Делопроизводство и документооборот в системе государственного и муниципального управления

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

Е. В. Зайцева, Н. В. Гончарова

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО 
И ДОКУМЕНТООБОРОТ 
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Учебно-методическое пособие

Рекомендовано методическим советом УрФУ 
для студентов, обучающихся по программе бакалавриата 
по направлению подготовки 38.03.04 
«Государственное и муниципальное управление»

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2017

ББК У291.212я7
        З179

Р е ц е н з е н т ы:
И. М. Клименко, кандидат педагогических наук, доцент
(Уральский государственный педагогический университет);
Е. А. Ковзик, заместитель начальника
Управления жилищного и коммунального хозяйства
Администрации города Екатеринбурга

ISBN 978-5-7996-2233-6 
© Уральский федеральный университет, 2017

Зайцева, Е. В.
Делопроизводство и документооборот в системе государственного 
и муниципального управления : учеб.-метод. пособие / 
Е. В. Зайцева, Н. В. Гончарова ; М-во образования 
и науки Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т. — Екатеринбург : 
Изд-во Урал. ун-та, 2017. — 178 с.

ISBN 978-5-7996-2233-6

В учебно-методическом пособии даны основные понятия документационного 
обеспечения управления. Описаны правила разработки локальных 
нормативных актов, обобщены и проанализированы вопросы теории 
и нормативного регулирования современного делопроизводства.
Учебно-методическое пособие рассчитано на студентов бакалавриа-
та, а также на широкий круг читателей: преподавателей, государственных 
и муниципальных служащих, занимающихся вопросами изучения документационного 
обеспечения управления.
ББК У291.212я7

З179

Предисловие ................................................................................................... 4

1. История делопроизводства в России
 
1.1. Зарождение делопроизводства в древнерусском государстве ....... 7
 
1.2. Дореволюционное отечественное делопроизводство .................... 8
 
1.3. Делопроизводство в советскую эпоху ........................................... 15

2. Современное государственное регулирование 
 
делопроизводства в России
 
2.1. Нормативные документы ................................................................ 18
 
2.2. ГОСТы .............................................................................................. 26

3. Документирование управленческой деятельности
 
3.1. Состав реквизитов документов ...................................................... 29
 
3.2. Правила оформления реквизитов документов ............................. 31
 
3.3. Требования к бланкам документов ................................................ 63

4. Составление и оформление основных видов документов
 
4.1. Организационные документы ........................................................ 67
 
4.2. Распорядительные документы ....................................................... 74
 
4.3. Информационно-справочные документы ..................................... 83

5. Технология работы с документами
 
5.1. Организация документооборота .................................................. 121
 
5.2. Общие правила регистрации документов ................................... 124
 
5.3. Контроль исполнения документов ............................................... 127

6. Практикум. Распорядительные документы
 
6.1. Распорядительные документы, изданные на принципах 
 
единоначалия. Приказ. Распоряжение ................................................ 136
 
6.2.  Распорядительные документы, изданные в условиях 
 
коллегиального принятия решения. Постановления. Решения ....... 147
Приложение. Документирование управлеченской деятельности ГМУ: 
основные понятия ............................................................................ 159
Список рекомендуемой литературы ......................................................... 175

ОГЛАВЛЕНИЕ

Учебно-методическое пособие «Делопроизводство и доку-
ментооборот в системе государственного и муниципального 
управления» подготовлено на базе кафедры теории и методоло-
гии государственного и муниципального управления. Оно рассчи-
тано прежде всего на студентов, преподавателей и слушателей, 
обучающихся и обучающих в системе подготовки, профессиональ-
ной переподготовки и повышения квалификации государственных 
и муниципальных служащих.
Появление такого рода учебного пособия не случайно. Ком-
петентность в вопросах делопроизводства, наличие необходимых 
умений и навыков работы с документами, понимание их роли в си-
стеме управления — важнейший признак современной деловой 
культуры и высокого профессионализма служащего, тем более ра-
ботника аппарата государственной власти и управления.
Четкая организация документооборота, грамотная подготов-
ка, своевременное и качественное исполнение принятых реше-
ний — залог высокой эффективности управленческой деятель-
ности, а вслед за этим высокого авторитета властных структур, 
доверия к ним со стороны граждан. Ведь делопроизводство — 
это не просто техническая работа по учету, своевременному до-
ведению документов до руководства и их хранению. Это свое-
образный процесс производства, система организационного, 
информационно- аналитического, правового, ретроспективного 
и прогнозного обеспечения управленческого труда. Трудно пред-
ставить себе руководство любым, даже самым маленьким трудо-
вым коллективом, без получения, хранения и обработки инфор-
мации, без подготовки постановлений, приказов и распоряжений, 
без архива и библиотеки. Делопроизводство представляет собой 

