Институционализация взаимодействия гражданского общества с публичной властью в публично-правовых образованиях

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА 

ИНТСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 

 

 

 

 

 
 

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ 

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА 

С ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТЬЮ 
В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ 

ОБРАЗОВАНИЯХ 

 
 

Монография 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Екатеринбург 

Издательство Уральского университета 

2018 

УДК 323.2:347.471 
ББК  66.7 
И 70 
 
 

Авторы: 

Г. А. Банных, Л. И. Воронина, Е. В. Зайцева, С. Н. Костина, 

А. И. Кузьмин, В. Б. Куликов, А. С. Неркараян, Н. В. Сыманюк 

 
 

Под общей редакцией 

доктора социологических наук А. И. Кузьмина, 

кандидата социологических наук Л. И. Ворониной 

 
 

Рецензенты: 

Н. Г. Чевтаева, доктор социологических наук, профессор 

(Российская академия народного хозяйства и государственной службы 

при Президенте Российской Федерации (Уральский институт управления)); 

В. В. Эмих, кандидат юридических наук 
(Институт философии и права УрО РАН) 

 
 
 
 
 

Институционализация взаимодействия гражданского общества с публичной 

властью в публично-правовых образованиях : монография / [Г. А. Банных, 
Л. И. Воронина, Е. В. Зайцева, С. Н. Костина, А. И. Кузьмин, В. Б. Куликов, 
А. С. Неркараян, Н. В. Сыманюк ; под общ. ред. А. И. Кузьмина, Л. И. Ворони-
ной]. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2018. – 168 с. 

 
ISBN 978-5-7996-2308-1 
 
В монографии анализируются новые для российской науки понятия: «гражданское обще-

ство», «институциональные отношения», «публичная власть», «публичное пространство», 
«публично-правовое образование», «партнерские формы взаимодействия субъектов граж-
данского общества и органов управления публично-правовым образованием». Особое вни-
мание уделено взаимодействию в субъектах РФ и муниципалитетах (публично-правовых об-
разованиях разного уровня). Рассматриваются различные институциональные формы реали-
зации представительства интересов гражданского общества в публичном управлении.  

Адресовано исследователям, занимающимся проблемами гражданского общества, а так-

же практикам, участвующим в процессах взаимодействия гражданского общества и органов 
власти. 

 

Издание подготовлено при финансовой поддержке 

Института государственного управления и предпринимательства УрФУ 

(грант на издание коллективных монографий 2017 года) 

 
 

 

ISBN 978-5-7996-2308-1
© Уральский федеральный университет, 2018

ВВЕДЕНИЕ 

 

Выбор темы настоящей монографии и ее содержания обусловлен рядом 

причин. Во-первых, долгое время в исследованиях российских политологов и 

правоведов, посвященных отношениям власти и гражданского общества, в ос-

новном анализировались существующие противоречия. Но в последние годы 

начали появляться публикации, авторы которых пытаются выявить возможно-

сти конструктивного взаимодействия органов власти и общества.  

Во-вторых, изучение взаимодействия власти гражданского общества являет-

ся достаточно сложной исследовательской задачей, требующей обоснованного 

выбора методологического подхода. Да, большинство авторов, работающих по 

этой проблематике, используют такой научный подход как институциональный. 

И, как правило, в исследованиях о взаимодействии гражданского общества и 

публичной власти внимание уделяется прежде всего правовым, политическим и 

социальным институтам. Соответственно, многие авторы применяют институ-

циональный подход. Но тем не менее пока не сформировалось единого понима-

ния института и институционализации, именно поэтому решение этой научной 

задачи также представляет интерес для коллектива авторов настоящей моно-

графии.  

