Правовое регулирование переработки промышленных отходов: проблемы и перспективы «зеленой» экономики

ÌÎÑÊÂÀ 2022

Т.В. Закупень

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПЕРЕРАБОТКИ ПРОМЫШЛЕННЫХ ОТХОДОВ:

проблемы и перспективы
«зеленой» экономики

УДК 346
ББК 67.021
З-21

Рецензенты:

Владимир Васильевич Зайцев ‒ доктор юридических наук, профессор, заведующий 
кафедрой правового обеспечения рыночной экономики Высшей школы правоведения 
Института государственной службы и управления Российской академии народного хо-
зяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заслуженный 
юрист Российской Федерации
Игорь Владиславович Понкин ‒ доктор юридических наук, профессор кафедры го-
сударственного и муниципального управления факультета государственного и муни-
ципального управления Института государственной службы и управления Российской 
академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации, член экспертного совета при Главном управлении Министерства юстиции 
Российской Федерации по г. Москве 

Закупень, Татьяна Васильевна
З-21    Правовое регулирование переработки промышленных отходов: проблемы 
и перспективы «зеленой» экономики [монография] / Т. В. Закупень. ‒ 
Москва : Статут, 2022. ‒ 330 с. 

ISBN 978-5-8354-1851-0 (в пер.)

Издание посвящено проблеме засорения экосистемы отходами промышленного 
производства, в частности фосфогипсом – отходом при производстве минеральных 
удобрений в химической промышленности. Автор рассматривает возможность 
применения безотходной технологии переработки фосфогипса и извлечения из него 
стратегически важных для экономики страны компонентов, в том числе редкозе-
мельных металлов и гипсового камня. В книге исследуются основы законодательства 
и государственной экологической политики, экономические механизмы правового 
регулирования обращения с отходами промышленного производства как с вторич-
ными материальными ресурсами, обосновывается целесообразность заключения 
концессионных соглашений в рамках государственно-частного партнерства при реа-
лизации проектов создания перерабатывающих отходы предприятий, анализируется 
зарубежный опыт, определяются «зеленые» финансовые инструменты реализации 
проектов устойчивого развития, предлагаются организационно-правовые механизмы 
совершенствования модели развития вновь формирующейся отрасли промышлен-
ности по переработке и утилизации отходов производства, даются предложения 
по внесению изменений в действующее законодательство.
Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 июня 2022 г.

Подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

УДК 346
ББК 67.021
ISBN 978-5-8354-1851-0

© Т.В. Закупень, 2022
© Редподготовка, оформление. Издательство «Статут», 2022

Оглавление

Список сокращений ......................................................................... 5

Введение .......................................................................................... 7

 Глава 1. Концептуальные основы и перспективы развития 
«зеленой» экономики ......................................................................17

1.1. Понятие и правовая сущность «зеленой» экономики ...........18

1.2.  Право устойчивого развития:  
концептуально-теоретические характеристики ....................32

 Глава 2. Отход или продукт: правовые механизмы 
производства, переработки и утилизации отходов  
промышленного производства ........................................................46

2.1.  Законодательное регулирование перехода  
к «зеленой» экономике при обращении с отходами  
промышленного производства...............................................47

2.2.  Особенности и проблемы правового регулирования  
отнесения отходов к классу опасности ..................................73

2.3.  Правовое обеспечение государственного  
экологического контроля (надзора)  
за утилизацией отходов промышленного  
производства ...........................................................................99

2.4.  Наилучшие доступные технологии как правовой  
механизм повышения экологической эффективности  
и технологичности российской перерабатывающей  
промышленности .................................................................134

Оглавление

 Глава 3. Отходы в доходы: организационно-правовые механизмы 
реализации «зеленой» экономики в Российской Федерации  
(на примере безотходной технологии переработки отходов  
производства минеральных удобрений) ........................................160

3.1.  Состояние и проблемы законодательного регулирования  
переработки и утилизации отходов промышленного  
производства фосфорных минеральных удобрений  
(фосфогипса) ........................................................................161

