яговкина В.А. — канд. юрид. наук, ведущий науч. сотрудник Центра региональ-
ной политики ИПЭИ РАНХиГС  

 Состояние бюджетов субъектов Российской Федерации и межбюджетные 
отношения по итогам 2021 года / под ред. Д.Ю. Землянского, В.В. Климанова. — 
Москва : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2022. — 56 с. — (Научные доклады: 
экономика). — ISBN 978-5-85006-431-0

В докладе приводятся результаты анализа состояния бюджетов субъектов Рос-
сийской Федерации, их государственного долга, а также общий анализ проблем 
межбюджетных отношений между федерацией и регионами по итогам 2021 года. 
Даны текущие оценки бюджетной устойчивости регионов в преддверии кризиса 
2022 года. Представлены предложения по внедрению мер поддержки региональ-
ных бюджетов в условиях кризиса марта 2022 года.

ISBN 978-5-85006-431-0 
УДК 332.1 
ББК 6/8-65.04  

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2022

УДК 332.1  
ББК 6/8-65.04
      С54

С54

Содержание

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Ключевые итоги 2021 года и системные меры развития 
межбюджетных отношений .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

2. Состояние региональных бюджетов по итогам 2021 года.  .  .  . 10

3. Совершенствование механизмов предоставления 
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.  .  .  .  .  . 20

4. Бюджетная устойчивость регионов России  
и пути ее повышения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

5. Оптимизация долговой политики регионов . . . . . . . . . . . . 32

6. Разграничение доходных источников и расходных  
полномочий между уровнями публичной власти  . . . . . . . . . . 37

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Список литературы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Введение

Бюджетная система субъектов Российской Федерации 
в последние годы испытывала влияние 
разнонаправленных факторов. В 2017 году прошла 
очередная волна централизации налоговых 
доходов на федеральном уровне. В 2019 году 
были запущены национальные проекты, которые 
позволили, с одной стороны, нарастить объем 
расходов по отдельным направлениям, с другой —  
снизили самостоятельность регионов в выборе 
направлений расходования финансовых 
ресурсов [1, 11]. В 2020 году региональные финансы 
находились в состоянии стресса из-за резкого 
сокращения налоговых и неналоговых доходов 
в результате реализации мер по противодействию 
распространения коронавирусной инфекции 
и антикризисного роста межбюджетных 
трансфертов и государственного долга [2, 5, 8, 10]. 
По итогам 2021 года регионы показали быстрое 
восстановление налоговых и неналоговых доходов, 
которое в ряде случаев позволило компенсировать 
негативные результаты предыдущего 
года и сокращение объема дотаций из федерального 
бюджета.
События февраля 2022 года создают новую 
волну неопределенности и рисков для бюджетов 
субъектов Российской Федерации. Во-первых, 
резко усилились риски для регионов, бюдже - 
ты которых зависят от секторов, попавших 
под международные санкции, а также секторов, 

5

Состояние бюджетов субъектов Российской Федерации

з ависимых от импорта комплектующих и технологий из зарубежных 
стран. Во-вторых, события февраля 2022 года потребуют 
дополнительных расходов со стороны федерального 
бюджета, что может привести к пересмотру территориального 
распределения безвозмездных перечислений из федерального 
бюджета и сказаться на субъектах Российской Федерации, 
доходы которых в наибольшей степени зависят от межбюджетных 
трансфертов.
В контексте перечисленных среднесрочных тенденций 
и новых рисков, возникших в 2022 году, важно понимать специфику 
состояния и устойчивости бюджетов субъектов Российской 
Федерации до начала текущего кризиса.
Одна из целей данного доклада —  показать неоднозначность 
и неравномерность изменения бюджетной ситуации 
в регионах. В рамках доклада показаны изменения как в номинальном 
выражении, так и с учетом изменения цен, которое 
также неравномерно в регионах России. Все корректировки 
в докладе проводились на индекс потребительских цен 
в целом по Российской Федерации и ее субъектам. Для всех 
рассматриваемых показателей оговорено использование номинальных (
на отчетную дату) или реальных (в ценах 
2021 года, на основе корректировки на индекс потребительских 
цен) цен.
Анализ проводится для консолидированных бюджетов 
субъектов Российской Федерации. При оценке отдельных параметров 
по государственному долгу приводятся данные по 
бюджетам субъектов Российской Федерации без учета муни-
ципальных образований.
Текущие данные актуализированы по состоянию на середи-
ну февраля 2022 года.

