Роль государственных корпораций в реализации стратегических приоритетов экономического развития России


Серия «Научные издания»









РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРИОРИТЕТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ



Монография



Под редакцией
А.Г. Зельднера, С.Н. Сильвестрова



2-е издание



Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2023

УДК 658.115(470+571)
ББК 65.9(2Рос)292.1
     Р68
Рецензенты:
     В.В. Иванов - член-корр. РАН, д-р экон. наук, профессор, заместитель президента РАН;
     А.Е. Городецкий - д-р экон. наук, профессор, руководитель научного направления «Институты современной экономики и инновационного развития» Института экономики РАН.
Авторский коллектив:
Ю.Б. Винслов - д-р экон. наук, А.Г. Зельднер - д-р экон. наук, НЕ. Котова, Н.В. Кузнецов - д-р экон. наук, ЛИ. Лугачева - канд. экон. наук, М.М. Мусатова - канд. экон. наук, В.С. Осипов - д-р экон. наук, С.Н. Сильвестров - д-р экон. наук, Д.А. Смирнов - д-р экон. наук, И.А. Шулятьев - канд. юрид. наук.


            Р68      Роль государственных корпораций в реализации стра-


     тегических приоритетов экономического развития России : монография / [Ю.Б. Винслов, А.Г. Зельднер, Н.Е. Котова и др.] ; под ред. А.Г. Зельднера, С.Н. Сильвестрова. - 2-е изд. - Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2023. - 293 с.
         ISBN 978-5-394-05274-3.
         DOI 10.29030/978-5-394-05274-3-2023.
         В монографии раскрываются цели и задачи создания государственных корпораций, проблемы становления и этапы развития. Даны различные взгляды и оценки роли государственных корпораций в российской экономике. Показано, каким образом переход к стратегическому целеполаганию и планированию, более активной промышленной политике способствует консолидации потенциала госкорпораций на достижение целей национального развития.
         Для практических работников, преподавателей, исследователей и экспертов, интересующихся данной тематикой.

Монография подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, проект 19-010-00936 (а) «Оценка потенциала государственных корпораций и его использования для реализации стратегических приоритетов развития российской экономики».

ISBN 978-5-394-05274-3

© Коллектив авторов, 2021

                Оглавление





Введение..................................................5
Глава 1. История формирования и развития государственных корпораций в экономической системе России (проблемы начального этапа)........................8
  1.1. Госкорпорации в экономической системе России (варианты развития).....................................9
  1.2. Собственность государственных корпораций на начальном этапе развития: сущность и специфика......11
  1.3. Акционерный капитал в государственных корпорациях.15
  1.4. Госкорпорации в сфере управления финансовыми и материальными ресурсами..............................18
  1.5. Риски монопольного положения......................25
  1.6. Совершенствование контроля в системе государственных корпораций.............................29
Глава 2. Использование института государственных корпораций для обеспечения экономического роста (зарубежный опыт)...39
  2.1. Возрастающая роль дирижизма и государственного участия в регулировании экономики......................40
  2.2. Зарубежный опыт использования института государственных корпораций..............................46
  2.3. Российский опыт использования института государственных корпораций..............................50
Глава 3. Российские государственные корпорации и южнокорейские корпорации-чеболи: сравнительный анализ..56
Глава 4. Государственное участие в российской экономике..71
Глава 5. Нормативно-правовое регулирование деятельности государственных корпораций в России.........93
Глава 6. Государственные корпорации как инструмент реализации стратегических приоритетов развития экономики...............................................107

3

Глава 7. Государственные корпорации в инновационном процессе...............................................131
Глава 8. Диверсификация деятельности государственных корпораций как условие роста инновационной конкурентоспособной гражданской продукции..............147
Глава 9. Государственные корпорации и отраслевое управление национальной экономикой.....................164
Глава 10. Структура цепочки ценности государственной корпорации: стратегический анализ......................178
Глава 11. Инструментарий оценки эффективности деятельности государственных корпораций................190
  11.1. Деловая активность государственных корпораций: индексный анализ......................................190
  11.2. Сравнительный анализ эффективности компаний с государственным участием............................199
Глава 12. Анализ результатов деятельности и стратегической эффективности ГК......................215
  12.1. Агентство по страхованию вкладов...............215
  12.2. Российская корпорация нанотехнологий...........224
  12.3. Государственная корпорация «Ростех»............237
Глава 13. Высокотехнологические и наукоемкие производства: трансформация системы управления активами и новые бизнес-стратегии (на примере ГК «Ростех»)..............248
  13.1. Трансформация системыуправления активами и контуры бизнес-стратегии ГК «Ростех»............254
Глава 14. Новые индустриальные модели и системы управления.............................................269
Сведения об авторах....................................292

