Основы управления в органах внутренних дел

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 

В ОРГАНАХ 

ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

И.Г. БАВСУН

Москва
ИНФРА-М

2023

УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 

профессионального образования в качестве учебника для учебных заведений, 

реализующих программу среднего профессионального образования 

по специальности 40.02.02 «Правоохранительная деятельность» 

(протокол № 6 от 08.06.2022)

УДК 351.74(075.32)
ББК 67.7я723
 
Б13

Р е ц е н з е н т ы :
О.И. Бекетов, доктор юридических наук, профессор, профессор ка-
федры административного права и административной деятельности 
органов внутренних дел Омской академии Министерства внутренних 
дел Российской Федерации;
О.А. Дизер, доктор юридических наук, доцент, заместитель началь-
ника института по научной работе Белгородского юридического ин-
ститута Министерства внутренних дел Российской Федерации имени 
И.Д. Путилина

ISBN 978-5-16-017353-5 (print)
ISBN 978-5-16-109904-9 (online)
© Бавсун И.Г., 2022

Бавсун И.Г.
Б13  
Основы управления в органах внутренних дел : учебник / И.Г. Бав-
сун. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 213 с. — (Среднее профессио-
нальное образование). — DOI 10.12737/1845926.

ISBN 978-5-16-017353-5 (print)
ISBN 978-5-16-109904-9 (online)
В учебнике рассмотрены основные аспекты управления в органах вну-
тренних дел: организация системы управления в органах внутренних дел 
Российской Федерации; процесс и технологии управления правоохрани-
тельными органами; функции, формы и методы управления; организация 
работы с кадрами в органах внутренних дел и социально-психологические 
аспекты управления; информационно-аналитическая работа и управлен-
ческие решения, а также ряд положений научной организации труда в ор-
ганах внутренних дел.
Соответствует требованиям федеральных государственных образова-
тельных стандартов среднего профессио нального образования последнего 
поколения.
Для обучающихся по программам среднего профессио нального образо-
вания, в которые входит дисциплина «Основы управления в органах вну-
тренних дел», а также для преподавателей.

УДК 351.74(075.32)
ББК 67.7я723

Введение

Устойчивое и эффективное функционирование органов вну-
тренних дел немыслимо без осуществления управленческой дея-
тельности на высоком профессио нальном уровне. Именно надле-
жащая организация данной деятельности обеспечивает достижение 
целей и решение задач, стоящих перед системой Министерства вну-
тренних дел Российской Федерации. В то же время практическое 
осуществление управленческого воздействия не может быть каче-
ственным без познания его теоретических основ. Цель учебника — 
сформировать у обучающихся по программам среднего профессио-
нального образования комплексное представление об организации 
системы и процессов управления в органах внутренних дел Рос-
сийской Федерации.
На основе анализа научной и учебной литературы, нормативных 
правовых актов, практической реализации управленческой деятель-
ности в органах внутренних дел в учебнике освещаются базовые во-
просы управления: организация системы управления и процессов 
управления в органах внутренних дел; методы управления и со-
циально-психологические аспекты управления; организация и ме-
тодика информационно-аналитической работы; управленческие 
решения; научная организация труда в органах внутренних дел. 
При этом традиционное изложение данных аспектов управления 
дополняется положениями теории и практики мирового менедж-
мента, адаптированными к российской действительности и специ-
фике деятельности органов внутренних дел.
Следует иметь в виду, что исходя из объема и назначения учеб-
ника отражение специфики управления и организации труда в от-
дельных службах органов внутренних дел в его рамках вряд ли 
было бы возможным. Книга содержит основы знаний по теории 
управления и научной организации труда в органах внутренних 
дел независимо от специфики деятельности того или иного подраз-
деления.
С учетом практико-ориентированной цели среднего профессио-
нального образования — подготовить квалифицированных слу-
жащих и специалистов среднего звена — учебник содержит ссылки 
на нормативные акты, которые могут оказаться полезными в прак-
тической деятельности обучающихся.
Автор стремился не перегружать текст излишней научностью, 
сделать сложные вопросы управления в органах внутренних дел 

максимально доступными для восприятия, а материал излагать 
кратко и наглядно.
В результате изучения дисциплины «Основы управления в ор-
ганах внутренних дел» обучающиеся будут:
знать
 
• сущность и социальную значимость деятельности органов вну-
тренних дел; роль правоохранительных органов;
 
• организацию системы управления и обеспечения управлен-
ческой деятельности; организационно-правовые основы; орга-
низационную структуру органов внутренних дел;
 
• основные направления и особенности управленческой деятель-
ности; структуру процесса управления и содержание функций 
управления;
 
• методы управленческой деятельности;
 