В-третьих, отсутствие методологического единства во многом объясняется, 

по мнению авторского коллектива, слабо прогнозируемыми процессами, а 

именно возникновением новых социальных институтов, часто не имеющих 

формального правового закрепления. И в этой ситуации государство уже не яв-

ляется единственным субъектом правовой, социальной, политической институ-

ционализации. Соответственно, для обеспечения эффективного взаимодействия 

государства и представляющих его органов власти с гражданским обществом 

требуются новые, часто не традиционные технологии и формы. Идет поиск мо-

делей взаимодействия государства и гражданского общества на основе характе-

ра их коммуникаций. И этот ракурс также представляет интерес для исследова-

ния.  

В-четвертых, возникают новые сюжеты, определяющие необходимость ис-

следований особенностей взаимодействия органов власти не только с обще-

ством, но и непосредственно между ними с учетом появившихся новых харак-

теристик власти: «публичная власть», новые «конструкции» в виде   публично-

правовых образований.   

Соответственно, многообразие пока мало исследованной социальной прак-

тики и высокая скорость социальных изменений создают вызовы для исследо-

вателей, в том числе в поиске методологии.  

В-пятых, авторский коллектив монографии поставил перед собой задачу 

развеять некоторые мифы, например, о том, что главный фактор, отрицательно 

влияющий на процессы становления гражданского общества, это несовершен-

ное законодательство. В течение последних 15 лет в ходе проводившихся адми-

нистративных реформ большое внимание было уделено формированию право-

вой основы для создания возможностей участия граждан в делах российского 

государства. Многое сделано для внедрения новых форм и технологий взаимо-

действия власти и гражданского общества: это и общественные палаты в субъ-

ектах РФ, и общественные советы при исполнительных органах власти, и фор-

мирование экспертного сообщества, и другое. Но анализ практики позволяет ав-

торам монографии сделать вывод о том, многие из созданного, разработанного 

пока остается мало востребованным населением. Выявление этого противоре-

чия также представляет исследовательский интерес.  

И, наконец, поиск ответа на главный вопрос объединяет авторов этой моно-

графии: действительно ли реально существует взаимодействие власти и граж-

данского общества, а также социальных институтов, представляющих его по-

требности, или это формальные, не жизнеспособные конструкции?   

Монография подготовлена авторским коллективом преподавателей Институ-

та государственного управления и предпринимательства Уральского федераль-

ного университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина в составе: 

Воронина Людмила Ивановна (введение, заключение);  

Воронина Людмила Ивановна, Костина Светлана Николаевна, Сыманюк 

Нина Васильевна (глава 1 «Теоретико-методологические подходы к анализу 

условий, процессов и результатов взаимодействия гражданского общества с 

публичной властью», п. 1.1. - 1.2.);  

Воронина Людмила Ивановна, Зайцева Екатерина Васильевна, Куликов Вла-

димир Борисович, Сыманюк Нина Васильевна (глава 2 «Реализация представи-

тельства интересов гражданского общества в публичном управлении. Участие в 

подготовке и принятии публичных управленческих решений», п. 2.1. - 2.4);  

Банных Галина Алексеевна, Костина Светлана Николаевна, Зайцева Екате-

рина Васильевна (глава 3 «Информационный обмен между гражданским обще-

ством и органами власти в публично-правовом образовании», п. 3.1. - 3.3). 

Воронина Людмила Ивановна, Зайцева Екатерина Васильевна, Кузьмин 

Александр Иванович, Неркарарян Армен Саркисович (глава 4 «Взаимодействие 

гражданского общества и органов власти по решению проблем публично-

правового образования», п. 4.1. - 4.3.).  

 

Издание подготовлено на средства Института государственного управления 

и предпринимательства УрФУ (грант ИГУП 2017 года на издание коллективных 

монографий). 
 

