Актуальные проблемы предмета административного права

АКТУАЛЬНЫЕ 

ПРОБЛЕМЫ ПРЕДМЕТА 

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

И.А. АДМИРАЛОВА
М.В. КОСТЕННИКОВ

А.В. КУРАКИН

Москва 
ИНФРА-М 

2023

МОНОГРАФИЯ

Всероссийский институт повышения квалификации  

сотрудников Министерства внутренних дел  

Российской Федерации

УДК 342.9(075.4)
ББК 67.401
 
А31

Адмиралова И.А.

А31  
Актуальные проблемы предмета административного права : монография / 
И.А. Адмиралова, М.В. Костенников, А.В. Куракин. — 
Москва : ИНФРА-М, 2023. — 204 с. — (Научная мысль). — DOI 
10.12737/1911445.

ISBN 978-5-16-018113-4 (print)
ISBN 978-5-16-111119-2 (online)
В монографии рассматривается предмет административного права, 

раскрывается система административного права, обращено внимание 
на проблемы позитивного административного права, а также сущность 
полицейского права. Раскрыты некоторые актуальные проблемы админи -
стративной и полицейской деятельности.

Может быть интересна научным и педагогическим работникам, а также 

использована в учебной и научной деятельности юридических образовательных 
организаций.

УДК 342.9(075.4)

ББК 67.401

Р е ц е н з е н т ы:

М.А. Лапина, доктор юридических наук, профессор, профессор Финансового 
университета при Правительстве Российской Федерации;

С.Н. Мешалкин, доктор юридических наук, доцент, профессор Всероссийского 
института повышения квалификации сотрудников Министерства 
внутренних дел Российской Федерации

ISBN 978-5-16-018113-4 (print)
ISBN 978-5-16-111119-2 (online)

© Адмиралова И.А., Костенников М.В., 

Куракин А.В., 2022

Введение

Вопрос о предмете правового регулирования очень важен как 

с доктринальной, так и с практической точки зрения. Это особенно 
актуально для тех отраслей права, в отношении которых существует 
определенное политико-социальное «давление». Административное 
право как раз и относится к данным отраслям права. В связи с этим 
прав Д.Н. Бахрах, отметивший, что «на предмет административного 
права непосредственное влияние оказало появление частных предприятий, 
развитие российского федерализма, становление административного 
судопроизводства, возникновение муниципального 
права, резкое расширение применения мер административной 
ответственности»1.

Нужно помнить, что судьба административного права как учебной 

дисциплины достаточно сложна. Известно, что эта учебная дисциплина 
в 30-е гг. прошлого столетия неоднократно исключалась 
из учебной программы, а научные исследования проводились под 
чутким контролем соответствующих органов, преподаватели данной 
дисциплины нередко подвергались научной обструкции, а то и вовсе 
отстранялись от работы. Причины этого кроются в том числе 
и в определении предмета административного права, а также той 
роли, которую рассматриваемая отрасль играет в правовой системе, 
жизни государства, общества, а также отдельно взятого человека.

Все это говорит о том, что вопрос о предмете администра-

тивного права в некоторые исторические периоды нашей истории 
имел не только правовой, но и в большей мере политический ха-
рактер. В советский период нашей истории была издана всего одна 
монография, посвященная предмету административного права 
(Ю.М. Козлов, 1967)2. Казалось бы, вопрос на этом был закрыт, 
предмет административного права определен как в научном, так 
и в дидактическом плане. Большое количество серьезных научных 
исследований, касающихся проблем государственной службы, управ-
ления, административной ответственности, административного при-
нуждения, административного процесса, норм административного 
права и административных правоотношений, предмета данной от-
расли, как представляется, специально не затрагивали, либо имела 
место констатация факта, что данная отрасль регулирует отношения, 

1 
Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Ад-
министративное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 6.

2 
См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.

которые складываются в сфере государственного или общественного 
управления. Такой подход был обусловлен причинами идеологиче-
ского характера, игнорирование которых могло привести к истори-
ческой и методологической связи административного права с правом 
полицейским и, соответственно, связи административной деятель-
ности с деятельностью полицейской. Слово «полиция» до недавнего 
времени было словом враждебным, «буржуазным», поэтому о «по-
лицейской» части в предмете административного права попросту 
умалчивали. Это, безусловно, обедняло данную отрасль права как 
учебную дисциплину и как науку.