ПРЕДИСЛОВИЕ

своеобразную нервную систему управленческого организма, оно 
интегрирует и превращает в единое органичное целое процесс раз-
работки, оформления в соответствии с установленными стандар-
тами, учета, прохождения документов и контроля за исполнением 
намеченных мероприятий, хранения и уничтожения в соответству-
ющие сроки бумаг, а также поисково-справочные, информацион-
но-аналитические работы и отчетные процедуры.
Государственные и муниципальные служащие проявляют все-
возрастающий интерес к проблемам документационного обеспе-
чения аппарата управления, закономерностям, принципам и пра-
вилам его организации. Эта сторона управленческого процесса 
большинством людей воспринимается не как что-то бюрократи-
ческое, не заслуживающее особого внимания. Наоборот, люди 
осознают важность организационной управленческой, информа-
ционной, коммуникативной, духовно-культурной и исторической 
функций делопроизводства. Государственные и муниципальные 
служащие проявляют интерес к вопросам документооборота, т. е. 
движения документов в аппарате с момента их получения или 
создания до исполнения и отправки на хранение или уничтоже-
ние; стандартизации и типологизации документов; особенностей 
ведения переписки с хозяйственными структурами, оформления 
дипломатической и международной переписки; обеспечения кон-
фиденциальности информации; внедрения новых компьютерных 
технологий в деле сбора, обработки, накопления, хранения и по-
иска необходимой информации в управленческой деятельности. 
В последнее десятилетия появилась даже новая формула «доку-
ментационное обеспечение управления», подчеркивающая важ-
ность информационно-технологической функции делопроизвод-
ства в современных управленческих системах.
Книга по своей структуре и содержанию соответствует курсу, 
который в настоящее время читается студентам. Главная цель 
предлагаемого читателю учебно-методического пособия заключается 
в том, чтобы помочь в максимально полном объеме овладеть 
искусством работы с документом, а значит побудить еще 
раз вернуться к рассмотрению не только прикладных аспектов, 

но и теоретических основ делопроизводства, уточнить основные 
понятия, категории и терминологию, относящиеся к современному 
делопроизводству; проанализировать состояние и трудности 
реализации на практике таких общих принципов организации делопроизводства, 
как научность, нормативно-правовая обоснованность, 
органическое сочетание демократичности и конфиденциальности 
в служебных отношениях, деловитость, стандартизация. 
Не оставлена в стороне и задача научить конкретным технологиям 
и «секретам» составления документов, особенно организационно-
распорядительного характера, формулируются рекомендации 
по составлению текстов и оформлению важнейших документов 
этой категории: планов и программ, постановлений, прика-
зов и распоряжений, информационно-аналитических, служебных 
и докладных записок, уставов, положений и инструкций, актов, 
справок и отчетов.
В учебно-методическом пособии представлены и подробно 
рассматриваются несколько блоков проблем: история делопроиз-
водства в России, общие вопросы делопроизводства и докумен-
тационного сопровождения государственной службы, современ-
ное государственное регулирование делопроизводства в России, 
документирование управленческой деятельности, составление 
и оформление основных видов документов. 
Авторы не ставили перед собой цели добиться максимальной 
полноты рассмотрения всех сторон процесса информационно- 
документационного обеспечения государственной и муниципаль-
ной службы. В одном, даже самом совершенном, учебно-методи-
ческом пособии достичь этого невозможно. 
Пособие исполнено в соответствии с требованиями действую-
щего законодательства, принятыми в нашей стране нормами, стан-
дартами и ГОСТами, снабжено приложениями, которые помогут 
студентам приобрести конкретные практические навыки работы 
с документами. 

