Теория государственного управления

П. Н. Путилов, В. Е. Степанов, И. Н. Сенин, 
И. Ю. Гольтяпина, Т. А. Немирова 

Теория  
государственного 
управления

Учебное пособие 

12.00.01 – Теория и история права и государства; 
история учений о праве и государстве 

Москва
Берлин
2019 

УДК 351/354(075) 
ББК 67.401я73 
П90 

Рецензент: 
В. В. Кожевников – профессор кафедры «Теория и история  
государства и права» Омского государственного университета  
им. Ф. М. Достоевского, доктор юридических наук 
Авторы: 
П. Н. Путилов  – введение, глава 5, 7, 8. 
В. Е.  Степанов – глава 1, 4. 
И. Н. Сенин – глава 2, 3. 
И. Ю. Гольтяпина, Т. А. Немирова  – глава 6.

Путилов, П. Н. 
П90    Теория государственного управления : учебное пособие / 
П. Н. Путилов, 
В. Е. Степанов, 
И. Н. Сенин, 
И. Ю. Гольтяпина, 
Т. А. Немирова. – Москва ; Берлин : Директ-Медиа, 2019. – 130 с. 

ISBN 978-5-4475-9893-8 

Учебное пособие «Теория государственного управления» подготовлено 
в соответствии с федеральными государственными стандартами высшего 
образования. Пособие содержит краткое изложение лекционного материала, 
список нормативных правовых актов и литературы, контрольные вопросы, 
практические задания и тесты. Рекомендуется использовать для организа-
ции самостоятельной работы студентов и контроля знаний, а также для про-
ведения практических (семинарских) аудиторных занятий. 
Шифр специальности: 12.00.01 – Теория и история права и государства; 
история учений о праве и государстве. 
Области исследований: Понятие и сущность государства. Подходы 
к пониманию государства. Типология государств. Формационный и циви-
лизационный подходы. Формы государства. Формы правления. Формы госу-
дарственного устройства. Политический режим. Государство, право и 
гражданское общество. Структура и уровни взаимодействия. Государство в 
политической системе общества. Государство и общественные объединения. 
Государственный аппарат. Государственный орган. Виды государственных 
органов. Механизм государства. Учения о праве и государстве во второй по-
ловине XIX–XX вв. Правовая мысль Западной и Восточной Европы второй 
половины XIX в. 
Учебное пособие является учебным изданием, рекомендованным к ис-
пользованию в учебном процессе. 

УДК 351/354(075) 
ББК 67.401я73 

ISBN 978-5-4475-9893-8
© Путилов П. Н. и др., текст, 2019
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019

Оглавление 

Введение .................................................................................................................... 7 

Тема 1. Понятие и сущность   
государственного управления ...................................................................... 9 

1. Понятие государственного управления ....................................... 9 

2. Сущность государственного управления .................................. 11 

3. Ведущие школы  в теории  
государственного управления ............................................................. 16 

4. Субъекты и объекты государственного управления ......... 20 

5. Уровни государственного управления ....................................... 21 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................... 23 

Темы рефератов ........................................................................................... 23 

Тесты для контроля ................................................................................... 24 

Тема 2. Государство как субъект управления .................................... 27 

1. Понятие, сущность и признаки государства ........................... 27 

2. Понятие формы государства ............................................................ 28 

3. Типы государства ................................................................................... 30 

4. Государственная власть   
и государственное управление ............................................................ 30 

5. Государственный аппарат   
и государственная служба ...................................................................... 32 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................... 34 

Темы рефератов ........................................................................................... 35 

Тесты для контроля ................................................................................... 36 

Тема 3. Общество как управляемая система ....................................... 38 

1. Понятие общества как управляемой системы ........................ 38 

2. Основные признаки общества ......................................................... 39 

3. Понятие гражданского общества .................................................. 40 

4. Структурные элементы гражданского общества ................. 40 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................... 43 

Темы рефератов ........................................................................................... 44 

Тесты для контроля ................................................................................... 44 

Тема 4. Методы и средства  государственного управления ...... 47 

1. Стили государственного управления .......................................... 47 