3.2.  Особенности перехода права собственности на отходы  
промышленного производства в рамках заключения  
концессионных соглашений государственно-частного  
партнерства ...........................................................................202

3.3.  Совершенствование правового регулирования  
промышленной переработки и утилизации  
отходов производства ...........................................................231

Глава 4. Правовые инструменты национальной системы  
«зеленого» финансирования переработки отходов  
промышленного производства ......................................................246

4.1.  Нормативно-правовая основа и финансовые  
инструменты «зеленых» облигаций .....................................247

4.2.  Верификация «зеленых» и адаптационных  
финансовых инструментов формирования  
промышленности переработки отходов производства .......291

4.3.  Национальные и корпоративные институты  
развития «зеленого» финансирования  
(организационно-правовой аспект) ....................................298

4.4.  Проблемы правового регулирования формирования  
национального рынка «зеленого» финансирования  
проектов переработки отходов промышленного  
производства  ........................................................................309

Заключение ............................................................................................326

СПиСОК СОКРаЩениЙ

ВВП ‒ валовой внутренний продукт 
ВМО ‒ Всемирная метеорологическая организация 
ВТО ‒ Всемирная таможенная организация 
ВТО ‒ Всемирная торговая организация 
ВЭФ – Всемирный экономический форум 
ЕС ‒ Европейский союз 
НТД ‒ наилучшие доступные технологии
ООН ‒ Организация Объединенных Наций 
ОЭСР ‒ Организация экономического сотрудничества и развития 
РКИК ‒ Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Программа 
действий, направленная на реализацию национальными 
правительствами концепции глобального устойчивого развития 
(англ. Framework Convention on Climate Change, UN FCCC) 
ЦУР ‒ цели устойчивого развития
ЮНЕП ‒ Программа ООН по окружающей среде (англ. United 
Nations Environment Programme, UNEP) 
ЮНКТАД ‒ Конференция ООН по торговле и развитию (англ. 
United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) 
CBI ‒ международная некоммерческая организация «Инициатива 
климатических облигаций» (англ. Climate Bonds Intiative) 
CCL ‒ американская климатическая организация (англ. Citizens’ 
Climate Lobby)
CDP ‒ международная организация в области раскрытия информации 
об углеродных выбросах (англ. Carbon Disclosure Project)
ICMA ‒ международная ассоциация рынков капитала (англ. 
Internetiuonal Capital Market Association) 
ITC – международный торговый центр (англ. International Trade 
Centre)
ESG – международные принципы устойчивого развития, основанные 
на трех взаимосвязанных составляющих: экологии 
(Environmental), социальной политике (Social) и корпоративном 
управлении (Governance)

Список сокращений

GBP ‒ принципы зеленых облигаций ICMA
GRESB ‒ международная организация, опубликовавшая первую 
систему оценок устойчивого развития и следования принципам 
ESG (англ. Global Real Estate Sustainability Benchmark)
NRDC ‒ экологическая организация «Совет по защите природных 
ресурсов» (англ. Natural Resources Defense Council) 
PRI ‒ принципы ответственного инвестирования, Международная 
ассоциация ответственного инвестирования (англ. Principles 
for Responsible Investment)
TCG ‒ международная климатическая организация (англ. The 
Climate Group). 

Отходы – это не мусор, который надо уничтожать, 
а богатство, но его надо уметь взять.
Президент РАН Александр Сергеев

