Информационная открытость органов государственного и муниципального управления

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

Т. М. Резер

ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

Рекомендовано
методическим советом Уральского федерального университета
в качестве учебно-методического пособия для студентов вуза,
обучающихся по направлению подготовки
38.03.04, 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2018

ББК Ф3(2Рос).123я7
        Р341

Р е ц е н з е н т ы :
кафедра государственного и муниципального управления
Уральского государственного экономического университета
(заведующий кафедрой Д. Ю. Ноженко);
И. В. Выдрин, доктор юридических наук, профессор,
главный научный сотрудник отдела права 
Института философии УрО РАН

ISBN 978-5-7996-2297-8 
© Уральский федеральный университет, 2018

Резер, Т. М.
Информационная открытость органов государственного 
и муниципального управления : учеб. пособие / Т. М. Резер ; 
М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. федер. 
ун-т. — Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2018. — 160 с.

ISBN 978-5-7996-2297-8

В учебном пособии на примере отечественного и зарубежного опыта 
рассматриваются теоретические и практические основы правового и орга-
низационного обеспечения информационной открытости органов госу-
дарственного и муниципального управления. Предложена технология 
исследования информационной открытости органов государственного 
и муниципального управления, направленная на повышение уровня ком-
петентности государственных и муниципальных служащих.
Адресовано студентам бакалавриата и магистратуры направления 
подготовки «Государственное и муниципальное управление». Может 
быть использовано в системе повышения квалификации.

ББК Ф3(2Рос).123я7

Р341

На обложке: 
портал Открытого правительства Свердловской области

Предисловие ................................................................................................... 4
Введение ......................................................................................................... 7
Глава 1. Теоретические основания информационной открытости 
органов государственной власти ............................................................ 13
Глава 2. Международные правовые аспекты информационной 
открытости органов государственной власти ....................................... 25
Глава 3. Организационно-правовое обеспечение информационной 
открытости органов государственного и муниципального 
управления ............................................................................................... 33
Глава 4. Электронное правительство в Российской Федерации .............. 42
Глава 5. Технология исследования информационной открытости 
органов государственного и муниципального управления ................. 54
Глава 6. Мониторинг информационной открытости официальных 
сайтов органов муниципального управления в Свердловской 
области ...................................................................................................... 92
Глава 7. Общие результаты информационной открытости 
официальных сайтов органов муниципального управления 
в Свердловской области ........................................................................ 108
Глава 8. Рекомендации по повышению уровня информационной 
открытости органов муниципального управления в Свердловской 
области .................................................................................................... 122
Заключение ................................................................................................. 135
Приложение 1. Принципы правового режима доступа 
к информационной открытости ........................................................... 138
Приложение 2. Международные стандарты и рекомендации 
по обеспечению права на доступ к информации ................................ 141 
Приложение 3. Контроль знаний законодательства по восьмому 
блоку «Работа с обращениями, обратная связь» ................................ 142
Список рекомендуемой литературы ......................................................... 155

ОГЛАВЛЕНИЕ

В эпоху построения информационного общества и внедрения 
в государственное управление электронного правительства единая 
информационная среда становится градообразующим признаком. 
С одной стороны, информационное пространство — это 
предпосылка для развития информационного общества и реализации 
права гражданина на получение информации о деятельности 
органов государственного и муниципального управления, а с другой — 
условие сохранения суверенитета страны в целях безопасности. 
Поэтому принятая доктрина информационной безопасности 
страны в качестве основных национальных интересов страны 
определяет: 
— соблюдение конституционных прав и свобод человека 
в сфере информационной открытости;
— обеспечение духовного обновления;
— сохранение нравственных ценностей и формирование 
новых ценностей, укрепляющих нравственность;
— формирование культурного и научного потенциала страны.
Основными принципами реализации права граждан и организаций 
на доступ к информации о деятельности органов власти 
являются:
— открытость и общедоступность информации;
— достоверность информации;
— соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении 
информации;
— ответственность органов власти за нарушение права 
на доступ к информации.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Право на получение информации закреплено в ст. 24 и 29 Конституции 
Российской Федерации. Свобода информации в современном 
мире трактуется как свобода мысли и слова. Право искать, 
получать информацию без предварительного разрешения государства 
в случае использования законных способов не подлежит ограничению 
со стороны государства.
Для правового и демократического государства вопрос 
об открытости власти является первостепенным. Доступная 
информация — это информационный обмен во взаимоотношениях 
между властью и гражданами. Информационная открытость органов 
государственного и муниципального управления позволяет 
гражданам получать представление и формировать критическое 
мнение о состоянии российского общества, укрепляя действенность 
и эффективность общественного контроля над деятельностью 
органов власти. При этом информационная прозрачность 
деятельности органов государственного и муниципального управления 
всех уровней, реальная доступность получения информации 
о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности являются 
средством эффективного функционирования самих органов 
власти.
В п. 6 ст. 3 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федера ции» было прямо указано, что органы местного 
самоуправления и должностные лица местного самоуправления 
обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления 
с документами и материалами, непосредственно затрагивающими 
права и свободы человека и гражданина, а также возможность 
получения гражданами другой, полной и достоверной информа-
ции о деятельности органов местного самоуправления, если иное 
не предусмотрено законом. Однако в новой редакции Федераль-
ного закона «Об общих принципах ор ганизации местного само-
управления в Российской Федерации» такое положение прямо 
не закреплено. В то же время в этом законе закреплены гарантии 
по опубликованию (обнародованию) важных для местного сооб-
щества решений.