2. Методы государственного управления...................................... 49 

3. Принципы государственного управления,
их классификация и практическое применение ........................ 51 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................... 52 

Практические задания ............................................................................. 53 

Темы рефератов ........................................................................................... 54 

Тесты для контроля ................................................................................... 54 

Тема 5. Организационная структура 
государственного управления ................................................................... 57 

1. Сущностные черты организационной структуры
государственного управления ............................................................. 57 

2. Основы построения организационной структуры
государственного управления ............................................................. 58 

3. Орган, звено, подсистема субъекта
государственного управления ............................................................. 62 

4. Организация государственного органа ..................................... 64 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................... 68 

Темы рефератов ........................................................................................... 69 

Тесты для контроля ................................................................................... 69 

Тема 6. Общая характеристика органов  
государственной власти в Российской Федерации ........................ 72 

1. Понятие и классификация органов  
государственной власти .......................................................................... 72 

2. Институт Президента РФ:  
статус, полномочия, ответственность ............................................. 74 

3. Федеральное Собрание РФ:   
порядок формирования, правовые основы  
деятельности, структура и полномочия ......................................... 77 

4. Правительство РФ  в системе государственной власти:  
правовые основы деятельности ......................................................... 80 

5. Судебные органы РФ:  
порядок формирования, состав и компетенция ......................... 82 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................... 85 

Темы рефератов ........................................................................................... 86 

Практические задания .............................................................................. 87 

Тестовые задания ........................................................................................ 88 

Тема 7. Президент Российской Федерации  
и исполнительная власть в системе  
управления государством ............................................................................. 91 

1. Полномочия и роль Президента  
в государственном управлении ........................................................... 91 

2. Прекращение полномочий Президента РФ  
и его ответственность .............................................................................. 93 

3. Роль органов исполнительной власти  
в государственном управлении ........................................................... 94 

4. Состав, порядок формирования  
и полномочия Правительства РФ ....................................................... 96 

5. Отставка Правительства Российской Федерации.  
Ответственность Правительства РФ ................................................ 99 

6. Место и роль Федеральной таможенной службы
России в системе органов исполнительной власти ............... 101 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................. 103 

Практические ситуации и задачи ..................................................... 104 

Темы рефератов ......................................................................................... 105 

Тесты для контроля ................................................................................. 105 

Тема 8. Государственное управление 
как процесс принятия и исполнения решений ............................... 109 

1. Виды и формы государственных решений ............................ 109 

2. Методологические основы разработки
управленческих решений ..................................................................... 111 

3. Технология принятия и реализации
государственных управленческих решений .............................. 113 

4. Аналитика в процессе принятия
государственных решений .................................................................. 114 

5. Оценка эффективности государственных
управленческих решений ..................................................................... 115 

Вопросы и задания для самостоятельной работы .................. 117 

Темы рефератов ......................................................................................... 118 

Практические задания ........................................................................... 118 

Тесты для контроля ................................................................................. 120 

Нормативные правовые акты и иные источники ......................... 123 

Введение 

Целью современного российского образования является 
подготовка конкурентоспособных выпускников. Для работы 
в условиях современных рыночных отношений нужен образованный, 
компетентный специалист, способный системно мыслить 
и действовать, обладающий творческой активностью, 
инициативностью, самостоятельностью. Подготовка именно 
такого специалиста – одна из целей дисциплины «Теория государственного 
управления». 
Целями освоения дисциплины «Теория государственного 
управления» являются: 
– формирование у обучающихся комплекса знаний о таком
виде деятельности как государственное управление, 
– получение основ знаний о функциях, формах и методах
государственного управления, 
– освоение теоретического материала о структуре и инструментах 
государственного управления, о распределении 
полномочий между органами государственной власти, 
– приобретение навыков формулирования и решения теоретических 
и практических проблем, возникающих в сфере 
государственного управления, 
– развитие творческих способностей, умения самостоятельно 
повышать правовые знания. 
Предлагаемое учебное пособие «Теория государственного 
управления» подготовлено в соответствии с федеральными 
государственными стандартами высшего образования и 
призвано помочь студентам в самостоятельном изучении 
дисциплины и подготовке к аудиторным занятиям. Пособие 
содержит краткое изложение лекционного материала, список 
нормативных правовых актов, научной и учебной литературы, 
необходимых рекомендуемых как для изучения всего курса, 
так и отдельных тем, контрольные вопросы и задания для самостоятельной 
проработки по изученным темам, темы рефератов, 
а также тесты для самостоятельного контроля знаний. 
Материал данного пособия рекомендуется использовать для 
организации самостоятельной работы студентов и контроля 
знаний, полученных на лекционных занятиях, а также для организации 
практических и семинарских аудиторных занятий. 

