Экологическое право

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2023

О. И. Крассов
Экологическое право

Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию вузов Российской Федерации
в качестве учебника для студентов образовательных организаций,
обучающихся по направлению подготовки
«Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр»

4е издание, пересмотренное

УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
К78

Сведения об авторе
Олег Игоревич Крассов (1952—2017) доктор юридических наук, профессор юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор более
150 научных работ, в том числе монографий, учебников, комментариев, среди которых учебник «Земельное право» (М., 2015), «Комментарий к Лесному
кодексу Российской Федерации» (М., 2007), «Комментарий к Земельному
кодексу Российской Федерации» (М., 2009), «Право собственности на землю
в странах Европы» (М., 2014), «Земельное и имущественное право в странах
общего права» (М., 2015).

Рецензенты:
М. М. Бринчук — доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ, заведующий сектором экологоправовых исследований
Института государства и права РАН;
Н. Г. Жаворонкова — доктор юридических наук, профессор, заведующая
кафедрой
экологического
и
природоресурсного
права
Московского
государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Крассов О. И.
К78
Экологическое право : учебник / О. И. Крассов. — 4е изд.,
пересмотр. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2023. — 528 с.

ISBN 9785917686325 (Норма)
ISBN 9785160111124 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161031780 (ИНФРАМ, online)

В учебнике излагается курс «Экологическое право», который преподается в
юридических вузах. Содержание курса соответствует государственным стандартам в области образования и отражает современное состояние законодательства
об охране окружающей среды, тенденции его развития и уровень теоретических
исследований в данной отрасли права. Издание может быть использовано как
при подготовке к экзамену по данной дисциплине, так и в качестве справочного материала по правовым вопросам охраны окружающей среды.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для практических работников органов государственной власти и
управления.
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73

Издание подготовлено
при поддержке справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

ISBN 9785917686325 (Норма)
© Крассов О. И., 2012
ISBN 9785160111124 (ИНФРАМ, print)
© Крассов О. И., 2016,
ISBN 9785161031780 (ИНФРАМ, online)
© с изменениями

Содержание

Предисловие ..........................................................................................10

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Предмет и система экологического права ................................11
§ 1. Экологические отношения и методы
правового регулирования .......................................................11
§ 2. Понятие, принципы и система экологического права .........25
§ 3. Место экологического права в системе российского права ...31

Глава 2. Источники экологического права ............................................36
§ 1. Понятие и виды источников экологического права .............36
§ 2. Конституция Российской Федерации
как источник экологического права ......................................40
§ 3. Международные договоры Российской Федерации
как источник экологического права ......................................41
§ 4. Федеральные законы как источник экологического права
44
§ 5. Указы Президента Российской Федерации
как источник экологического права ......................................49
§ 6. Нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти
как источник экологического права ......................................51
§ 7. Законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации, нормативные
правовые акты органов местного самоуправления
как источник экологического права ......................................53

Глава 3. Экологические правоотношения ..............................................55
§ 1. Понятие и виды экологических правоотношений ...............55
§ 2. Субъекты, объекты и содержание
экологических правоотношений ...........................................59
§ 3. Основания возникновения и прекращения
экологических правоотношений ...........................................64

Глава 4. Право каждого на благоприятную
окружающую природную среду и иные экологические права ...68
§ 1. Право каждого на благоприятную
окружающую природную среду .............................................68

§ 2. Система экологических прав, являющихся
средствами реализации и защиты права
на благоприятную окружающую природную среду ..............85

Глава 5. Управление в сфере охраны окружающей природной среды ....109
§ 1. Общая характеристика управления
в сфере охраны окружающей природной среды .................109
§ 2. Функции управления в сфере охраны
окружающей природной среды ...........................................112
§ 3. Система исполнительных органов
государственной власти в сфере охраны
окружающей природной среды ...........................................122

Глава 6. Оценка воздействия на окружающую природную среду
и экологическая экспертиза ...................................................132
§ 1. Процедура оценки воздействия
на окружающую природную среду ......................................132
§ 2. Процедура проведения экологической экспертизы ...........141

Глава 7. Экономикоправовое регулирование охраны
окружающей природной среды ...............................................157
§ 1. Значение экономикоправового регулирования
охраны окружающей природной среды ..............................157
§ 2. Правовое регулирование финансирования
мероприятий по охране окружающей природной среды ....159
§ 3. Правовое регулирование платы за негативное воздействие
на окружающую природную среду ......................................161
§ 4. Правовые меры экономического стимулирования охраны
окружающей природной среды ...........................................166