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К АНАЛИЗУ 

УСЛОВИЙ, ПРОЦЕССОВ И РЕЗУЛЬТАТОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА С ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТЬЮ 

 
 

1.1. 
 Институционализация как средство согласования интересов 

гражданского 
общества 
и 
органов 
власти 
в 
публично-правовом 

образовании 

 

Многочисленные зарубежные и отечественные исследователи отмечают 

необходимость формирования партнерских, диалоговых отношений между пуб-

личной властью и гражданским обществом как основы построения современно-

го демократического государства. В то же время до конца не ясен вопрос, а 

что же такое гражданское общество. Анализируя содержание данного поня-

тия, Е. Е. Никитина приходит к выводу об его широкой и узкой трактовке. В 

широком смысле под гражданским обществом понимается определенная, ка-

чественная ступень развития общества, которое прошло стадию сословного 

или традиционного общества1. В этом случае гражданское общество рассматри-

вается в дихотомии, во-первых, к государству (правовому государству), во-

вторых, к политическому и экономическому обществу. В узком смысле граж-

данское общество можно определить, как совокупность социальных отношений 

и институтов, функционирующих независимо от политической власти и спо-

собных на нее воздействовать2. При этом вопрос о составе данных институтов 

также остается дискуссионным. 

В любом случае, считает Н. П. Игнатьев, гражданское общество существует 

и функционирует в диалектически противоречивом единстве с государством3. В 

значительной части работ, посвященных гражданскому обществу, оно опреде-

 

1 Никитина Е. Е. Институционализация гражданского общества в России: историко-теоретический аспект // 
Журнал российского права. – № 2. – 2017. 
2 Малько А. В., Струсь К. А. Правовые основы формирования гражданского общества в современной России 
(обзор материалов всероссийского научно-практического круглого стола) // Государство и право. – 2011. – № 9. – 
С. 113. 
3 Игнатьев Н. П. Институционализация диалога власти и гражданского общества в современной России: про-
блемы, перспективы // Ученые записки казанского государственного университета. Гуманитарные науки. Том 
151, кн. 1. – 2009. – С. 131-141. 

ляется через взаимодействие или коммуникацию с государством (публичной 

властью). Соответственно его становление  рассматривается в связи с пробле-

мой выстраивания институциализированных механизмов реального взаимодей-

ствия государства и гражданского общества. Так, ряд современных исследова-

телей в своих работах фиксируют институционализацию процесса взаимодей-

ствия государства и гражданского общества в целом1, а также таких более кон-

кретных форм как социальное партнерство2, согласование интересов3, обще-

ственный (гражданский) контроль4, обращения граждан5, общественные слуша-

ния6 и др. 

Рассмотрим содержание понятий «институт» и «институционализация». Ка-

тегория «институт» в настоящее время активно используется в целом ряде наук, 

в том числе в философии, правоведении, социологии, политологии, экономике и 

психологии. В контексте исследований взаимодействия гражданского общества 

с публичной властью речь идет прежде всего о правовых, политических и соци-

 