1.1. Зарождение делопроизводства 
в древнерусском государстве

В период расцвета Древнерусского государства существовала 
письменность, это подтверждается дошедшими до нас докумен-
тами того времени, они сопровождали частную жизнь граждан, 
происходило и документирование ряда управленческих решений. 
Благодаря этим артефактам мы знаем историю нашей страны, спе-
цифику быта и культуру отношений, сложившиеся в то время. Из-
начально документы не осуществляли коммуникативную функ-
цию, а служили лишь средством закрепления имущественных 
интересов граждан, позднее, с развитием письменности, они ста-
новятся средством обмена информацией, общением. Также до-
кументы выполняют функцию пролонгированного хранения ин-
формации, более продолжительного, чем человеческая жизнь, они 
донесли до нашего времени не только историю быта и культуры 
русского народа, но и историю делопроизводства. 
Становление государственности — Древнерусского государ-
ства — способствует зарождению и развитию делопроизводства, 
правовой документации. Еще одним немаловажным условием раз-
вития делопроизводства является распространение грамотности 
среди населения. Например, в 1951 г. В. А. Арциховским были рас-
копаны берестяные грамоты, на которых писала не только правящая 
элита, но и ремесленники, горожане, мелкие торговцы. Они оформ-
ляли челобитные (служебная записка) и обязательства (гарантийное 
письмо), завещания, закладные, ряды (договоры), перечни феодаль-
ных повинностей и т. д. Также фиксации подлежали льготы и дохо-
ды церкви, привилегии купцов, соглашения различного вида. 

1. ИСТОРИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ

В период существования Древнерусского государства, безус-
ловно, нельзя говорить о наличии системы делопроизводства, этот 
период можно охарактеризовать как период накопления опыта 
и формирования обычаев и традиций документирования.

1.2. Дореволюционное отечественное 
делопроизводство

Приказное делопроизводство
История государственного делопроизводства ведет свой отсчет 
с ХIII–ХV вв., это период формирования и развития обществен-
ных отношений, которые документируются частноправовыми ак-
тами. Это период феодальной раздробленности, взаимоотношения 
между княжествами фиксируются договорами князей. Известны 
и международные договоры, например, Руси с Византией Х–ХI вв. 
Археологическими находками подтверждается, что уже в период 
существования Древнерусского государства сложились определен-
ные правила оформления документов.
Делопроизводство на Руси как государственный институт 
возникает в конце XV в. Именно тогда возникают центральные 
и исполнительные органы государственной власти — приказы 
и избы (имели меньше полномочий), они организуют и контро-
лируют работу различных отраслей княжества, работа с докумен-
тами производится специальными людьми, которые называются 
«дьяками». Процесс деятельности этих органов сопровождался 
оформлением документов, так возникло приказное делопроиз-
водство (т. е. делопроизводство, происходившее в приказах: Ка-
зенном, Конюшенном, Сокольничем, Посольском, Поместном, 
Постельном, Холопьем, Житном, Стрелецком, Приказе Большо-
го двора и др.). Заведовал приказом окольничий, люди, которые 
принимали решения, назывались судьями, документированием 
занимались дьяки и подьячие, т. е. начальник канцелярии при-
каза и его помощник. В это время постепенно начинает возни-
кать прослойка чиновников-профессионалов из слоя незнатных 

служилых людей. В дальнейшем они не только стали высоко-
квалифицированными специалистами, но и приобрели опреде-
ленный вес в обществе и даже могли лоббировать решение неко-
торых вопросов на государственном уровне. 
Местами безопасного хранения первых управленческих доку-
ментов являлись монастыри, храмы, церкви. Документы склады-
вались в специальные ящики — лари, человек, который отвечал 
за сохранность документов, назывался «ларником». 
Делопроизводство в приказах, как и теперь, велось либо с мо-
мента поступления документа в приказ, либо с момента подготовки 
документа. На документах уже существовали первые реквизиты, 
отражающие обработку документа, — автор и дата поступления. 
Документы, которые относились к решению одного вопроса, под-
клеивались друг к другу, сохранность склейки обеспечивалась за-
верительной надписью дьяка. Увеличение количества документов 
привело и к изменению графики письма: если первоначально при-
менялась уставная манера письма, то со временем, с XV в., стал 
использоваться полуустав. Он существенно снизил временные за-
траты на оформление документов, особенностью его является то, 
что текст писался слитно, без разделения на слова. 
Материальный носитель информации также претерпевает из-
менения. В период зарождения системы делопроизводства доку-
менты оформляются на бересте, одновременно, до конца XV в. — 
на пергаменте. Это выделанная особым образом козлиная или 
телячья шкура — «телятина» или «хартия». Пергамент был очень 
дорогостоящим, позднее его вытеснила бумага, которую изготав-
ливали из тряпья, а не из древесины. 
Документы этого периода имеют вид, который сейчас не ис-
пользуется, — свитка: чтобы прочитать его, необходимо было по-
степенно сворачивать документ. Это было не совсем удобно, так как 
«длина» документа могла быть очень значительной — до 200 ме-
тров и более. Применение столбцовой техники оформления до-
кументов является особенностью приказного делопроизводства. 
Наряду с такой формой появляется, а в дальнейшем закрепляется 
и тетрадная форма. Переплетенные тетради образовывали книги. 