Глава 8. Нормирование негативных воздействий
на окружающую природную среду ..........................................169
§ 1. Нормирование негативных воздействий
и охрана окружающей природной среды ............................169
§ 2. Нормативы качества окружающей природной среды ........174
§ 3. Нормативы допустимого воздействия
на окружающую природную среду ......................................176
§ 4. Иные нормативы негативных воздействий
на окружающую природную среду ......................................181

Глава 9. Техническое нормирование качества продукции, процессов
производства и охрана окружающей природной среды ..........188
§ 1. Технические регламенты
и охрана окружающей природной среды ............................188
§ 2. Стандартизация и охрана
окружающей природной среды ...........................................196

6
Содержание

§ 3. Подтверждение соответствия и охрана
окружающей природной среды ...........................................199

Глава 10. Экологические требования к размещению,
созданию и эксплуатации
хозяйственных и иных объектов недвижимости ...................201
§ 1. Правовое значение экологических требований
к размещению, созданию и эксплуатации
хозяйственных и иных объектов ..........................................201
§ 2. Правовое обеспечение охраны
окружающей природной среды при размещении
хозяйственных и иных объектов ..........................................206
§ 3. Требования охраны окружающей природной среды
в процессе проектирования
хозяйственных и иных объектов ..........................................219
§ 4. Требования охраны окружающей природной среды
при строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию
и эксплуатации хозяйственных и иных объектов ...............225

Глава 11. Аудит и охрана окружающей природной среды ....................229
§ 1. Аудит как средство решения экологических проблем ........229
§ 2. Порядок проведения экологического аудита ......................234

Глава 12. Страхование экологических рисков .....................................237
§ 1. Правовые основы страхования экологических рисков ......237
§ 2. Виды страхования экологических рисков ...........................241

Глава 13. Ответственность за нарушения законодательства об охране
окружающей природной среды .............................................249
§ 1. Понятие экологического правонарушения и система мер
ответственности за экологические правонарушения .........249
§ 2. Административная ответственность
за экологические правонарушения .....................................252
§ 3. Уголовная ответственность
за экологические правонарушения .....................................256
§ 4. Гражданскоправовая ответственность
за экологические правонарушения .....................................259

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 14. Правовая охрана земель .......................................................264
§ 1. Основы правовой охраны земель .........................................264
§ 2. Правовое обеспечение сохранения, повышения
и восстановления почвенного плодородия земель .............268
§ 3. Правовая охрана земель
как пространственного территориального базиса ..............274

Содержание
7

Глава 15. Правовая охрана вод ............................................................278
§ 1. Правовая охрана вод и право водопользования ..................278
§ 2. Правовая охрана вод при сбросе сточных вод .....................286
§ 3. Правовая охрана поверхностных,
подземных и морских вод от загрязнения ...........................292

Глава 16. Правовая охрана лесов ........................................................301
§ 1. Отражение природоохранного значения лесов в праве ......301
§ 2. Правовая охрана лесов в процессе их эксплуатации
и пользования землями, на которых они произрастают .....305
§ 3. Правовое регулирование лесовосстановления,
охраны лесов от пожаров, защиты лесов
от вредителей и болезней .....................................................324

Глава 17. Правовая охрана недр ..........................................................331
§ 1. Правовое обеспечение рационального использования
и охраны недр .......................................................................331
§ 2. Правовая охрана окружающей природной среды
от вредного влияния горных работ ......................................349

Глава 18. Правовая охрана животного мира ........................................352
§ 1. Правовая охрана животного мира и среды его обитания ...352
§ 2. Право пользования животным миром .................................362

Глава 19. Правовая охрана окружающей природной среды
от химического загрязнения .................................................377
§ 1. Требования охраны окружающей природной среды
от химического загрязнения ................................................377
§ 2. Правовая охрана вод от химического загрязнения..............379
§ 3. Правовая охрана атмосферного воздуха
от химического загрязнения ................................................385
§ 4. Правовая охрана почв от химического загрязнения ...........397

Глава 20. Правовая охрана окружающей природной среды в сфере
обращения с производственными и бытовыми отходами .....402
§ 1. Экологические требования к обращению
с отходами производства и потребления .............................402
§ 2. Организационные меры в сфере обращения
с отходами производства и потребления .............................419

Глава 21. Правовая охрана окружающей природной среды
от негативных физических воздействий ...............................421
§ 1. Правовые меры охраны окружающей природной среды
от негативных физических воздействий .............................421
§ 2. Организационные меры по охране
окружающей природной среды
от негативных физических воздействий .............................435