ввеДение

Человечеству необходимо осознать, что ухудшение состояния  
окружающей среды является намного большей угрозой для будущего 
планеты, чем военная агрессия и терроризм, ибо в течение 
нескольких десятилетий общество способно ликвидировать 
нищету и голод, избавиться от социальных пороков, возродить 
культуру и отреставрировать памятники архитектуры, но полностью 
восстановить разрушенную в результате хозяйственной 
и промышленной деятельности людей природу в принципе невозможно. 
Потребуются столетия, чтобы приостановить ее дальнейшее 
уничтожение и отодвинуть приближение экологической 
катастрофы в мире.
К 2050 г. количество отходов на планете должно увеличиться 
на 70%. В России этот показатель тоже растет. Каждый год 
в Российской Федерации образуется около 8 млрд тонн отходов
1. 
Не считая отходов промышленного производства, ежегодный объем 
одних только твердых коммунальных отходов в стране составляет 
более 60 млн тонн. При этом лишь 5% от суммарного количества 
этих отходов идет на переработку, остальные 95% бытового 
мусора в России складируются или захораниваются на полигонах 
и свалках. Такой способ утилизации отходов является наиболее 
неэффективным и экологически вредным. Например, обычное 
сжигание многих видов отходов приводит к выбросу в атмосферу 
высокотоксичных веществ, складирование на полигонах и свалках 
засоряет почву, воду, создает так называемый парниковый эффект, 
усиливает загрязнение атмосферы и представляет серьезную 
экологическую опасность для населения. 
Наибольшее количество отходов образуется в промышленном 
производстве и при добыче полезных ископаемых (86,8% общего 

1  Минприроды России. URL: https://www.mnr.gov.ru/press/news/ekonomika_zamknuto-
go_tsikla_initsiativa_nuzhnaya_kazhdomu_zhitelyu_strany/ (дата обращения: 11.05.2022).

Введение

количества образующихся отходов в Российской Федерации)
1. 
Данные отходы, как правило, являются химически неоднородны-
ми, сложными по компонентному составу, обладают различны-
ми химико- физическими свойствами и представляют серьезную 
токсическую, химическую, биологическую, коррозионную, огне- 
и взрывоопасность для всей экосистемы страны. Подсчитано, что 
на современном уровне развития национальных технологий 9% ис-
ходного промышленного сырья в конечном итоге уходит в отходы. 
Только при добыче угля ежегодно на поверхность Земли из недр 
поднимают около 1 млрд м
3 пустой породы. 
Сколько производится в стране черных и цветных металлов, до-
бывается угля и неметаллических полезных ископаемых, достаточ-
но хорошо известно. А вот сколько та или иная отрасль производит 
при этом отходов, известно чаще всего только специалистам. При-
ведем несколько цифр. Согласно статистике, озвученной в Кремле 
Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Совета по страте-
гическому развитию и приоритетным проектам, на территории 
страны в отвалах и хранилищах скопилось более 100 млрд тонн 
твердых отходов (т.е. по 700 тонн на каждого жителя нашей стра-
ны), а свалки мусора занимают площадь в 4 млн га, эквивалентную 
площади 15 таких городов, как Москва. 
Наибольшую опасность представляют высокотоксичные от-
ходы. Ежегодно в России образуется около 350 тыс. тонн отходов 
I и II категорий опасности, из которых перерабатывается и обез-
вреживается лишь 18%. В результате общее накопление в отвалах 
и свалках экологически опасных токсичных отходов достигает 
1,6 млрд тонн
2. 

1  Распоряжение Правительства РФ от 25 января 2018 г. № 84-р «Об утверждении Стра-
тегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отхо-
дов производства и потребления на период до 2030 года».

2  Путин поручил разобраться с отравляющим жизнь мусором. URL: https://www.ntv.ru/
novosti/1721016/ (дата обращения: 11.05.2022); Совет по стратегическому развитию 
и приоритетным проектам при Президенте РФ.  URL: https://tass.ru/obschestvo/652050 
(дата обращения: 11.05.2022); Экологические меры: задачи бизнеса и государства. URL: 
http://www.ngv.ru/magazines/article/ekologicheskie-mery-zadachi-biznesa-i-gosudarstva/ 