Рекомендуется начать изучать каждую тему с ознакомле-
ния с вопросами темы и кратким изложением материала темы. 
В качестве источников для закрепления изученного мате-
риала, ответов на контрольные вопросы, а также выполнения 
отдельных заданий студентам рекомендуется использовать 
учебники и учебные пособия, которые перечислены в списке 
соответствующих источников по темам пособия. 
В списке источников, рекомендованных обучающимся для 
освоения материала по каждой теме, также представлены 
наиболее интересные и значимые публикации в научных пе-
риодических изданиях, что поможет студенту подготовиться к 
аудиторному семинарскому занятию по темам дисциплины. 
Кроме того, рекомендуемые источники могут быть использо-
ваны при подготовке рефератов по дисциплине «Теория госу-
дарственного управления». 
В каждой теме пособия представлен перечень вопросов и 
заданий для самостоятельной работы студентов с целью фор-
мирования таких компетенций как, например, способность 
применять нормативные правовые акты; владение навыками 
поиска, анализа и использования нормативных и правовых до-
кументов в своей профессиональной деятельности; умение со-
вершать юридически значимые действия; владение навыками 
по составлению документов и совершению необходимых 
управленческих действий, в том числе в сфере таможенного 
дела. 
К каждой теме предлагаются тесты для контроля зна-
ний, выполнение которых поможет обучающемуся выявить 
пробелы в знаниях и побудит обратиться ещё раз к тому тео-
ретическому материалу, который недостаточно хорошо усвоен. 
В каждом тестовом задании предлагаются варианты отве-
та, из которых только один является правильным и наиболее 
полным. 

Тема 1  
Понятие и сущность  
государственного управления 

Основные вопросы: 

1. Понятие государственного управления
2. Сущность государственного управления
3. Ведущие школы и направления в теории государственного
управления 
4. Субъекты и объекты государственного управления
5. Уровни государственного управления

1. Понятие государственного управления

Государственное управление в настоящее время стало само-
стоятельным предметом исследования. Отметим, что система 
государственного управления во многом определяет характер 
развития государства и претерпевает изменения по мере его 
развития. После крушения советской государственности ак-
тивно началось построение российской системы управления. 
Это связано как с появлением новых органов государственной 
власти (например, Федерального Собрания РФ), так и значи-
тельной трансформации законодательства, где ключевая роль 
принадлежит принятию Конституции 1993 года. 
Понятие «управление» является одним из ключевых по от-
ношению к государству. Являясь ключевым политическим ин-
ститутом, государство выполняет одновременно множество 
функций. Среди них господство, регуляция, контроль, органи-
зация, мобилизация. Но реализация каждой из представленных 
функций была бы невозможна без реализации ключевого по-
нятия – управления. 
Управлять для государства – это ключевой механизм реа-
лизации властных полномочий. При этом власть и государство 
неразрывно связаны друг с другом. Именно через власть госу-
дарство и реализует возложенные на него полномочия: изда-
ет законы и контролирует их исполнение, собирает налоги, 
осуществляет эмиссию денег, проводит бюджетную политику, 