8
Содержание

Глава 22. Правовая охрана окружающей природной среды
от радиоактивного загрязнения ............................................437
§ 1. Экологические требования к размещению
и эксплуатации радиационно
и ядерно опасных объектов .................................................437
§ 2. Организационные меры
по обеспечению радиационной безопасности ....................445
§ 3. Нормирование в области обеспечения
радиационной безопасности
и использования ядерной энергии ......................................450
§ 4. Радиационные аварии и правовой режим
зон радиоактивного загрязнения .........................................452

Глава 23. Правовая охрана окружающей природной среды
от негативных биологических воздействий ..........................455
§ 1. Правовые меры охраны окружающей природной среды
от негативных биологических воздействий ........................455
§ 2. Правовое обеспечение экологически
безопасного обращения с микроорганизмами
и биологическими веществами ............................................458
§ 3. Экологические требования к созданию
биологических объектов, не свойственных природе ..........462
§ 4. Правовая охрана вод, атмосферного воздуха и почв
от негативных биологических воздействий ........................468
§ 5. Правовое обеспечение карантина
живых и растительных организмов .....................................475

Глава 24. Правовое обеспечение экологической безопасности ............479
§ 1. Правовое обеспечение экологической безопасности
в чрезвычайных ситуациях ...................................................479
§ 2. Правовое обеспечение экологической безопасности
в случаях природных стихийных бедствий ..........................486
§ 3. Правовое обеспечение экологической безопасности
в случаях техногенных аварий и катастроф .........................489

Глава 25. Консервативная охрана природы .........................................496
§ 1. Правовой режим особо охраняемых
природных территорий ........................................................496
§ 2. Государственное управление в сфере функционирования
особо охраняемых природных территорий .........................499
§ 3. Правовой режим особой охраны отдельных категорий
охраняемых природных территорий ....................................503
§ 4. Правовой режим особой охраны
лечебнооздоровительных местностей и курортов .............518

Список рекомендуемой литературы .....................................................523

Содержание
9

Предисловие

Загрязнение природной среды, ее деградация, истощение природных ресурсов явились причинами возникновения в нашей стране в
конце 50х гг. прошлого века особого направления научных исследований — правовой охраны природы. Впоследствии эти исследования
послужили основой возникновения самостоятельной отрасли права — права окружающей среды. Такая отрасль есть в большинстве
развитых стран мира, однако в отличие от зарубежных государств в
России она стала называться экологическим правом.
Антропогенное воздействие на природу сейчас достигло таких
масштабов, что практически любое действие человека оказывает
влияние на природу. Решение проблем охраны окружающей природной среды — главная цель экологического права.
Российское экологическое право состоит из многочисленных правовых норм, определяющих природоохранные условия и требования,
которые должны выполняться при осуществлении различных видов
деятельности. Знание экологических норм необходимо всем: должностным лицам, предпринимателям и гражданам.
Учебный курс «Экологическое право» состоит из общей и особенной частей.
В общую часть включены такие темы, как предмет и система экологического права, его источники; экологические правоотношения;
право каждого на благоприятную окружающую природную среду;
управление в сфере охраны окружающей природной среды; процедуры оценки воздействия на окружающую природную среду, проведения экологической экспертизы; экономикоправовые меры охраны
окружающей природной среды; экологическое нормирование; техническое нормирование; экологические требования к созданию хозяйственных объектов; аудит и охрана окружающей природной среды;
страхование экологических рисков и ответственность за нарушение
законодательства об охране окружающей природной среды.
Особенная часть содержит темы по вопросам правовой охраны отдельных видов природных объектов, охраны окружающей природной
среды в процессе природопользования, правовой охраны окружающей природной среды от негативных физических, химических и биологических воздействий, а также консервативной охраны природы.
При подготовке учебника использовалась справочная правовая
система «КонсультантПлюс».

