Муниципальное право России

И. В. Выдрин

Муниципальное право 
России

Учебник

5-е издание,  
переработанное и дополненное

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2022

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.400я73
 
В92

Сведения об авторе
Игорь Вячеславович Выдрин — доктор юридических наук, профес-
сор, директор Института муниципального управления, профессор ка-
федры конституционного права Уральского государственного юриди-
ческого университета, почетный работник высшего профессионального 
образования РФ.
Рецензент
Ю. И. Скуратов — доктор юридических наук, профессор, заведую-
щий кафедрой конституционного и международного права Российско-
го государственного университета нефти и газа им. И. М. Губкина, пре-
зидент Фонда правовых технологий XXI века, действительный госу-
дарственный советник юстиции РФ, заслуженный юрист РФ, почетный 
работник высшего профессионального образования РФ.

Выдрин И. В.
Муниципальное право России : учебник / И. В. Выдрин. — 

5‑е изд., перераб. и доп. — Москва : Норма :  ИНФРА‑М, 2022. — 
264 с. — DOI 10.12737/.

ISBN 978‑5‑00156‑266‑5 (Норма) 
ISBN 978‑5‑16‑017959‑9 (ИНФРА‑М, print) 
ISBN 978‑5‑16‑110963‑2 (ИНФРА‑М, online)

В учебнике раскрываются вопросы теории и практики местного самоуправле-
ния — низового уровня публичной власти в Российской Федерации, обеспечиваю-
щего реализацию гражданских прав в важнейших областях человеческого бытия. 
Анализируются правовые, территориальные, функциональные, организационные 
и экономические основы данного института. Особое внимание акцентируется на 
полномочиях органов местного самоуправления, практической стороне их непо-
средственной деятельности, а также спорных положениях российского законода-
тельства, нормы которого регламентируют различные аспекты самоуправленче-
ских отношений в нашей стране.
В пятом издании учтены новейшие изменения муниципального законодатель-
ства, раскрыты практические аспекты деятельности органов местного самоуправ-
ления в различных сферах муниципального хозяйства.
Для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, государственных и муни-
ципальных служащих, а также для всех, кто интересуется муниципальной проб-
лематикой.
УДК 342.55(075.8) 
ББК 67.400я73
© Выдрин И. В., 2012  
© Выдрин И. В., 2022, с изменениями

В92

Оглавление

Предисловие .............................................................................................8

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права .............10
§ 1..Предпосылки.формирования.отрасли.муниципального..
права.........................................................................................10
§ 2..Понятие,.предмет.и.метод.отрасли.муниципального..
права.........................................................................................15
§ 3..Система.муниципального.права..............................................20

Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации .................25
§ 1..Понятие.местного.самоуправления.........................................25
§ 2..Принципы.местного.самоуправления.....................................27
§ 3..Государство.и.местное.самоуправление..................................31

Глава 3. Правовые основы местного самоуправления  
в Российской Федерации ..........................................................38
§ 1..Особенности.правового.регулирования.местного.
самоуправления.......................................................................38
§ 2..Конституционное.регулирование.местного..
самоуправления.......................................................................45
§ 3..Международно-правовые.источники.муниципального..
права.........................................................................................48
§ 4..Законодательное.регулирование.местного..
самоуправления.......................................................................53
§ 5..Иные.источники.муниципального.права................................57
§ 6..Муниципальные.правовые.акты..............................................60

Глава 4. Территориальные основы местного самоуправления..
в Российской Федерации ..........................................................71
§ 1..Общая.характеристика.территориальной.организации.
местного.самоуправления.......................................................71
§ 2..Понятие.и.виды.муниципальных.образований......................76
§ 3..Муниципальные.образования.специального.типа.................82

Оглавление

§ 4..Территория.и.границы.муниципальных.образований............91
§ 5..Преобразование.и.упразднение.муниципальных..
образований.............................................................................95

Глава 5. Функциональные основы местного самоуправления..
в Российской Федерации ........................................................100
§ 1..Компетенция.органов.местного.самоуправления................100
§ 2..Вопросы.местного.значения.и.полномочия.органов.
местного.самоуправления.....................................................103
§ 3..Отдельные.государственные.полномочия.............................110