отстаивает интересы на международной арене, проводит ком-
плекс мер в сфере обороны и безопасности. 
Власть – это волевое воздействие на поведение людей со 
стороны субъекта власти, то есть того, кто ей обладает; меха-
низм организации и регулирования совместной деятельности 
людей. Власть основана на возможности управлять, поскольку 
отсутствие подобной возможности порождает состояние хаоса 
и распада, что ведет к катастрофическим последствиям для 
общества. 
Власть понятие крайне широкое и может употребляться 
в разнообразном контексте: власть начальника над подчинен-
ным, власть родителей над детьми и даже власть человека над 
самим собой, например, над своими эмоциями. 
Политическая власть обладает рядом специфических черт: 
распространяется на все общество, на всех людей, проживаю-
щих на данной территории, имеет право использовать силу в 
рамках закона (деятельность полиции, судов и т. д.), использу-
ет различные средства в процессе реализации (информацион-
ные, экономические, юридические), действует на основе права 
от имени всего общества. 
Государственная власть является частью политической и 
имеет ряд отличительных признаков: 
– публичный характер, то есть власть выделена из общества 
и не совпадает непосредственно со всем населением страны; 
– внутренний и внешний суверенитет – независимость и 
самостоятельность как в вопросах внутри страны, так и в от-
ношениях с иностранными государствами; 
– ограниченность территорией; 
– реализация через систему государственного управления. 
Термин «государственное управление» рассматривается в 
различных аспектах: 
– область научных знаний, которая изучает различные яв-
ления, процессы тенденции управленческой деятельности гос-
ударства; 
– учебная дисциплина, в которой применяются знания из 
разных дисциплин: теории государства и права, политологии, 
психологии управления, социологии, истории. 
– практическая деятельность должностных лиц и органов 
государственной власти. 

Междисциплинарный подход является необходимым с точки 
зрения понимания сущности и значимости государственного 
управления, его многоаспектности, необходимости анализа 
управленческих тенденций и процессов в динамике. 
Крайне важным аспектом государственного управления 
является компетенция государственного органа, которая представляет 
собой совокупность соответствующих властных полномочий 
и юридических обязанностей, которые закреплены за 
данным органом. Данный механизм обеспечивает ряд важных 
положений: 
– четкое определение прав и обязанностей различных государственных 
органов; 
– недопущение дублирования функций в системе государственного 
управления; 
– обеспечение профессионального похода способствует повышению 
качества принятия управленческих решений; 
– определение круга вопросов, по которым данный орган 
вправе самостоятельно принимать властные решения. 
Методы управления – совокупность способов и средств, с 
помощью которых реализуются властные полномочия. Отметим, 
что методы могут в значительной степени варьироваться 
в зависимости от исторической эпохи, типа политического режима, 
объекта управления, наконец, от конкретной ситуации, 
в которой осуществляется данная деятельность. 
Отметим, что государственное управление является разновидностью 
социального управления, которое руководит разнообразными 
общественными процессами, протекающими в 
различных социальных общностях: семье, этнических группах, 
общественных организациях и государстве как базовом социальном 
институте, организующем во многом деятельность в 
иных общественных структурах. 

2. Сущность государственного управления 

Государственное управление – осуществляемая через систему 
органов государственной власти законодательная, исполнительная 
и распорядительная деятельность компетентных 
органов, наделенных соответствующими властными полномочиями. 

Сущность государственного управления раскрывается через 
его базовые признаки: 
– является специфическим видом государственной деятельности 
и непосредственно связано с развитием государства; 
– 
универсальный характер, так как затрагивает различные 
аспекты управленческой деятельности (внутренняя и внешняя 
политика; экономическая, в социальной сфере и т. д.); 
– наличие определенной материальной базы для реализации 
возложенных полномочий; 
– непрерывный характер, связан с постоянной потребностью 
общества в осуществлении функций государственного 
управления 
Базовой характеристикой государственного управления 
является ее системность. Система представляет собой сово-
купность взаимосвязанных элементов, реализующих опреде-
ленные цели и задачи. При этом система обладает рядом 
значимых признаков: 
– Динамичность – различные системы претерпевают измене-
ния с течением времени, могут подвергаться как незначитель-
ным трансформациям, так и революционным преобразованиям; 
– Функциональность – любая система имеет определенное 
назначение, ее строение подчинено совершению действий, что 
обеспечивает ее содержательность; 
– Наличие определенной структуры – система представля-
ет собой построение, сложную конструкцию, выступает как ос-
нова самоорганизации (например, структурными элементами 
общества как системы являются сферы общественной жизни, 
социальные институты и элементы); 
– Взаимодействие с внешней средой – только через контакты 
с иными система выдерживает (или не выдерживает) испыта-
ние на свою состоятельность, адаптируется к системе социаль-
ных отношений 
– Альтернативность – выбор вариантов общественного раз-
вития в зависимости от конкретной общественной ситуации. 
Системность в государственном управлении является необ-
ходимым условием, так как это связано с большим количеством 