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Предмет и система экологического права

§ 1. Экологические отношения и методы
правового регулирования

Взаимодействие общества с окружающей природной средой. Для того чтобы понять, что такое экологические отношения, необходимо
уяснить, в какой взаимосвязи находится общество с окружающей
природной средой (природой), каков характер данных отношений.
Общество и природа неразрывно связаны и одновременно представляют собой различные явления. Понятие «природа», рассматриваемое в широком смысле, означает весь существующий мир в самых
разнообразных его проявлениях. Термин «природа» в данном аспекте
является синонимом таких терминов, как «материя», «космос». В узком смысле под понятием «природа» понимаются неорганический и
органический миры.
Природная среда — это система, развивающаяся в соответствии с
только ей присущими законами. Речь идет о законах целостности,
функционирования и развития. Закон целостности заключается в
том, что воздействие на один из элементов природной среды приводит к изменениям всей системы взаимосвязей в природе. Закон функционирования выражается в круговороте вещества и энергии. Закон
развития системы представляет собой непрерывное изменение природной среды под воздействием различных факторов.
В процессе развития природы формируются предпосылки возникновения человека и общества, причем природные условия оказывают
непосредственное влияние на развитие общества. Примерами тому
являются климатические условия проживания людей, наличие или
отсутствие определенных запасов природных ресурсов. На жизнь людей влияют природные наводнения, землетрясения и т. п.
Первобытные люди были общественными животными, которые
совместными усилиями собирали дары природы. В результате создания орудий труда, возникновения в связи с этим процесса труда и, соответственно, производственных отношений произошло выделение
общества из природы. И произошло это не только вследствие исполь

зования естественных орудий труда, но и потому, что создавались новые орудия, которые постоянно совершенствовались. Общество как
результат длительной эволюции выступает качественно особой формой материального мира, развивающейся от низших форм к высшим.
Человек является продуктом природы, и в то же время он субъект
исторического процесса. Человек — венец развития природы, ее высший биологический вид. Возникновение общества, главная часть которого — человек, привело к отделению от природы человека как социального существа.
Общество — это все человечество; социальные организмы, которые последовательно сменяют друг друга, исторически взаимосвязаны и в то же время качественно различны. Как социальный организм общество характеризуется системой связей, отношений между
людьми.
Для того чтобы существовать, люди должны производить нужные
им продукты и предметы. Поэтому люди вступают друг с другом в определенные общественные взаимодействия. Посредством этого в том
числе выражается отношение людей к природе.
Общество всей своей деятельностью оказывает влияние на природу. Главным источником влияния общества на природу является материальное производство. Общество использует природные ресурсы,
культивирует их, преобразует природу, загрязняет ее, иногда пытается восстановить и охранять окружающую среду. Воздействие общества на природу и влияние природы на общество представляют собой
разные стороны единого процесса их взаимодействия.
Чрезвычайно сложный процесс данного взаимодействия подчиняется ряду закономерностей. Одна из них — взаимная обусловленность
существования общества и природы. Не только общество зависит от
природы, но и используемая, культивируемая человеком природа зависит от общества. Отличительной чертой рассматриваемого взаимодействия является обмен веществ, выражающийся в том, что человек,
потребляя вещества природы, одновременно выделяет в нее продукты
своей жизнедеятельности через процесс производства. Человек постоянно осваивает все новые территории, преобразует их, меняет первоначальные ландшафты. Все меньше остается территорий дикой, не
тронутой человеком природы1.

12
Общая часть

1 Из 17 млн кв. км территории РФ 11 млн кв. км (или 65%) являются «дикой природой». Это ненарушенные экосистемы, сохранившие биопродуктивность и биоразнообразие. На территории остальных стран мира на долю «дикой природы» приходится всего 27%.

Сегодня между обществом и природой существует настолько тесная взаимосвязь, что существенный вред обществу причиняет одновременно вред природной среде. В свою очередь, вред, который человек причиняет природе, в конечном счете причиняется обществу.
Под влиянием научнотехнического прогресса, темпов развития производства, роста населения и увеличения потребностей людей воздействие на природную среду достигло колоссальных масштабов.
Хищническое и бесконтрольное антропогенное воздействие на
природную среду приводит к разрыву естественных связей человека с
природой, оборачиваясь гибельным истощением и разрушением естественных природных условий человеческого существования. «Покоренная» природа выступает против человека, она просто утрачивает
основное качество — быть естественной, нормальной средой его обитания как живого существа.
Необходимо разграничивать понятия «общество» и «природа». Общество составляют люди, социальные процессы и явления, происходящие в нем, предметы, извлеченные из природной среды, и вещи,
созданные трудом человека. Природа — это все то, что не включается
в понятие общества, находится вне его. Общество представляет собой
высшую форму движения материи, а природа — материю, которая
окружает общество.
Юридическое понятие «окружающая природная среда» и его содержание. Окружающая среда — естественная природная среда обитания человека, которая служит местом и условием его жизнедеятельности.
Иначе говоря, окружающая среда — это природа, состоящая как из естественных, так и из преобразованных человеком экологических систем.
В современной экологоправовой доктрине и действующем законодательстве до сих пор нет единства в понимании ряда ключевых
терминов1. В Конституции РФ (ст. 42) говорится о благоприятной окружающей среде. Статья 58 Конституции РФ использует как равнозначные термины «природа» и «окружающая среда». Статья 72 Конституции РФ также оперирует понятием «охрана окружающей среды».
В одних нормативных актах употребляется термин «охрана окружающей среды», в других — «охрана окружающей природной среды». Следует подчеркнуть, что термин «окружающая природная среда» наиболее четко и верно отражает суть рассматриваемого явления.