В начале 1990-х гг. полицейское право «вернулось», этому спо-

собствовали либеральные политические преобразования, опыт 
и научная эрудиция некоторых представителей науки администра-
тивного права, чьи труды использованы при подготовке данной ра-
боты. Отметим, что изучение отрасли права начинается с общего 
анализа ее предмета, и, что очень важно при его раскрытии, с самого 
начала следует обозначить «ключевые точки», элементы системы 
данной отрасли права. Это позволит лицу, изучающему предмет от-
расли права, сразу обратить внимание на главное, лучше уяснить 
и запомнить нормативный и теоретический материал. Однако и в на-
стоящее время в предмете административного права акцент делается 
на проблемы управления, а полицейский аспект упускается, что, ко-
нечно, не способствует развитию теории соответствующего вопроса.

Настоящая монография призвана обратить внимание на предмет 

административного права, на его структурные элементы. Под-
черкнем, что главная идея построения структуры предмета адми-
нистративного права, которая лежит в основе выполненной работы, 
принадлежит К.С. Бельскому. Наше исследование в какой-то мере 
призвано популяризовать его научную концепцию, которая в суете 
и бюрократии научной и педагогической деятельности несколько 
забыта. Заметим, что значимыми исследованиями предмета административного 
права сегодня, как представляется, являются труды 
Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, 
Г.И. Петрова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова. В работах 
этих авторов раскрываются и теоретически обосновываются 
элементы предмета административного права. Так, очень ценными 
для науки административного права и предмета рассматриваемой 
отрасли сегодня являются наработки представленных авторов относительно «
служебного права» и «полицейского права». В завершение 
следует отметить, что в работе также обращено внимание на некоторые 
проблемы административной и полицейской деятельности. 
Данная работа носит обобщающий характер, она содержит фраг-

менты ранее опубликованных материалов, однако в своем единстве 
они имеют определенную научную ценность и информативность, 
выполняя при этом функцию систематизации соответствующего 
теоретического материала.

Глава 1. 

ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТА  

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1.1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Вопрос относительно предмета административного права 

не новый, однако в конструктивном плане окончательно не решенный. 
Нужно отметить, что правильное определение предмета 
правового регулирования — залог эффективности такого воздействия. 
Кроме того, понимание предмета дает возможность лучше 
официально и неофициально систематизировать правовой материал, 
а также преподавать соответствующую отрасль права. Существование 
в системе права такой отрасли, как административное право, 
никем не оспаривается, однако по-прежнему важно предметное наполнение 
данной отрасли, выделение в ней ключевых институтов, 
которые ее сегодня формируют. Известно, что четкое определение 
предмета дает возможность дифференцировать отрасли права, защитить 
их от разрушения, а при необходимости — создать новое правовое 
образование частного или публичного характера. В процессе 
формирования правовой доктрины проделана достаточно большая 
работа по обоснованию автономности той или иной отрасли, дан 
теоретический анализ такой категории, как «система права», которая 
является отчасти производной от понятия «правовая система».

В связи с этим нет оснований подробно анализировать устоявшиеся 
правовые категории, поэтому обратим внимание на предмет 
административного права, который, несмотря на политико-правовые 
изменения, сохраняет свою архаичность и нормативную целостность. 
Но перед этим несколько слов необходимо сказать в отношении предмета 
правового регулирования. В.И. Гойман-Червонюк писал, что 
«под предметом правового регулирования понимается то, что подлежит 
урегулированию, то есть те отношения, которые подвергаются 
правовому воздействию»1. В.В. Лазарев и С.В. Липень весьма лаконично 
указали, что «предмет правового регулирования — это обу -
словленная спецификой человеческой деятельности определенная 
сфера общественных отношений»2. В.К. Бабаев также писал, что 

1 
Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996. С. 143.

2 
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 251.

«предмет правового регулирования указывает, что регламентирует 
право вообще и конкретная отрасль права в частности»1.