• порядок подготовки и принятия управленческих решений, орга-
низации их исполнения;
уметь
 
• осуществлять организационно-управленческие функции в рамках 
малых групп;
 
• эффективно применять методы управления; анализировать во-
просы ценностно-мотивационной сферы;
 
• осуществлять поиск и использование информации, необхо-
димой для эффективного выполнения профессио нальных задач, 
профессио нального и личностного развития;
 
• принимать оптимальные управленческие решения;
 
• организовывать собственную деятельность и работу подчи-
ненных;
 
• предупреждать и разрешать конфликты в процессе профессио-
нальной деятельности;
 
• осуществлять документационное обеспечение управленческой 
деятельности;
владеть навыками
 
• сбора, анализа и оценки информации, необходимой для при-
нятия управленческого решения;
 
• анализа различных явлений, выступающих объектами про фес-
сио нальной деятельности;
 
• реализации управленческих функций в рамках малых коллек-
тивов.

Глава 1. 
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ 
СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Понятие управления. В различных науках существуют разные 
подходы к понятию «управление». С позиции кибернетики управ-
ление — это процесс восприятия и обработки информации. В целом 
информационный подход характерен для кибернетики — науки 
об общих законах управления в системах любой природы и любой 
сложности. Кибернетика — наука, обобщающая закономерности 
всякого управления, происходящего в живой природе, в челове-
ческом обществе, в механизмах и т.п. Для нее имеет значение сам 
процесс управления, а не особенности участвующих в нем сторон 
(человек, животное, машина, орган государства и т.п.).
В административном праве под управлением понимается под-
законная исполнительно-распорядительная деятельность государ-
ственных и общественных организаций, а также органов местного 
самоуправления. Таким образом, юридическая наука сосредото-
чила свое внимание на изучении государственно-правового аспекта 
управления. Экономисты считают, что управление — это процесс 
планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый 
для того, чтобы сформулировать цели организации и достичь их.
Есть и универсальные определения управления, например 
такое: управление — это непрерывный процесс воздействия на кол-
лектив людей в целях организации и координации их деятельности 
в процессе производства для достижения наилучших результатов 
при наименьших затратах1. Питер Ф. Друкер (1909–2005), амери-
канский ученый, один из самых влиятельных теоретиков менедж-
мента ХХ в., определял управление как особый вид деятельности, 
превращающий неорганизованную толпу в эффективную, целена-
правленную и производительную силу2.
Единого универсального ответа на вопрос «Что такое управ-
ление?» ни в науке, ни в учебной литературе не существует. Сущ-

1 
Шипунов В.Г., Кишкель Е.Н. Основы управленческой деятельности: учебник. 
М., 2000. С. 5
2 
Drucker P.F. A New Discipline // Success! 1987. Jan.—Feb. P. 18.

ность управления, как правило, раскрывается через понятие «воз-
действие», которое приобретает своеобразные формы в зависи-
мости от вида управления.
Виды управления. В соответствии с тремя сферами окружа-
ющего мира — неживой природой, живой природой и человеческим 
обществом — выделяют техническое, биологическое и социальное 
управление1.
Техническое управление, т.е. управление в неживой природе, 
предполагает управление техническими системами, производ-
ственно-техническими процессами, системами машин, вещами 
и изучается в основном техническими науками. Оно отличается 
от других видов управления своими объектами и характером объ-
ективных законов природы, открытых математическими и техни-
ческими науками. В качестве объектов технического управления 
могут выступать, например, энергосистема, газопровод, информа-
ционно-вычислительная сеть, станочный комплекс, технологиче-
ский процесс и т.д. Исследования космического пространства, ин-
тернет — все это достижения технического управления.
Биологическое управление, т.е. управление в живых организмах, 
является предметом исследования преимущественно естественных 
наук. Объектами этого вида управления являются растительные 
и живые организмы. Люди, познав законы биологии, воздействуют 
на растительный и животный мир. Например, они занимаются се-
лекцией животных, растений (выдающееся достижение в сфере 
био логического управления — клонирование).
В отличие от технического (в неживой природе) и биологиче-
ского (в живой природе) управления, социальное управление, т.е. 
управление сложными социальными системами, обусловлено тем, 
что любой совместный целенаправленный труд нуждается в упо-
рядочении, согласовании коллективных действий людей. В связи 
с этим социальное управление является объективно необходимой 
разновидностью совместной деятельности людей, обеспечивающей 
достижение общественно значимых целей и решение возникающих 
при этом задач.
Все три вида управления тесно связаны между собой, так как 
принадлежат основным сферам окружающего мира, жизненно 
важным для человеческого сообщества. Каждый из них, в свою 
очередь, подразделяется на разновидности. Например, социальное 
управление можно классифицировать в зависимости:

1 
Основы управления в органах внутренних дел: учебник / под ред. А.П. Коренева. 
М., 2003. С. 7.