1 Гриб В. В. Правовые вопросы институционализации взаимодействия гражданского общества и органов госу-
дарственной власти // Российская юстиция. – 2011. – № 3. – С. 10–11.; Гриб В. В. Общественные советы (пала-
ты) как ключевой институт взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского обще-
ства // Юрист. – 2010. – № 10. – С. 57–59; Новикова О. В. Проблемы институционального взаимодействия госу-
дарства и гражданского общества // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные 
науки. – 2009. – Т. 3. – С. 69–78. 
2 Грекова Г. И., Киварина М. В. Институционализация социального партнерства в России // Вестник Волгоград-
ского института бизнеса. Бизнес. Образование. Право. – 2010. – № 2. – С. 57–61.; Остапенко А. С. Социальное 
партнерство как способ формирования институтов гражданского общества // Татищевские чтения: актуальные 
проблемы юридической науки. Материалы 5 юбилейной научно-практической конференции. Ч. 1. – Тольятти: 
Изд-во ВУиТ, 2008. – С. 181–192; Осипов Е. М. Методология социологического анализа социального партнер-
ства как социального института.  Режим доступа: http:/www.teoria-practica.ru/-1-2011/sociologiya/osipov.pdf; Су-
харь А. А. Политическое партнерство: институциональный анализ // Гуманитарные и социально-экономические 
науки. – 2007. – № 1. – С. 68–71. 
3 Какабадзе Ш. Ш. Институты согласования интересов федерального государства и структур гражданского об-
щества // Право и политика. – 2008. – № 10. – С. 2430–2437. 
4 Баранов А. Ф., Сериков А. В. Трансформация социальных практик самоорганизации населения в институты 
контроля качества публичных услуг.  Режим доступа: http:// www.hist-edy.ru/hist/boock5/5_ru.php (дата обраще-
ния: 11.06.2017) 
5 Гудкова Е. Г. Развитие института обращения граждан как формы непосредственной демократии // Вестник Во-
ронежского гос. университета. Гуманитарные науки. – 2006. – № 2. – Ч. 2. – С. 131– 140; Нудельман В. Я. Обра-
щения граждан в органы публичной власти как институт гражданского общества: понятие, сущность, содержа-
ние // Юридическая мысль. – 2010. – № 3. – С. 48–52; Румянцева В. Г. Институт обращений граждан в органы 
государственной и местной власти // История государства и права. – 2008. – № 14. – С. 2–4. 
6 Зенин С. С. Публичные слушания как конституционно-правовой институт // Lex Russia. – 2010. – № 5. 
– С. 1132–1134; Комарова В. В. Институт публичных слушаний – форма народовластия (понятие, виды, право-
вые основы) // Конституционное и муниципальное право. – 2006. –№ 9. – С. 18–21; Очеретина М. А. Понятие и 
структурный анализ института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении публичной 
власти // Российская юстиция. – 2008. – № 6. – С. 31–33; Очеретина М. А. Становление и развитие института 
публичных слушаний // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской 
Академии наук. Вып. 9. – Екатеринбург: Изд-во УрОНА, 2009. – С. 433–443; Cеменова Е.А. Некоторые пробле-
мы института публичных слушаний как формы общественного контроля // Труды филиала МПОА им. О.Е. Ку-
тафина в г. Вологде. Вып. 9. – Вологда, 2010. – С. 135–140. 

альных институтах. При этом необходимо отметить, что единого понимания ин-

ститута и институционализации не сложилось ни в рамках отдельных наук, ни 

между ними.  

В праве институт обычно рассматривается как «относительно обособленные 

группы взаимосвязанных между собой юридических норм, являющихся специ-

фической частью отрасли права и регулирующих относительно самостоятель-

ную разновидность общественных отношений или какие-либо их компоненты, 

свойства»1. 

Традиционно в правоведении институционализация понимается как процесс 

образования правовых институтов, при этом институциональной единицей мо-

жет выступать закон, кодекс, группа нормативных правовых актов или опреде-

ленный структурный элемент внутри нормативного документа (раздел, глава, 

параграф и даже статья). Однако, как отмечает А. В. Курочкин, в современный 

период на первый план стали выдвигаться идеи об определяющем значении в 

институциональном процессе содержательного компонента, что предполагает 

формирование и развитие правовых институтов параллельно с нормативными 

правовыми актами вне зависимости от их формального признания со стороны 

законодателя. В этом случае государство уже не является единственным субъек-

том правовой институционализации, т.к. возможно использование корпоратив-

ного нормотворчества в конституционно-правовых отношениях на примере де-

ятельности общественных объединений, в том числе политических партий.  

Кроме этого, происходит появление многочисленных институтов, не имеющих 

формального правового закрепления, а также комплексных правовых институ-

тов, нормы которых рассредоточены в разных правовых актах, но имеют общую 

основу в виде консолидированного вида общественных отношений2.  

Сложившаяся в РФ правовая система включает нормотворчество на различ-

ных уровнях, что позволяет говорить скорее не о государстве как его основном 

субъекте, а о публичной власти, реализуемой в различных публично-правовых 

 

1 Юридическая энциклопедия. 2015. Режим доступа: http://yuridicheskaya_encyclopediya.academic.ru/8509 (дата 
обращения: 12.08.2017)  
2 Курочкин А. В. Концепт «правовая институционализация» и его содержание // Актуальные проблемы россий-
ского права. – 2016. – № 3 (64). 