Приведенные точки зрения дают возможность отметить, что 

предметом отрасли права являются однородные общественные 
отношения. Данные отношения должны иметь единую природу 
своего возникновения и развития, а также нуждаться, в силу своей 
социальной важности, в правовом воздействии. Отметим, что далеко 
не все социальные отношения, возникающие в том числе и в сфере 
административно-правовой реальности, нуждаются в правовом ре-
гулировании. Излишнее администрирование или иное правовое ре-
гулирование ни к чему хорошему не приводит, поэтому очень важно 
четко определить круг общественных отношений, которые конструк-
тивно должны составлять предмет правового регулирования. В свою 
очередь неправильное определение предмета правового регулиро-
вания делает неэффективным правовое воздействие. Администра-
тивное законодательство достаточно интенсивно развивается, причем 
не всегда системно, что вызывает у профессио  нального сообщества 
определенную тревогу.

Заметим, что обеспокоенность в отношении доминирования пу-

бличного права высказывают и цивилисты. Так, Н.М. Коршунов 
отметил, что «проникновение публичного права в частную сферу 
является одной из наиболее острых и болезненных проблем право-
вого регулирования. Такое проникновение связано с вмешательством 
государства в сферу прав, свобод и законных интересов граждан»2.

Нужно признать, что административно-правовое регулирование 

объективно необходимо при реализации норм частного права, на-
пример, при регистрации и расторжении брака, регистрации права 
собственности и др. Взаимодействие норм частного и публичного 
права осуществляется в интересах развития и регулирования се-
мейных и гражданских правоотношений. В публичном праве также 
находят свое применение институты и терминология частного права, 
а именно: «моральный и имущественный вред», «деловая репу-
тация», «договор» и «услуга». Для производства по делам об адми-
нистративных правонарушениях и обеспечения гарантий свидетель-
ского иммунитета важны понятия «семья», «близкий родственник» 
и др. Взаимодействие норм частного и публичного права необходимо 
для гармонии правового регулирования, а также учета как частных, 
так и публичных интересов. Несмотря на это, нужно признать, что 

1 
Теория государства и права / под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 391.

2 
Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы 
теории и практики. М., 2011. С. 147.

у частного права своя функцио  нальность, а у публичного права — 
своя, именно в этих интересах осуществлена дифференциация предмета 
правового регулирования.

Как отметил О.Е. Кутафин, «для того чтобы определить предмет 

любой отрасли права, нужно выделить круг общественных отношений, 
регулируемых данной отраслью. Именно этот круг, составляющий 
предмет правового регулирования, и дает необходимое представление 
о каждой отрасли права»1. Весьма традиционный посыл, 
который до недавнего времени воспринимался достаточно просто. 
Так, исходя из этого, Г.И. Петров о предмете административно-правового 
регулирования в свое время писал, что «административно-
правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются 
в сфере государственного и общественного управления»2. Данный 
тезис в целом имел господствующее значение в тех социальных 
и политических условиях, в которых он реально формировался. 
Ю.М. Козлов в своей работе также указал, что «предметом административного 
права являются общественные отношения, складывающиеся 
в сфере государственного управления»3.

Данное определение предмета административного права, по на-

шему мнению, верно, однако только отчасти. Административное 
право действительно регулирует отношения, складывающиеся 
в сфере государственного управления: отношения между органами 
исполнительной власти, внутри органов власти и управления, отно-
шения, складывающиеся между гражданином и должностным лицом, 
который в этих отношениях представляет орган власти и управления. 
Правоотношения, которые являются предметом административного 
права, могут быть весьма разнообразными: горизонтальными, вер-
тикальными, возникать вследствие различных жизненных, управ-
ленческих и полицейских обстоятельств. Тем самым возникновение 
данных отношений не ограничивается только сферой государ-
ственного управления и эти отношения не являются исключительно 
властными (вертикальными), сторонами данных отношений могут 
быть самые различные субъекты. В связи с этим следует согласиться 
с В.И. Ивакиным, который отметил, что «круг общественных от-
ношений, регулируемых нормами административного права, су-
ществует в объективной действительности, поскольку это зримая 
социальная реальность, представленная в поведении субъектов адми-
нистративного права. Предмет административно-правового регули-

1 
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 9.

2 
Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. 
С. 4.

3 
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 5.

рования существует в объективной действительности. Это визуально 
наблюдаемое поведение субъектов в государственном управлении, 
качественно специфичный вид общественных отношений, требу-
ющий административно-правовой формы регулирования»1. Специ-
фика тех или иных отношений требует установления особенностей 
правового регулирования, исходя из этого собственно и формиру-
ются отрасли права, а также появляются правовые институты.