Введение 
9
 

Ежегодные потери экономики страны из-за отсутствия отлаженной 
системы сбора, утилизации и переработки отходов оцениваются 
в 232,8 млрд руб. 
В наши дни в России идет реформа системы управления отходами. 
Согласно федеральным планам к 2030 г. количество очищенных 
отходов в стране должно вырасти с 3 до 97%, утилизированных — 
с 1 до 86%. Также планируется в разы и в десятки 
раз увеличить число комплексов по обезвреживанию отходов, 
заводов по переработке и утилизации отходов промышленного 
производства, производственно-технических и мусоросортировочных 
комплексов
1.
При этом, если проанализировать итоги развития российской 
экономики в последние годы, то становится очевидным, что, несмотря 
на значительные усилия Правительства РФ в этой сфере, 
механизм нерационального ресурсопотребления в стране не только 
не остановлен, но и увеличил обороты. Суммарно в Российской 
Федерации ежегодно образуется около 7 млрд тонн промышленных 
отходов, при этом вторично используются только 2 млрд тонн, 
т.е. около 28%. В результате из хозяйственного оборота изымают-
ся сотни тысяч гектаров земель; сконцентрированные в отвалах, 
хвостохранилищах и свалках отходы являются источниками за-
грязнения поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, 
почв и растений, нарушается экосистема страны. Страна, по сути, 
превращается в огромную свалку отходов.
При этом мировая практика показывает, что эффективность 
решения проблемы отходов связана с их переработкой и вовлече-
нием в повторное использование. В европейских странах ‒ лидерах 

(дата обращения: 11.05.2022); Загрязнение окружающей среды отходами производства 
и потребления. ЭcoPortal «Вся экология». URL: https://ecoportal.su/public/zagryazn/
view/1485.html (дата обращения: 11.05.2022); Россия к 2030 году догонит Европу по пе-
реработке отходов. Известия. 26 декабря 2016 г. URL: https://iz.ru/news/653687 (дата 
обращения: 11.05.2022). 

1  Отходы в России. 30.12.2019. КБ Стрелка «Система управления отходами». URL: 
https://strelkamag.com/ru (дата обращения: 11.05.2022).

Введение

отрасли переработки, утилизации и обезвреживания всех видов 
отходов  ‒ доля отходов, вовлеченных в повторное производство, 
составляет 80‒87%, что значительно превышает аналогичный по-
казатель в России. Именно к этому следует стремиться, формируя 
в Российской Федерации современную отрасль промышленности 
по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов. 
Высокотехнологичную переработку отходов и их повторное 
вовлечение в хозяйственный оборот должны обеспечить лучшие 
российские и европейские технологии. Все, что может быть пере-
работано и использовано повторно, необходимо перерабатывать, 
остальное – утилизируется. Такой подход действует в большинстве 
развитых стран, и он должен быть положен в основу государствен-
ной политики Российской Федерации при создании промышлен-
ной инфраструктуры новой отрасли.
В России проблема развития отрасли переработки и утилизации 
отходов стоит более остро, чем во многих развитых странах. Среди 
основных причин, влияющих на формирование отечественных 
перерабатывающих отходы мощностей, ‒ стагнация развития важ-
нейших отраслей промышленности и ослабление экономической 
активности в результате пандемии коронавируса, недостаточные 
поддержка и стимулирование к развитию перерабатывающих от-
ходы предприятий со стороны государства, высокие администра-
тивные и бюрократические барьеры при вхождении предпринима-
телей в бизнес по переработке отходов, сложность кредитования 
и отсутствие дешевых кредитных средств для развития и, наконец, 
существенные пробелы в законодательстве, в результате которых 
бизнес не видит перспектив вложения инвестиций в создание 
производств по переработке отходов.
Несмотря на то что в последние годы в России немало сделано 
в области совершенствования нормативно-правовой базы в области 
охраны окружающей среды, соответствующее правовое регули-
рование остается недостаточно эффективным. Например, если 
в ближайшей перспективе не урегулировать вопрос относительно 
права собственности на отходы промышленного производства, 
то ни один здравомыслящий предприниматель не будет вкладывать 
деньги в переработку того, что ему не принадлежит. 