1. Ключевые итоги 2021 года 
и системные меры развития 
межбюджетных отношений

Бюджетная ситуация в регионах в 2021 году до-
статочно быстро стабилизировалась из-за мед-
ленного роста расходов и опережающего роста 
налоговых и неналоговых доходов, который от-
мечался еще в начале года [3].
Большая часть регионов выбрала консерватив-
ный вариант планирования расходов. Фактиче - 
с кого их роста в регионах (за исключением Мо-
сквы и еще нескольких субъектов) не про изошло, 
а сразу в 44 регионах с учетом измене ния цен 
расходы даже сократились. В структуре расходов 
региональных бюджетов произошли изменения, 
связанные с большей ориентацией на националь-
ные проекты, а также на отдельные направле-
ния —  здравоохранение и социальную политику, 
образование, жилищно-коммунальное хозяйство 
и национальную экономику. Как минимум в по-
ловине регионов, вынужденных отвлекать бюд-
жетные средства от других направлений, возник 
дефицит ресурсов.
Быстрый рост налоговых и неналоговых дохо-
дов позволил большинству регионов вернуть 
бюджетные показатели на докризисный уровень. 
Однако основной рост был обеспечен за счет на-
лога на прибыль, динамика которого в послед-
ние годы была наименее стабильной, а посту-
пления концентрируются в ограниченном числе 
субъектов Российской Федерации [6, 13].
В то же время динамика изменений наиболее 
устойчивых источников налоговых и неналоговых 

7

Состояние бюджетов субъектов Российской Федерации

8

доходов не была столь позитивной, как по налогу на прибыль. 
По налогу на доходы физических лиц хоть и был зафиксиро-
ван небольшой рост, однако его обеспечили в основном Мо-
сква и Санкт-Петербург. По налогам на имущество второй год 
подряд продолжилось общее сокращение поступлений.
В 2021 году правительство вернулось к докризисной логике 
распределения межбюджетных трансфертов из федерального 
бюджета. Продолжился системный рост предоставления целе-
вых трансфертов (субсидий и иных межбюджетных трансфер-
тов) вместе с сокращением доли нецелевых дотаций.
Существенный объем профицита консолидированных 
бюджетов субъектов Федерации в 2021 году был несколько 
обманчив и связан скорее с консервативным планированием 
расходов. При этом даже он не компенсировал дефицит 
2020 года. Одновременно не произошло заметного снижения 
объема накопленного государственного долга. Федеральные 
решения по реструктуризации коммерческих кредитов при-
вели к изменению структуры долга и незначительному со-
кращению расходов на его обслуживание.
Бюджеты регионов России уже в начале 2022 года оказа-
лись на пороге сильного кризиса, который будет иметь дол-
госрочные негативные последствия для всех сфер жизнедея-
тельности. Высокие риски снижения налоговых поступлений 
и повышения расходных обязательств, а также необходимо-
сти наращивания объема государственного долга субъектов 
Российской Федерации в условиях санкций требуют выработ-
ки не только антикризисных мер поддержки, но и общих ре-
шений по повышению их финансовой устойчивости.
В приоритете целенаправленная поддержка населения 
и бизнеса, подобная той, что достаточно эффективно показа-
ла себя в период коронакризиса. Повышенного внимания 
требуют регионы, где сосредоточены отрасли экономики, 
сильнее всех пострадавшие из-за международных санкций. 
Очевидна необходимость принятия решений по реализации 
масштабной программы импортозамещения и выхода на но-
вые рынки сбыта.
В рамках бюджетного федерализма должен быть принят 
пакет мер, обеспечивающих планомерное преодоление ри-