структур, через которые реализуются властные полномочия, 
а также необходимостью тесного взаимодействия для повы-
шения качества их работы. 
Поскольку государственное управление является неотъем-
лемой частью политической системы, мы должны выделить 
структурные ее элементы (подсистемы): 
– Институциональная (организационная) – включает в себя 
различные политические институты, через которые осуществ-
ляется государственное управление (государство, политиче-
ские партии, избирательная система и т. д.); 
– Нормативная – наличие норм и законов, через которые 
реализуется власть и управление в стране. К данной подсисте-
ме также относятся партийные программы, уставы политиче-
ских партий и общественных объединений, политические 
традиции (например, сохранение монархических форм правле-
ния в ряде стран, где власть монарха носит номинальный ха-
рактер); 
– Функциональная – включает в себя реализуемые функции 
в процессе государственного управления, а также методы реа-
лизации властных полномочий. Именно от функциональной 
подсистемы зависит тип политического режима в стране (де-
мократический, авторитарный или тоталитарный); 
– Информационная (коммуникативная) – разнообразие свя-
зей и взаимодействий между различными компонентами по-
литической системы, которые реализуются в том числе через 
государственное управление; 
– Культурно-идеологическая – включает в себя политиче-
ские взгляды, идеи участников политического процесса и отно-
шение к ним, преобладающие формы политического участия; 
формирование национальной идеи, которая призвана объеди-
нять разнообразные категории населения. 
Важнейшим проявлением государственного управления на 
современном этапе развития является действие принципа раз-
деления властей. Отметим, что данный принцип действует 
только в условиях функционирования демократического пра-
вового государства. 
Законодательная власть в РФ представлена двухпалатным 
Федеральным Собранием в лице Совета Федерации и Госу-
дарственной Думы. Для представительных (законодательных)  

органов власти главным и определяющим видом их деятель-
ности является законотворческая. При этом Федеральное Со-
брание осуществляет свою деятельность в том числе через 
реализацию таких юридических процедур как импичмент, 
объявление амнистии. Отметим также роль органов законода-
тельной власти в назначении ряда высших должностных лиц 
в Российской Федерации. 
Например, Совет Федерации назначает на должности су-
дей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховно-
го Суда Российской Федерации; назначает и освобождает от 
должности Генерального прокурора Российской Федерации 
и заместителей Генерального прокурора Российской Федера-
ции; заместителя Председателя Счетной палаты и половины 
состава ее аудиторов. 
Государственная Дума назначает и освобождает от должно-
сти Председателя Центрального банка Российской Федера-
ции; Председателя Счетной палаты и половины состава ее 
аудиторов; Уполномоченного по правам человека. Именно Гос-
ударственная Дума дает согласие Президенту Российской Фе-
дерации на назначение Председателя Правительства. 
Правительство РФ является высшим органом исполни-
тельной власти, ключевым видом деятельности которого яв-
ляется управленческая и распорядительная деятельность. 
К ним относится обеспечение проведения в Российской Феде-
рации единой финансовой, кредитной и денежной политики; 
единой государственной политики в области культуры, науки, 
образования, здравоохранения, социального обеспечения, эко-
логии; управление федеральной собственностью; меры по 
обеспечению обороны страны, государственной безопасности, 
реализации внешней политики Российской Федерации и т. д. 
Высшими судебными инстанциями являются Верховный 
суд, возглавляющий систему судов общей юрисдикции, Кон-
ституционный суд, который разрешает споры о компетенции 
между органами государственной власти, проверяет конститу-
ционность закона, примененного или подлежащего примене-
нию в конкретной правовой ситуации. 
Отметим, что Президент, будучи главой государства и обла-
дая широким спектром властных полномочий, по Конституции