Порядок работы над документами в приказах был следую-
щим: сначала подьячий изготавливал черновой документ («черное 
письмо»), затем дьяк переписывал его («чернил»). Затем младший 
подъячий переписывал его начисто («белил»). Беловой документ 
(«беловик») проверялся и исправлялся при необходимости, затем 
подписывался дьяком. 
В рамках приказного делопроизводства возникает слово «воло-
кита». Как уже указывалось ранее, склеенные в столбцы доку-
менты были очень длинные, рядовая длина документов достигала 
60–70 м, при работе документы волочились по полу, так и возникло 
понятие «волокита», отражающее длительность принятия решений 
и несвое временность решения вопросов. Такая система делопро-
изводства была далека от совершенства, она мало регулировалась 
законодательством. В системе приказного делопроизводства на Руси 
существовали чинопочитание, взяточничество и формализм. Прак-
тически отсутствовали такие операции, как контроль за исполнени-
ем документа, регистрация, оперативное и архивное хранение. 
Система делопроизводства была вторична по отношению к ап-
парату государственного управления. 

Таблица 1

Государственный аппарат управления до XVII в. в России

ЦАРЬ

БОЯРСКАЯ ДУМА

ПРИКАЗЫ

Разрядный 

Поместный

Посольский

Казенный

Монастырский

Большого 
Дворца

Холопий

Челобитный

Постельный

Земский и др.

ИЗБЫ

Губная
Приказная
Земская

Царь издавал указы, акты, жалованные грамоты, наказы (воеводам 
и местным начальникам), Боярская дума — приговоры, 
воеводы оформляли отписки, в приказах работали с отписками 
и докладами, приказы между собой обменивались памятками, 
а обращения граждан назывались челобитными. 
Важным признаком официального документа является использование 
формуляра, он представляет собой совокупность реквизитов — 
элементов, расположенных в определенном порядке. Особенностью 
приказного делопроизводства является то, что большая 
часть этих элементов еще не выделяется из текста, но наличествует. 
Это такие реквизиты, как дата, автор, адресат, обращение, текст. 
Реквизиты не отделены друг от друга и представляют собой единый 
текст. 
Тем не менее, именно в этот период закладывается система делопроизводства, 
она основывается на традициях и обычаях, которые 
передаются служилыми людьми, формируются основные приемы 
и методы работы с документами.

 Коллежское делопроизводство
Система коллежского делопроизводства формируется для 
решения недостатков приказного делопроизводства. Система при-
казов заменяется Петром I системой коллегий в 1717 г. Меняется 
сама система государственных учреждений: если в прежней систе-
ме использовался принцип единовластия, то система коллегий 
предполагала, что каждая коллегия занимается определенной сфе-
рой или отраслью, а принцип принятия решений становится кол-
легиальным, т. е. принятие решения требовало процедуры голосо-
вания. Коллегии подчинялись Сенату. 
В 1700 г. указом царя устаревшая столбцовая форма был заме-
нена листовой формой делопроизводства. 
В 1720 г. Генеральным регламентом была установлена органи-
зация коллегий, в нем определялись штатный состав, организаци-
онная структура и обязанности чиновников по должности, правила 
внутреннего распорядка и убранство присутственных мест. В со-
ответствии с этим документом, 27 февраля 1720 г. были созданы