4

                Введение





    Реализация промышленной политики России сопровождалась становлением новых функционально-отраслевых структур - государственных корпораций. Формально оставаясь некоммерческими организациями, государственные корпорации на деле проявились как системообразующие элементы в большинстве отраслей народного хозяйства. Десятилетний опыт развития государственных корпораций требует не только осмысления, но и исследования пространственного распространения их деятельности. Постепенное включение отдельных предприятий по отраслевому признаку в ту или иную государственную корпорацию сопровождалось с одной стороны монополизацией соответствующего рынка, а с другой, формированием устойчивых связей конкурентного взаимодействия в региональном разрезе. Таким образом, пространственная институционализация государственных корпораций выражается в формировании устойчивых, повторяющихся, укорененных функционально-отраслевых и региональных связях предприятий одной государственной корпорации. В отечественной литературе слабо рассматривается роль государственных корпораций как совокупности якорных предприятий регионального развития, в то время как их роль довольно велика, так как формирование устойчивых связей между предприятиями, входящими в одну государственную корпорацию, обеспечивает целостность цепочек ценности, а значит и эффективность деятельности самих государственных корпораций. Отсюда роль государственных корпораций в пространственном развитии оказалась недооцененной и малоисследованной в отечественной литературе.
    В последний период времени, в связи с ростом кризисных явлений в мировой экономике, особое значение в деле поддержания стабильного развития национальных экономик принадлежит финансово-банковскому сектору, от стабильной работы которого во-мно-гом зависит общая экономическая ситуация в стране, развитие промышленности, транспорта и сельского хозяйства, а также минимизация рисков социальных потрясений.

5

    После перехода к рыночной экономике, некогда единый промышленный комплекс страны оказался раздробленным на отдельные предприятия, вынужденные вести самостоятельную и разобщенную хозяйственную деятельность. Как показали несколько последующих лет даже в сферах деятельности, в которых имелся хороший научно-технологический задел, предприятия оказались неспособны в полной мере реализовать собственный потенциал. Это создало угрозу опасного отставания отечественной промышленности от развитых стран мира и глобального снижения конкурентоспособности российской продукции на мировых рынках.
    Начиная с 2007 года в стране начали предприниматься попытки консолидации разрозненного потенциала различных производственных комплексов, функционирующих в ряде ведущих отраслей отечественной экономики, в интегрированные структуры - государственные корпорации (госкорпорации). Планировалось, что деятельность госкорпораций будет направлена на реализацию государственных приоритетов экономического развития, а также создание условий для роста в тех отраслях, где инвестиционные программы характеризуются значительными объемами финансирования и длительными сроками окупаемости.
    Разработка методологии оценки деятельности таких компаний является важной фундаментальной научной задачей. Ее решение необходимо для организации мониторинга их эффективности и принятия своевременных решений относительно корректировки стратегии развития, реализации мер государственной поддержки и пр.
    Госкорпорации оказывают огромное прямое влияние на экономическое развитие страны в целом, а также уровень и качество жизни в ее регионах. Однако комплексная всесторонняя оценка эффективности их десятилетней деятельности до сих пор не проводилась. Фактически отсутствуют ответы на два важнейший вопроса -насколько деятельность госкорпораций соответствует государственным стратегическим приоритетам и насколько эффективно используется накопленный ими потенциал для реализации задач стратегического и пространственного развития.
    Одновременно с этим экономический кризис и напряженная геополитическая обстановка существенно ограничили доступность

6

капитала, что создало значительные трудности для деятельности госкорпораций и реализации ими запланированных программ развития. В этой связи необходим анализ деятельности госкорпораций для поиска путей совершенствования их финансово-инвестиционной деятельности и обеспечения соблюдения интересов государства. Отдельно необходимо рассмотреть вопрос об использовании новых механизмов финансирования инвестиционной деятельности, таких как целевое финансирование, государственно-частное партнерство, проектное финансирование и т.п. В силу высокой социальной и экономической значимости госкорпораций ряд инвестиционных проектов реализуется ими с околонулевой рентабельностью. Это требует особого подхода к финансированию инвестиций, обеспечивающего с одной стороны необходимый объем финансирования, а с другой гарантирующий возвратность вложенных средств.
    Монография выполнена в рамках гранта РФФИ «Оценка потенциала государственных корпораций и его использования для реализации стратегических приоритетов развития российской экономики» (№ 19-010-00936, руководитель - д.э.н., проф. С. Н. Сильвестров), включает в себя как опубликованные материалы в научных статьях, так и новые, еще неопубликованные материалы.