Глава 6. Организационные основы местного самоуправления..
в Российской Федерации ........................................................114
§ 1..Органы.местного.самоуправления:.понятие.и.виды.............114
§ 2..Структура.органов.местного.самоуправления......................120
§ 3..Органы.местного.самоуправления..
как.юридические.лица...........................................................125
§ 4..Представительные.органы.местного.самоуправления.........127
§ 5..Глава.муниципального.образования......................................137
§ 6..Глава.местной.администрации...............................................144
§ 7..Местная.администрация.в.системе.муниципальных..
органов.власти.......................................................................149
§ 8..Депутат.представительного.органа.муниципального.
образования...........................................................................153
§ 9..Правовой.статус.муниципальных.служащих........................160

Глава 7. Формы прямой демократии в системе  
местного самоуправления ........................................................172
§ 1..Муниципальные.выборы.......................................................173
§ 2..Местный.референдум.............................................................179
§ 3..Голосование.по.отзыву.депутата,.выборного.
должностного.лица.местного.самоуправления,.
по.вопросам.изменения.границ.муниципального.
образования,.преобразования.муниципального..
образования...........................................................................182
§ 4..Сходы,.собрания.и.конференции.граждан............................184
§ 5..Территориальное.общественное.самоуправление................187
§ 6..Публичные.слушания.и.общественные.обсуждения............189
§ 7..Опрос.граждан........................................................................191
§ 8..Правотворческая.инициатива.граждан.................................193

Оглавление 
7

§ 9..Обращения.граждан...............................................................194
§ 10..Инициативные.проекты.граждан........................................197

Глава 8. Финансовые основы местного самоуправления  
в Российской Федерации ........................................................199
§ 1..Понятие.местного.бюджета.и.его.основные.параметры.......203
§ 2..Доходы.и.расходы.местных.бюджетов...................................206
§ 3..Бюджетный.процесс.в.муниципальных.образованиях.........210

Глава 9. Экономические основы местного самоуправления  
в Российской Федерации ........................................................215
§ 1..Понятие.и.состав.муниципальной.собственности...............215
§ 2..Правовые.режимы.использования.муниципального.
имущества..............................................................................219

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 10. Компетенция органов местного самоуправления  
в жилищно-коммунальной сфере ..........................................223
§ 1..Понятие.и.состав.жилищно-коммунального.комплекса.....223
§ 2..Полномочия.муниципальных.органов.власти..
по.управлению.жилищно-коммунальным.комплексом......230

Глава 11. Компетенция органов местного самоуправления  
в социальной сфере ...............................................................238
§ 1..Понятие.и.состав.социальной.сферы....................................238
§ 2..Полномочия.органов.местного.самоуправления..
по.управлению.социальной.сферой......................................243

Глава 12. Компетенция органов местного самоуправления  
в сфере градостроения и земельных отношений ....................248
§ 1..Градостроительство.и.землепользование.как.сферы.
деятельности.органов.местного.самоуправления.................248
§ 2..Полномочия.органов.местного.самоуправления..
в.сфере.градостроительства.и.землепользования.................251

Глава 13. Компетенция органов местного самоуправления  
в сфере стратегического планирования .................................255
§ 1..Понятие.стратегии.развития.муниципальных..
образований...........................................................................255
§ 2..Полномочия.органов.местного.самоуправления..
в.сфере.стратегического.планирования................................259

Предисловие

Муниципальное.право.—.комплексная.отрасль.российского.
права,.нормы.которой.регулируют.разноплановые.отношения.местного.
самоуправления..Местное.самоуправление,.составляющее.
предмет.регулирования.отрасли.муниципального.права,.наделено.
Конституцией.РФ.высоким.статусом..Это.одна.из.основ.конституционного.
строя.современной.России;.форма.народовластия,.посредством.
которой.население.вовлекается.в.процесс.управления.муниципальными.
образованиями;.низовой.уровень.публичной.власти,.от.
функционирования.которого.зависит.качество.осуществления.многих.
гражданских.прав.политического.и.социально-экономического.
порядка.
Отрасль.муниципального.права,.равно.как.и.большинство.иных.
крупных.правовых.образований,.очень.динамична..Ее.нормы.постоянно.
корректируются,.что.вызывает.немало.трудностей.в.процессе.
применения.права,.осуществления.практической.деятельности..
Причем.речь.идет.не.о.второстепенных.поправках,.появления.
которых,.возможно,.никто.бы.и.не.заметил..Изменения.претерпевают.
многие.ключевые.положения,.касающиеся.компетенции.органов.
местного.самоуправления,.его.территориальных,.финансовых.и.
экономических.основ.
Цель.настоящего.учебника.заключается.в.системном.рассмотрении.
особенностей.муниципально-правового.регулирования,.территориальных,.
организационных,.экономических.основ.местного.самоуправления,.
полномочий.местной.власти.в.различных.отраслях.
муниципального.хозяйства..Это,.по.мнению.автора,.позволит.изучить.
федеральное.законодательство,.понять.внутреннюю.взаимосвязь.
его.норм,.получить.представление.о.региональных.законодательных.
актах,.регулирующих.отношения.местного.самоуправления,.
наконец,.составить.общее.мнение.о.муниципальных.правовых.
актах,.их.видах,.юридической.природе.и.т..д..Одновременно.это.позволит.
познакомиться.с.основными.понятиями.науки.муниципального.
права.
Учебный.материал.изложен.в.двух.частях:.общей.и.особенной..Общая.
часть.содержит.сведения.об.отрасли.муниципального.права,.ее.