Глава 1. Предмет и система экологического права
13

1 См.: Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право: сб. матер. науч.практ. конф. / под ред. А. К. Голиченкова. М., 2004. Т. 1. С. 121.

В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7ФЗ «Об охране окружающей среды»1 (ст. 1) закреплены весьма своеобразные определения. Так, говорится, что окружающая среда — это совокупность компонентов природной среды, природных и природноантропогенных
объектов, а также антропогенных объектов. Природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природноантропогенный объект — природный объект, измененный в
результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и
имеющий рекреационное и защитное значение. Антропогенный объект — объект, созданный человеком для обеспечения его социальных
потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.
Закреплено также понятие «природная среда (природа)» — совокупность компонентов природной среды, природных и природноантропогенных объектов.
Эти дефиниции не соответствуют представлениям, сформулированным в теории экологического права2, поскольку они не позволяют
определить предмет законодательства об охране окружающей природной среды и экологического права, в основе которого заложено
разграничение понятий «природа» и «общество». Кроме того, такой
подход не имеет практического значения. Указанные определения
можно считать революционным поворотом в наших представлениях и
российском законодательстве, которое ранее под окружающей средой
имело в виду лишь естественную среду, природу3.
Исходя из традиционных представлений о рассматриваемом понятии, сложившихся в нашем и зарубежном праве, полагаем, что вполне
правомерно использовать как термин «окружающая среда», так и термин «окружающая природная среда», имея при этом в виду только природу, природную среду.
От указанных выше понятий следует отличать понятие экология,
которое впервые в 1866 г. использовал немецкий зоолог Э. Геккель в
работе «Всеобщая морфология организмов». Греческое «oikos» озна14
Общая часть

1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2002. № 2.
Ст. 133.
2 См.: Колбасов О. С. Природа как объект правовой охраны // Правовые вопросы охраны природы в СССР. М., 1963. С. 5—16; Он же. Экология: политика — право. М.,
1976. С. 8—20; Государство, право, экономика. М., 1970. С. 218—224; Петров В. В. Экология и система советского права // Правовые проблемы экологии: сборник обзоров.
М., 1980. С. 24, 25.
3 См.: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. № 2. С. 17.

чает «жилище», «дом», «местообитание», «родина», «logos» — «понятие», «учение». Экология — это наука, которая изучает естественные
взаимосвязи организмов со средой их обитания — природными и измененными человеком системами.
Окружающая среда состоит из природных объектов — ее неотъемлемых частей, компонентов, которые находятся в состоянии естественной природной взаимосвязи. Природный объект — это относительно условное правовое понятие, которым оперирует экологическое
право. С помощью этого понятия возможно с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды, с тем чтобы
признать ее в качестве предмета правового регулирования, правовой
охраны. Поэтому объектом природы право может признавать атмосферный воздух, недра, земли, почву, реку, озеро, участок леса, животное, рыбу и т. п.
Понятие «природный объект» следует отличать от понятия «природный ресурс». Природный ресурс представляет собой определенную
совокупность запасов природных веществ, природной энергии, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей
или признаются в качестве таковых. Например, запасы древесины на
корню в лесах являются природным ресурсом, а леса — природными
объектами; природные энергетические запасы вод — природным ресурсом, а воды, река — природными объектами.
Компоненты окружающей природной среды — земля, недра, почвы,
поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в
совокупности благоприятные условия для существования жизни на
Земле (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Статья 4 этого Закона гласит, что объектами охраны окружающей
среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и
иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и
природные комплексы. Нормативно закреплены не все определения
указанных выше объектов. Так, юридических понятий «земли» и
«земля» в законодательстве нет. Однако в п. 3 ст. 6 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) сформулировано определение земельного
участка. Земельный участок как объект права собственности и иных
предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет
характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Такое определение не соответствует понятиГлава 1. Предмет и система экологического права
15