7

                Глава 1. История формирования и развития государственных корпораций в экономической системе
                России (проблемы начального этапа)¹




    Экспортно-сырьевая модель развития отечественной экономики глубоко деформировала всю систему хозяйствования и распределительных отношений. Эта система сдерживает поворот к инновационному развитию, а, следовательно, к повышению стабильности и качества нашей жизни. В этих условиях активизация роли государства и формирование госкорпораций не противоречат тенденциям глобализации и развития открытых экономик. Более того, на определенном этапе концентрация ресурсов государства и бизнеса на ключевых направлениях развития может и должна обеспечить, как конкурентоспособность российской экономики на инновационной основе, так и социальную стабильность.
    Создание новых институтов - госкорпораций - связано с корректировкой законодательства и соответствующего экономического механизма с учетом концепции и стратегии развития единого экономического пространства страны. Концентрация значительных денежных средств и активов требует прозрачного учета и контроля, постоянного мониторинга, выработки критериев и определения индикаторов по каждой госкорпорации.

¹ Первая глава представляет переработанное и дополненное исследование, проведенное в 2010-2011 гг. А.Г. Зельднером и С.Н. Сильвестровым, в котором были даны оценки и прогнозы возможных рисков, проблем и перспектив развития государственных корпораций. Ряд высказанных предположений оправдались, многие пожелания совпали с коррективами, внесенными позднее в нормы, регулирующие деятельность государственных корпораций. Подтвердились и сомнения в эффективной работе государственных корпораций в отсутствие общей стратегии перехода к новой модели экономического развития. Отдельные государственные корпорации не смогли достичь возложенных на них задач. Вместе с тем, объективно оценивая десятилетие, можно сделать вывод, что новый институт государственного участия в экономике постепенно утвердился. Процесс встраивания оказался медленнее, чем ожидали инициаторы создания государственных корпораций. И это естественно, как естественно, что новый этап развития государственных корпораций сопряжен со становлением системы национального целеполагания стратегического планирования.

8

            1.1. Госкорпорации в экономической системе России (варианты развития)


    Исходя из общей оценки реалий социально- экономического положения России формирование госкорпораций (ГК) наряду с национальными проектами стало одной из стратегических основ развития национальной экономики в целях реализации национальных интересов и обеспечения экономической безопасности.
    Создание государственных корпораций - это не просто смена курса, а признание провала избранного пути преимущественно сырьевого развития. Это признание того, что менталитет российских представителей крупного частного капитала не способен учитывать ни государственные интересы, ни социальные потребности общества. Национальное богатство используется неэффективно. Абсолютное преимущество обладания разнообразными сырьевыми ресурсами не стало основой перехода к новому качеству экономического роста и развития несырьевых отраслей. Вот почему был предпринят еще один шаг для инновационного прорыва на основе ресурсного обеспечения и бюджетной поддержки крупных государственных корпораций.
    Государственные корпорации¹ - реакция на резкое снижение роли России в современном глобализирующемся мире и попытка сохранить те прорывные технологии и направления развития, которые могут восстановить достойное место России в мировой экономике. Речь идет, прежде всего, об атомной энергетике, космических технологиях, оборонном потенциале, развитии нанотехнологий программном обеспечении, формировании конкурентоспособного человеческого потенциала.
    Что стояло за идеей формирования госкорпораций? Эволюция или тактика?

¹ К созданной в 2006 г. «Объединенной авиастроительной корпорации» (ОАК) в 2007 г. добавилась «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК), затем «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк). Под грядущую в 2014 г. Олимпиаду в Сочи была создана госкорпорация «Олимпстрой», далее госкорпорации «Роснанотех», «Фонд содействия и реформирования ЖКХ», «Ростехнологии», «Росатом».