образованиях.  

Как отмечает Д. А. Кузин, в юридическую практику РФ термин «публичная 

власть» был впервые введен официальными документами Конституционного 

суда РФ, в которых она определяется как широкое понятие, включающее госу-

дарственную власть на федеральном, региональном уровнях и местное само-

управление. Он делает вывод о том, что публичная власть – это «совокупность 

общественных отношений, связанных с возможностью субъекта обеспечить 

подчинение воли объекта в целях реализации  закрепленных правом обще-

ственных интересов»1. 

В соответствии с сущностью публичной власти можно обозначить и пони-

мание публично-правового образования. Категория «публично-правовое обра-

зование» употребляется в Гражданском и Бюджетном Кодексе РФ, хотя опреде-

ление данного понятия в них не дано. В ст. 124 ГК РФ перечисляются субъекты, 

которые отнесены к публично-правовым образованиям: «Российская Федера-

ция, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города феде-

рального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, 

сельские поселения и другие муниципальные образования». Публично-

правовые образования объединяют две группы субъектов: 

— государственные образования (Российская Федерация и перечисленные 

выше субъекты РФ); 

— муниципальные образования (городское или сельское поселение, муни-

ципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делени-

ем, внутригородской район либо внутригородская территория города федераль-

ного значения)2. 

В. Е. Чиркин рассматривает публично-правовое образование как территори-

альную структурно-функциональную форму организации территориального 

публичного коллектива, которая обладает собственной публичной властью, ис-

 

1 Кузин Д. А. Публичная власть в Российской Федерации: понятие, принципы Ученые записки Орловского гос-
ударственного университета. – 2014. – № 1 (57). – С. 317-321. 
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 
06.10.2003 № 131-ФЗ.  Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (дата обраще-
ния: 12.08.2017) 

пользуя ее (наряду с действием на этой территории, кроме государства, органов 

власти других публично-властных образований) для организации и регулирова-

ния жизнедеятельности данного коллектива. Публично-правовое образование 

считается де-факто или де-юре юридическим лицом публичного права, несет 

ответственность за действия (бездействие) своих органов и должностных лиц1. 

В данном контексте институционализация форм взаимодействия публичной 

власти и гражданского общества представляет собой установление и закрепле-

ние правовых норм публично-правовых образований различного уровня в рам-

ках их компетенций. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен в п. 1.3. 

Так как гражданское общество является категорией прежде всего политиче-

ской, значительная часть исследований данной категории проводится в рамках 

политологии.  

В политологии институт определяется как «зафиксированные и докумен-

тально закрепленные нормы организации политической жизни и функциони-

рующие на этой основе разнообразные организации, учреждения, службы политики, 
а также устойчивые традиции, принципы и правила политического поведения, 
которые характеризуют качество политической системы общества и выступают 
основными регуляторами политического поведения и деятельности»2. 

Соответственно институционализацию можно определить, как «процесс складывания, 
организационного оформления и нормативного закрепления социальных 
отношений, связанных с завоеванием власти, осуществлением общественного 
управления и политическим участием граждан»3. Также термин «институционализация» 
в институциональной политологии трактуется одновременно и 

как учреждение новых, и как укоренение (стабилизация) уже существующих 

институтов4.  

 

1 Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. – Москва, 1997. 
2 Политология. Словарь. – М: РГУ. В. Н. Коновалов. – 2010. Режим доступа:  http://dic.academic.ru/dic.nsf/ 
politology/66/%D0%98%D0%BD%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%82%D1%83%D1%82 
(дата 
обращения: 

13.08.2017) 
3 Абрамов А. Политический институт и политическая институционализация: определение понятий // Власть. – 
2010. – C. 53-55. 
4 Политология. Словарь. – М: РГУ. В. Н. Коновалов. – 2010. Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ 
politology/66/%D0%98%D0%BD%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%82%D1%83%D1%82 
(дата 
обращения: 

13.08.2017)