На местном уровне предоставление информации о решениях 
муниципальной власти тесным образом связано с подконтрольно-
стью и подотчетностью органов местного самоуправления перед 
населением.
В предлагаемом учебном пособии рассматривается реализация 
права граждан на информацию с помощью мощного механизма — 
официального сайта органов государственного и муниципального 
управления. Последовательно анализируются теоретические осно-
вания информационной открытости органов государственной вла-
сти, проводится международный правовой анализ их информа-
ционной открытости, рассматривается организационно- правовое 
обеспечение 
информационной 
открытости 
государственных 
и муниципальных органов управления. Особое внимание обра-
щено на процесс формирования «электронного правительства» 
в Российской Федерации. 
Представленная технология исследования информационной 
открытости органов государственного и муниципального управ-
ления построена на современном действующем законодательстве. 
В процессе освоения технологии необходимо самостоятельно про-
вести мониторинг информационной открытости официальных 
сайтов органов муниципального управления в Свердловской обла-
сти и обобщить полученные результаты. 
В рекомендации по повышению уровня информационной 
открытости органов муниципального управления предложены 
научные данные, полученные при изучении электронных носите-
лей информации. 
Автор выражает благодарность М. Н. Толстовой за помощь 
в проведении исследования по актуальной тематике государствен-
ного и муниципального управления.

В Российской Федерации реализуется концепция развития 
информационного общества, под которым понимается информа-
ционная открытость органов государственного и муниципального 
управления гражданскому обществу. В настоящее время выявлена 
неполнота в разработанности теоретических основ обоснования 
развития информационного общества и информационной откры-
тости органов государственного и муниципального управления.
Право на информацию о решениях органов государственного 
и муниципального управления является одним из основных кон-
ституционных прав российских граждан. Основываясь на инфор-
мации о том, какие решения принимает публичная власть, защища-
ется право граждан на достоверную информацию о принимаемых 
решениях органами государственного и муниципального управле-
ния. Возможность получения гражданином информации о реше-
ниях органов власти позволяет судить о степени демократичности 
и открытости такого общества. Поэтому соблюдение закреплен-
ных в Конституции Российской Федерации прав граждан на досто-
верную информацию о деятельности органов государственного 
и муниципального управления может установить действительно 
равноправные отношения между государством и гражданским 
обществом в целом, а также между конкретным государственным 
(муниципальным) служащим и гражданином.
Для правового и демократического государства вопрос 
об открытости власти является первостепенным. Информационная 
открытость органов власти позволяет гражданам получать адекват-
ное представление и формировать мнение о состоянии российского 