Однако в науке была сформулирована и достаточно оригинальная 

точка зрения относительно предмета правового регулирования, ко-
торая широкой поддержки не получила. Так, В.Д. Сорокин обосновал 
существование единого предмета правового регулирования и единого 
метода правового воздействия. В частности, обозначенный автор 
писал, что «постановка вопроса о едином предмете правового регу-
лирования открывает перспективы для более четкого определения 
социальной роли каждой отрасли права как инструмента, исполь-
зуемого управляющими системами для целенаправленного и эф-
фективного воздействия»2. Говорить о едином предмете правового 
регулирования, конечно, можно, в административно-правовой реаль-
ности действуют нормы различных отраслей права. Более того, само 
административное право обеспечивает эффективность правового 
регулирования, например в области финансового регулирования. 
В частности, И.В. Рукавишникова пишет, что «административное 
право обеспечивает законные действия должностных лиц финан-
совой администрации и вместе с тем создает необходимые условия 
для правильного осуществления финансовых правоотношений»3. 
Таким образом, социальная и юридическая функции администра-
тивного права проявляются в самых различных сферах правового 
регулирования. Несмотря на это административное право имеет свой 
«профессио нальный» предмет.

Нужно отметить, что на определенном этапе наука администра-

тивного права развивалась как управленческая правовая наука. 
Так, Л.А. Мицкевич отметила, что «центральным понятием административно-
правовой науки является категория государственного 
управления»4. В свою очередь М.И. Пискотин и Б.М. Лазарев писали, 
что «государственное управление — явление сложное, многогранное 

1 
Ивакин В.И. Предмет науки административного права: дис. … канд. юрид. 
наук. М., 1995. С. 48.

2 
Сорокин В.Д. О структуре предмета правового регулирования // Правоведение. 
1972. № 6. С. 73.

3 
Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М., 2006. С. 14.

4 
Мицкевич Л.А. Административная наука и административное право // Институты 
административного права. М., 1999. С. 36.

и комплексное. Оно может иметь множество аспектов и поэтому ис-
следуется целым рядом наук. Исходя из этого, сложилась система 
управленческих (административных) наук. Среди них административное 
право наиболее тесно соприкасается с направлением, которое 
именуется обычно наукой управления»1.

Представленные авторы во многом свели проблемы административного 
права к вопросам науки управления, однако обратили внимание, 
что административное право — это не только управление. 
Наука административного права должна заниматься развитием 
и совершенствованием административного законодательства, вопросами 
эффективной реализации норм административного права, 
гарантиями защиты прав граждан в сфере управления, а также проблемами 
административной ответственности. Исходя из этого, можно 
видеть, что предмет науки административного права, как собственно 
и предмет отрасли административного права, объективно выходит 
за рамки исключительно вопросов управления. В правовой доктрине 
советского периода нашей истории управленческая концепция предмета 
административного права была доминирующей. Практически 
во всех учебниках по административному праву как советского, так 
и постсоветского периода первые параграфы посвящены вопросам 
управления, а затем уже идут вопросы догматического порядка, которые 
связаны с предметом административного права. Такой подход 
с первых страниц дезориентирует обучающегося относительно понимания 
предмета и сущности административного права. Однако 
изучение учебной литературы середины XX столетия показывает, что 
авторы учебников по административному праву учитывали полицей-
скую сущность данной отрасли. Так, С.С. Студеникин, В.А. Власов 
и И.И. Евтихиев обратили внимание на такие методы полицейского 
воздействия (контроля), как: паспортная система, учет естественного 
движения населения, разрешительная система, административный 
надзор и др.2

В дальнейшем эти темы исчезли из учебников по админист-

ративному праву. Как уже отмечалось, акцент был сделан на во-
просах управления. Если в советский период нашей истории можно 
было видеть уклон науки административного права да и учебной 
дисциплины административного права в управленческое русло, 
то в императорской России, напротив, господствовала полицейская 
концепция административного права. Как следует из основных 

1 
Пискотин М.И., Лазарев Б.М. О развитии науки советского администра-
тивного права // Советское государство и право. 1975. № 4. С. 47.

2 
См.: Студеникин С.С., Власов В.А., Евтихиев И.И. Советское администра-
тивное право. М., 1950. С. 289.