Введение 
11
 

Нуждается в совершенствовании и правовая основа «зеленого» 
финансирования. Отработанного законодательного механизма 
выпуска «зеленых» облигаций для инвестирования в проекты пе-
рерабатывающих промышленные отходы производств с исполь-
зованием наилучших доступных технологий не существует. По-
ложительный опыт размещения «зеленых» облигаций г. Москвы, 
РАО «РЖД», КБ «Центр-Инвест» и др. свидетельствует о том, что 
спрос на такие ценные бумаги среди потенциальных инвесторов 
значительно превышает предложение. 
В этой связи очевидно, что наряду с коммерческими структурами 
эмитентами «зеленых» облигаций и иных финансовых инструмен-
тов экономики устойчивого развития должны являться прежде 
всего центральные и региональные правительства Российской 
Федерации, муниципалитеты, а также госкорпорации и государ-
ственные компании. В отличие от непроверенных коммерческих 
эмитентов-посредников, которые не дают возможности контро-
лировать целевое направление привлекаемых ими средств, выпуск 
«зеленых» облигаций государством позволит значительно увели-
чить объем размещения финансовых инструментов в экологичес-
кие, энергоэффективные и низкоуглеродные проекты переработки 
промышленных отходов, а также привлечь к финансированию 
в указанные ценные бумаги инвестиционные структуры первой 
категории – пенсионные фонды, страховые организации, банки 
с государственным участием и т.п. 
С целью создания договорной основы долгосрочного парт-
нерства, регулируемой федеральным законодательством, выпуск 
«зеленых» государственных облигаций должен обеспечиваться 
концессионными соглашениями, заключенными при поддержке 
профильного эмитенту министерства или ведомства, гарантиру-
ющего соблюдение прав концессионеров со стороны публичного 
органа. При этом положениями Федерального закона от 21 июля 
2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» должны быть 
предусмотрены случаи, когда заключение концессионного согла-
шения на «зеленые» проекты с использованием новых доступных 
технологий переработки отходов осуществляется без проведения 
конкурса. 

Введение

Отсутствие современных наукоемких технологий переработки 
отходов в результате замены на предприятиях и в прикладной науке 
квалифицированных инженеров на «эффективных менеджеров», 
а также необходимость внушительного первичного финансиро-
вания для организации производств, отвечающих современным 
требованиям экологической безопасности при уничтожении или 
переработке промышленных отходов, также являются немало-
важными причинами того, почему решение настолько сложной 
и многофакторной задачи, как разработка и внедрение в произ-
водство оптимальной технологии переработки отходов, обречено 
на провал.  
Особую острую проблему с утилизацией представляют отходы 
от производства фосфорных минеральных удобрений – фосфогип-
са, миллионы тонн которого в настоящее время складированы 
в расположенные по всей территории Российской Федерации 
огромные отвалы и представляют собой серьезную опасность 
для экосистемы. 
Масштабы выработки этих отходов колоссальны. Ежегодно 
в мире образуется до 250 млн тонн фосфогипса, занимающих в от-
валах территории, сопоставимые с площадью некоторых горо-
дов и даже государств. При этом на долю Российской Федерации 
приходится около 12,5 млн тонн. На отдельных российских пред-
приятиях выход фосфогипса составляет около 4 млн тонн в год. 
В настоящее время только на территории европейской части Рос-
сийской Федерации складировано более 420 млн тонн фосфогипса. 
До 13,5 млн тонн добавляется ежегодно.
При этом мировая практика свидетельствует о том, что фосфо-
гипс является высокоэффективным и экологически безопасным 
многокомпонентным продуктом, при переработке которого можно 
получать множество полезных материалов и веществ, используемых 
в народном хозяйстве. В частности, на Западе его успешно ис-
пользуют при производстве извести и силикатных материалов, как 
добавку для усиления прочности и повышения качества цемента, 
в качестве мелиоранта и получения минеральных удобрений в сель-
ском хозяйстве; при производстве строительных изделий – блоков,