ВВЕДЕНИЕ

общества и результативности деятельности конкретных органов 
государственного и муниципального управления. Кроме того, воз-
никает возможность эффективного общественного контроля над 
деятельностью самих органов государственного и муниципаль-
ного управления. 
При этом информационная прозрачность деятельности органов 
власти всех уровней управления, реальная доступность получения 
информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятель-
ности является не только необходимым элементом осущест вления 
постоянной и надежной связи между гражданами и их предста-
вителями во властных структурах, но и средством эффективного 
функционирования самих органов власти. 
Основным инструментом в этом виде взаимодействия является 
официальный сайт органов государственного и муниципального 
управления, отражение на нем структуры и содержания информа-
ции, которая законодательно закреплена в принимаемых норматив-
ных правовых актах. На наш взгляд, как гражданам, так и будущим 
чиновникам требуются знания в проведении анализа, направлен-
ного на определение информационной открытости и достоверно-
сти деятельности органов государственного и муниципального 
управления, определения уровня и степени открытости офици-
альных сайтов данных органов управления. Поэтому всем субъек-
там необходимо овладеть технологией проведения исследования 
информационной открытости органов государственного и муни-
ципального управления.
В настоящее время в сфере информационной открытости орга-
нов государственного и муниципального управления обнаружива-
ются требующие разрешения противоречия:
— между потребностью гражданского общества в доступной 
и открытой информации о деятельности органов государственного 
и муниципального управления и неэффективностью этой функции 
в публичном управлении ввиду недостаточного соблюдения требо-
ваний действующего законодательства в сфере информационной 
открытости органами государственного и муниципального управ-
ления;

— между административной необходимостью строго соблю-
дать действующее законодательство в сфере информационной 
открытости органами государственного и муниципального управ-
ления и имеющимися проблемами в организационно-правовом 
и технологическом оформлении официальных сайтов органов 
государственного и муниципального управления; 
— между необходимостью развивать «информационное обще-
ство» в Российской Федерации и имеющимися технологическими 
«барьерами» в этой сфере на разных уровнях муниципального 
управления.
Проблемы, связанные с информационной открытостью органов 
государственного и муниципального управления, защитой интере-
сов и прав граждан, информационной безопасностью, нашли отра-
жение в работах О. В. Афанасьева, Л. К. Терещенко, А. Н. Коробова, 
Е. Л. Федотова, Т. Л. Партыки, А. Н. Чумикова, С. Е. Гасумова, 
С. Н. Братановского, С. Ю. Лапина и др. 
Каждая технология включает методы, на которых она базиру-
ется. Поэтому технология исследования информационной откры-
тости органов государственного и муниципального управления 
также построена на научных методах. 
Чтобы провести анализ информационной открытости органов 
государственного и муниципального управления на соответствие 
действующего законодательства, обеспечивающего информационную 
открытость официальных сайтов органов государственного 
и муниципального управления, следует опираться на следующие 
методы исследования:
— метод анализа (мониторинг официальных сайтов органов 
государственного и муниципального управления по критериям: 
наличие, полнота, навигационная доступность);
— сравнительно-правовой метод (сравнение информационного 
наполнения официальных сайтов органов местного самоуправления 
на соответствие требованиям нормативно-правовой базы);
— метод сравнения (проведение внутригруппового сравнения по 
параметрам информационной открытости официальных сайтов органов 
местного самоуправления, выявление лидеров и аутсайдеров);

— метод статистического анализа (анализ полученных результатов 
при исследовании официального сайта органа публичного 
управления);
— метод наблюдения (наблюдение за пополнением официальных 
сайтов органов муниципального управления);
— метод моделирования (осуществление структурирования 
требований к официальному наполнению сайтов органов муници-
пального управления) и др. 
Предложенными методами предстоит овладеть в процессе 
освоения технологии исследования информационной открытости 
органов государственного и муниципального управления, а также 
предстоит провести самостоятельное исследование официальных 
сайтов органов муниципального управления и сравнить получен-
ные данные с представленными результатами.
Мониторинг информационной открытости органов муници-
пального управления в Свердловской области осуществлялся 
в период с декабря 2016 по январь 2017 г. В данном исследовании 
нами проведен анализ 16 официальных сайтов органов муници-
пального управления Свердловской области. Города распределены 
по ранжиру, где учитывалось количество проживающих в насе-
ленных пунктах. Цель мониторинга — выявить и оценить уро-
вень информационной открытости официальных сайтов органов 
муниципального управления в Свердловской области посредством 
качественных и количественных характеристик. 
Объект анализа — 16 официальных сайтов органов муници-
пального управления в Свердловской области. Предмет анализа — 
соответствие размещенной информации на официальных сайтах 
органов муниципального управления в Свердловской области тре-
бованиям действующего законодательства в сфере информацион-
ной открытости. 
К основным нормативным правовым актам, регулирующим 
информационную открытость, относятся:
— Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации»;