– от сфер общественной жизнедеятельности — на управление 
экономическое, в социальной сфере, политическое, духовно-
идеологическое;
 
– характера и объема охватываемых управлением общественных 
явлений — на управление обществом, государством, 
отдельными сферами государственной и общественной деятельности, 
организациями и т.д.;
 
– природы субъектов управления — на государственное 
(субъект управляющих воздействий — государство); общественное (
субъект управляющих воздействий — общество и его 
структуры); менеджмент (субъект управляющих воздействий — 
предприниматель, собственник, хозяин дела или наемный 
профессио нальный управляющий, как обладающий, 
так и не обладающий качествами предпринимателя)1.
Таким образом, можно выделить главный признак социального 
управления — активное влияние на общественные отношения, 
на сознание и поведение людей. В обобщенной форме можно сказать, 
что управляющий субъект путем воздействия на управляемый 
объект пытается внести в него определенные изменения, преобра-
зования, дать новое направление его развитию. Без управляющего 
воздействия нет самого управления. В известном смысле воздей-
ствие — это результат деятельности, взаимодействия, отношения2.
Управление в органах внутренних дел является разновид-
ностью социального управления. Характеризуя его, можно выде-
лить два направления этой деятельности: внешнее и внутреннее.
Внешнее управление связано с осуществлением управляющего 
воздействия органа внутренних дел (в лице его должностных лиц) 
на общество (граждан и организации) при решении задач проти-
водействия преступности, охраны общественного порядка, обеспе-
чения общественной безопасности. Данный вид управленческого 
воздействия изучается в рамках таких учебных дисциплин, как 
«Административное право» и «Административная деятельность 
полиции».
Внутренне управление заключается в осуществлении управ-
ляющих воздействий внутри системы МВД России руководите-
лями и аппаратом управления различного уровня на подчиненные 
им органы, подразделения и сотрудников с целью поддержания 
системы в надлежащем состоянии, обеспечивающем возможность 

1 
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: 
Омега-Л, 2010. С. 33.
2 
См.: Братановский  С.Н., Конджакулян К.М., Братановская М.С. Админис-
тративное право России: учебник. М.: РИОР, 2018. С. 7.

противодействовать угрозам общественному порядку и безопас-
ности государства, а также в целях повышения ее эффективности. 
Именно данное направление управленческой деятельности и со-
ставляет предмет учебной дисциплины «Основы управления в ор-
ганах внутренних дел».

1.2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ СОЦИАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Управление — древнейшее искусство и новейшая наука1. Теория 
социального управления в том виде, в каком она существует сейчас, 
сложилась не сразу. Формирование ее растянулось на несколько 
столетий, а некоторые из ее положений были сформулированы еще 
в глубокой древности.
В общем виде можно выделить следующие периоды станов-
ления и развития теории социального управления:
1) возникновение управленческой мысли в Древнем мире;
2) управленческая мысль Средневековья (конец V — сере-
дина ХVII вв.);
3) взгляд на управление ученых и практиков ХVII–ХIХ вв.;
4) школы управления ХIХ–XX вв.;
5) современные теории управления2.
Возникновение управленческой мысли в Древнем мире. 
Управленческая мысль возникла в глубокой древности, хотя да-
леко не всегда она письменно фиксировалась. О ее возникновении 
мы можем судить по дошедшим до нас грандиозным сооружениям 
в виде крепостей, замков, пирамид и т.д., возведение которых 
не могло быть осуществлено без плана, целенаправленной ориен-
тации совместного труда сотен тысяч человек. Когда же управлен-
ческая мысль фиксировалась на бумаге, это не всегда были научные 
трактаты. Прослеживается она и в летописях, законах, документах 
государственного назначения, хозяйственных инструкциях и т.д. 
В этот период еще не был локализован ее предмет — управление, 
которое не выделялось особо, а рассматривалось в контексте рассу-
ждений об устройстве государства, об этике поведения чиновников, 
о правильном ведении хозяйства и т.д.
Древнейшим дошедшим до нас письменным свидетельством 
управленческой мысли являются глиняные таблички шумеров 

1 
Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления / учебник 
для вузов по специальности «Менеджмент». М., 2001. С. 12.
2 
См. подробнее: Кравченко А.И. История менеджмента: учеб. пособие. М., 
2005.