9

    О том, что переход к госкорпорациям - шаг в значительной мере тактический, свидетельствует и анализ разработанных в первое десятилетие XXI века прогнозов развития России. Так, ни в проекте «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», подготовленной МЭРТ, ни в бюджетной политике на 2008-2010 гг. Министерства финансов РФ, ни в докладе РАН «К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 г.» не рассматривались вопросы создания и развития государственных корпораций.
    Лишь в последние годы переход к целеполаганию на основе президентских указов 2018 и 29020 годов позволил понять стратегическое значение государственных корпораций, привлечь их в качестве опорных структур к реализации национальных и федеральных проектов.
    Президент РФ В. Путин во время встречи с представителями ТПП в декабре 2007 г. подчеркнул: «Мы не намерены вечно держать эти госкорпорации в том виде, в котором они созданы. Рано или поздно они будут работать на прозрачных, рыночных... условиях...»
    При этом не было ясности в рамках какой модели экономического развития, при каких формах и в каких целях государственного участия в экономике должны действовать государственные корпорации. Если «рано или поздно» будет определяться достижением инновационного прорыва и социально-экономического роста - это может быть один вектор развития, который может стать стратегической линией на продолжительный период, если же трансформация государственных корпораций пойдет по сценарию приватизации - стагнации и упадка российской экономике не избежать.
    В «нулевые» годы сложившаяся направленность трансформации государственной собственности несла с собой риски для государственных корпораций повторить путь, пройденный РАО «ЕЭС». По мере завершения консолидации всех активов, часть корпораций могла быть преобразована в акционерные общества с выводом их на IPO. То есть, по сути, в России мог осуществиться второй, более техничный по исполнению вариант приватизации с передачей активов в собственность якобы более «профессиональному» и «эффективному» классу новых менеджеров и управленцев.

10

            1.2. Собственность государственных корпораций на начальном этапе развития: сущность и специфика



    В соответствии с законом «О некоммерческих организациях», к которым отнесены госкорпорации, имущество, переданное им государством, становится собственностью госкорпорации. Собственность некоммерческих организаций (НКО) обладает спецификой как относительно частной собственности, так и относительно собственности государственной. По сравнению с частной собственностью собственность некоммерческих организаций сопряжена с целым рядом ограничений полномочий собственника по распоряжению его имуществом. Это же касается определения направлений предпринимательской деятельности и использования прибыли и имущества, которые должны быть подчинены достижению целей некоммерческого характера, ради которых создается НКО.
    Относительно государственной собственности специфика собственности НКО состоит в предоставлении субъекту хозяйствования более широких полномочий по распоряжению имуществом. В частности, по сравнению с унитарными предприятиями, функционирующими на основе права хозяйственного ведения, не наделенными в отличие от некоммерческих организаций полномочиями отчуждения или сдачи в аренду недвижимого имущества без согласия государства, а также правом распоряжения всей полученной прибылью. Ддя НКО эти ограничения снимаются.
    Для государства особый интерес представляет одна из форм НКО - государственная корпорация. Федеральные законы об их создании, явились основным законодательным актом, регулирующим их деятельность. На их основе данной конкретной форме НКО предоставлены дополнительные, более существенные привилегии, нейтрализующие ограничения экономической свободы, имеющие место в отношении других форм некоммерческих организаций. Во-первых, государственные корпорации исключаются из сферы действия Закона о банкротстве, во-вторых, государственные корпорации освобождаются от многих форм контроля со стороны государственных органов, предусмотренных Законом об НКО для других форм данной организационно-правовой формы хозяйственной

11

деятельности. Таким образом, собственность государственных корпораций отличается не только от частной и государственной форм собственности, но и от собственности других некоммерческих организаций.
    Отношения собственности представляют собой систему, в которой каждая форма собственности выполняет специфические функции в процессе воспроизводства и обладает потенциалом, несводимым к потенциалу других форм собственности. В этой связи возникает вопрос о функциональной роли собственности государственных корпораций. Реализации каких целей и воспроизводственных функций она может способствовать? Конкретные цели создания современных корпораций свидетельствуют о том, что основным мотивом перевода государственных реальных и финансовых активов в их собственность является жесткая экономическая необходимость преодоления чрезвычайных, форс-мажорных, критических ситуаций в экономике. Не останавливаясь на анализе причин формирования первых шести государственных корпораций.
    Ситуация с деградацией научно-технологического потенциала страны является чрезвычайной, серьезно и давно угрожающей экономической безопасности страны. В этих условиях переход российской экономики к инновационному развитию превращается для страны в решение проблемы выживания. Выход из данной ситуации предполагает, во-первых, необходимость концентрации значительных ресурсов на ключевых направлениях научно-технического прогресса, во-вторых - создания максимально благоприятных институциональных условий (организационных, экономических, правовых) для перехода к инновационному развитию. Среди первоочередных институциональных условий следует отметить необходимость формирования субъектов воспроизводства, обладающих потенциалом развития, достаточным для решения стратегических проблем диверсификации российской экономики. Необходимо существенное сокращение их зависимости от произвола бюрократического аппарата (на что в последние годы был направлено сокращение неоправданных регуляторных норм), а также от некоторых бюджетных ограничений, чрезмерно жестких для хозяйственной деятельности в сферах с высокой степенью риска, с необходимостью долгосрочных

12