1. Ключевые итоги 2021 года и системные меры развития

сков неустойчивости. Наиболее значимые предложения каса-
ются уменьшения числа субсидий и иных межбюджетных 
трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета 
бюджетам субъектов Российской Федерации, за счет их 
укрупнения (консолидации) и формирования широкоцеле-
вых видов трансфертов, что предоставит регионам больше 
возможностей в принятии решений по вопросам распреде-
ления поступающих средств между направлениями расходов.
Для снижения финансовой нагрузки на региональные 
бюджеты целесообразно постепенно централизовать в феде-
ральном бюджете платежи на обязательное медицинское 
страхование за неработающее население, а также провести 
единовременную индексацию общего объема дотаций на вы-
равнивание бюджетной обеспеченности субъектов Россий-
ской Федерации на уровень накопленной в последние годы 
инфляции.
Повышение финансовой самостоятельности и устойчиво-
сти российских регионов связано также с недопущением ро-
ста уровня их закредитованности. Предлагается откоррек-
тировать ограничительные меры в отношении регионов 
с низкой и средней степенями долговой устойчивости, сосре-
доточив их исключительно на сфере долговой политики ре-
гионов и отказавшись от дополнительных ограничений 
в сфере расходов. На фоне санкционного давления на финан-
совый сектор и резкого роста ключевой ставки возникает до-
полнительная потребность для регионов по замещению ком-
мерческого долга более дешевыми бюджетными кредитами.
Для обеспечения приоритетности финансирования проек-
тов и программ поддержки населения и бизнеса в регионе 
в период кризиса необходимо расширение перечня направ-
лений исполнения бюджета по расходам, по которым субъек-
ты Российской Федерации имеют право направлять бюджет-
ные средства, высвобождаемые в результате реструктуриза-
ции обязательств по бюджетным кредитам. Релевантна 
выдача бюджетам субъектов Федерации бюджетных креди-
тов под конкретные цели, связанные с развитием отраслей, 
наиболее пострадавших от ограничений импорта, вызванно-
го антироссийскими санкциями.

2. Состояние региональных 
бюджетов по итогам 
2021 года

Риски бюджетной устойчивости на уровне реги-
онов значительно возросли, и, несмотря на сло-
жившийся по итогам 2021 года профицит (рис. 1), 
состояние региональных бюджетов вызывает 
беспокойство.
Результатом быстрого роста доходов и консер-
вативной политики регионов по увеличению рас-
ходов стало формирование значительного превы-
шения доходов над расходами (660,8 млрд руб лей). 
Профицит по итогам года показали сразу 66 субъ-
ектов Российской Федерации, однако в большей 
части из них суммы не столь существенны. Значи-
тельные объемы превышения доходов над расхо-
дами продемонстрировали индустриальные реги-
оны. Так, на Красноярский край, Челябинскую об-
ласть и Санкт-Петербург пришлось сразу 29% от 
общего объема профицита консолидированных 
бюджетов. Наиболее серьезным исключением 
в 2021 году стала Москва, зафиксировавшая дефи-
цит на уровне 109,3 млрд руб лей.
Однако с учетом значительного дефицита 
в 2020 году говорить о полной нормализации си-
туации в регионах рано. С учетом изменения цен 
по итогам 2021 года сразу в 36 регионах профи-
цит не компенсировал дефицит 2020 года или 
даже вырос. Несколько регионов два года подряд 
заканчивали год с дефицитом. Среди них Москва, 
Ханты-Мансийский автономный округ, Забай-
кальский край, Ленинградская область, Удмуртия, 
Башкортостан.

2. Состояние региональных бюджетов по итогам 2021 года

11

Значительный рост расходов консолидированных бюдже-
тов субъектов Российской Федерации в 2020–2021 годах стал 
возможным за счет роста доходов, которые в первую очередь 
обусловлены ростом межбюджетных трансфертов, а также 
поступлений от налога на прибыль организаций в 2021 году. 
Тем не менее расходы в 2020–2021 годах лишь немногим 
превысили минимальные значения расходов по отношению 
к валовому внутреннему продукту (ВВП), которые фиксиро-
вались в 2000-е годы (рис. 2). В целом при увеличившихся 
рисках бюджетной устойчивости доля бюджетного сектора 
регионов России в экономике осталась на среднем уровне.
С одной стороны, возросшие расходы на здравоохранение 
и социальную политику, экономику, образование и жилищно-
коммунальное хозяйство в будущем будет сложно сокращать. 
С другой стороны, поступления от налога на прибыль органи-
заций, предопределившие резкий рост доходов в 2021 году, 
в существенной степени зависят от внешней конъюнктуры, 
а не от политики региональных органов государственной 
власти. Ожидалось, что выросший в 2020–2021 годах объем 
федеральных межбюджетных трансфертов будет заметно со-
кращаться в эпоху смягчения постковидных ограничений 
и нормализации эпидемической и экономической ситуации, 
однако в 2022 году с наступлением нового шока для регио-
нальных экономик ситуация может только усугубиться.

102
169
76
27
76
199
189
137

575

238
53

830

-202
-203
-355

-668
-524
-371
-202
-189
-65
-233

-730

-170

-800
-600
-400
-200
0
200
400
600
800

2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

Профицит профицитных
Дефицит дефицитных

Профицит/Дефицит (сальдо)

1000

-1000

Рис. 1. Дефицит (профицит) консолидированных бюджетов субъектов 
Российской Федерации, млрд рублей

Источник: составлено авторами по данным Казначейства России.