(около 5000 лет до н.э.), из которых видно, что древние прекрасно 
понимали важность таких элемен тов административного управ-
ления, как инвентаризация, регистрация фактов, организационная 
отчетность и контроль. Сами таблички изначально возникли 
для того, чтобы вести учет скота, урожая, затем — регистрировать 
хозяйственные мероприятия и торговые сделки.
Следующее свидетельство — это Свод законов по управлению 
государством, изданных при царе Древнего Вавилона Хаммурапи 
(1792–1750 гг. до н.э.) около 4000 лет назад, который четко устанав-
ливал ответственность за порученную работу, определял уровень 
минимальной заработной платы и необходимость документальной 
отчетности. Кроме того, запрещалось перекладывать ответствен-
ность с должностных лиц на подчиненных. 285 законов Хаммурапи 
позволяли выстраивать эффективную систему управления обшир-
ными владениями и регулировать отношения между социальными 
группами, опираясь не на личный произвол и размытые племенные 
традиции, а на сформулированные в письменной форме правовые 
нормы.
География зарождения управленческой мысли в древности 
не ограничивалась каким-либо одним регионом. Идеи эффективного 
управления государством, строительством, сельским хозяйством 
и т.д. высказывались мыслителями не только Древнего Вавилона, 
но и Египта, Китая, Греции, Индии, Древнего Рима и других 
государств.
Так, в Древнем Египте в 2000–1500 гг. до н.э. был написан 
трактат о методах и стиле управления коллективом «Поучение 
Птаххотепа». Его автор был великим знатоком искусства управления 
и советовал: «Если ты начальник, будь спокоен, когда слушаешь 
ты слова просителя; не отталкивай его прежде, чем он облегчит 
душу от того, что хотел сказать тебе. Человек, пораженный 
несчастьем, хочет излить свою душу даже больше, чем добиться 
благоприятного решения своего вопроса».
В одном из первых дошедшем до нас научном произведении, 
которым является трактат древнекитайского государственного деятеля 
и ученого Конфуция (551–479 гг. до н.э.), рассматриваются 
этико-политические проблемы управления государством. Он известен 
под названием «Ли цзу» — «Книга установлений», и государство 
в нем рассматривалось автором как большая семья. Власть 
императора, который является «сыном неба», отождествлялась 
с властью отца. Взаимоотношения же между правящими и управляемыми 
трактовались как семейные отношения. Управление государственными 
органами — дело «лучших», «высших» и «старших». 

Согласно Конфуцию править должны аристократы, но аристократы 
добродетели и знания, а не родовая знать. Конфуций был сторонником 
ненасильственных методов правления, призывал правителей 
и подданных взаимодействовать друг с другом на основе добродетелей. 
Если основная добродетель правителя — забота о своих подданных, 
то основная добродетель подданных — преданность правителю, 
послушание и почтительность к старшим вообще.
Представители так называемого легизма (Шан Ян, Хань Фэй 
и др.) критиковали сторонников конфуцианства за следование 
в управлении нравственным нормам, обычаям, ритуалам и т.д. и отстаивали 
необходимость управления, опиравшегося на писаные законы 
и суровые наказания. Жесткие законы и их неукоснительное 
соблюдение необходимы потому, говорили они, что отношения 
между народом и государством носят антагонистический характер: 
«Когда народ сильнее своих властей, государство слабое».
Наиболее зрелыми с точки зрения научной обоснованности 
управленческих идей были работы древнегреческих философов. 
Сократ (469–399 гг. до н.э.) считал, что правители, способные 
мудро и справедливо управлять государством, — это не те, кто вы-
бран или получил власть путем обмана, а те, кто умеет это делать. 
Ксенофонт, живший за 400 лет до нашей эры, называл управление 
людьми особым видом искусства. Платон (427–347 гг. до н.э.) 
в своем труде «Государство» обращал внимание на то, что управ-
ление (правление) не просто искусство, но деятельность, которая 
во многом может и должна быть упорядочена, и давал рекомен-
дации по управлению социальными общностями (в частности, ввел 
понятие специализации). Вслед за Платоном его ученик Аристо-
тель (384–322 гг. до н.э.) писал, что с помощью разумного управ-
ления государство может обеспечить социальное благополучие 
людей. В качестве основных функций управления государством он 
рассматривал законодательную, исполнительную и судебную. Это 
была первая попытка определения содержания социального управ-
ления на уровне государства и его функцио нальной структуры. 
Учеными Древней Греции также исследовались: причины, побу-
ждающие людей к действию, т.е. вопросы мотивации; обработка 
управленческой информации и составление на основе этого планов; 
методы труда и рабочего ритма; специализация.
Управленческая мысль Средневековья. Средние века (конец V — 
середина ХVII в.), включающие в себя более чем тысячелетнюю эпоху, 
характеризуются достаточно длительным господством христианской 
теологии, объяснявшей все политические процессы, устройство го-
сударства, природу власти и т.д. со своих позиций. Лишь в конце