Предисловие.
9

предмете.и.методе,.понятии.и.признаках.местного.самоуправления,.
его.правовых,.территориальных,.организационных.и.финансово-
экономических.началах..Особенная.часть.посвящена.анализу.полномочий.
органов.местного.самоуправления.в.основных.сферах.муниципального.
хозяйства..Учтены.новые.изменения.в.местном.са-
моуправлении,.вызванные.конституционными.поправками.2020.г.,.
практика.применения.Федерального.закона.от.6.октября.2003.г..
№.131-ФЗ.«Об.общих.принципах.организации.местного.самоуправ-
ления.в.Российской.Федерации».с.его.многочисленными.измене-
ниями.и.дополнениями.
В.пятом.издании.учебника.содержатся.оценка.результатов.ре-
формы.местного.самоуправления,.имевшей.место.в.период.2014—
2021.гг.,.анализ.проблемных.положений,.не.нашедших.до.настоящего.
времени.окончательного.разрешения.
Автор.выражает.благодарность.первому.заместителю.председа-
теля.Законодательного.Собрания.Свердловской.области.А..М..Чер-
нецкому.(являвшемуся.в.течение.18.лет.главой.Екатеринбурга).за.ре-
комендации,.высказанные.в.процессе.подготовки.данного.учебника.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. Муниципальное право  
как отрасль российского права

§ 1. Предпосылки формирования отрасли  
муниципального права

В.начале.1990-х.гг..в.российской.юридической.науке.стало.форми-
роваться.самостоятельное.исследовательское.направление,.предме-
том.которого.явилось.муниципальное.право.—.новое.правовое.об-
разование.с.довольно.широкими.регулирующими.границами..Па-
раллельно.зарождалась.одноименная.учебная.дисциплина,.которую.
юридические.вузы.первоначально.встретили.настороженно..В.те-
чение.нескольких.лет.они.искали.ей.название,.перебрав.разные.ва-
рианты:.от.«основ.местного.самоуправления».до.«коммунального.
права»..Во.второй.половине.1990-х.гг..теория.муниципального.права.
в.основном.была.разработана,.в.нечто.цельное.и.логически.выверен-
ное.сложился.соответствующий.учебный.курс..В.тот.же.отрезок.вре-
мени.появились.первые.научные.работы,.выполненные.в.жанре.мо-
нографий,.учебников.или.учебных.пособий1.
Формированию.отрасли.муниципального.права,.по.нашему.мне-
нию,.способствовал.ряд.существенных.предпосылок.
1..С.принятием.Конституции.РФ.1993.г..начала.складываться.мно-
гослойная.группа.общественных.отношений,.связанных.с.осуществ-
лением.местного.самоуправления..Именно.эти.отношения.составили.
предмет.новой.отрасли,.получившей.в.итоге.общепризнанное.назва-
ние.«муниципальное.право»2..Значение.местного.самоуправления.в.

1..См.,.например:.Фадеев В. И..Местное.самоуправление.в.России..М.,.1994;.Ку-
тафин О. Е., Фадеев В. И..Муниципальное.право.Российской.Федерации..М.,.1997;.
Выдрин И. В., Кокотов А. Н..Муниципальное.право.России..Екатеринбург,.1997;.Выд-
рин И. В..Местное.самоуправление.в.Российской.Федерации:.от.идеи.к.практике.(кон-
ституционно-правовой.аспект)..Екатеринбург,.1998.
2..«За.рамками.местного.самоуправления,.—.справедливо.замечает.С..Д..Князев,.—.
муниципальное.право.объективно.существовать.не.может»..См.:.Князев С. Д..Местное.
самоуправление.в.Российской.Федерации:.конституционная.природа.и.значение.для.
муниципального.права.//.Журнал.российского.права..2008..№.6..С..12—20.

§.1..Предпосылки.формирования.отрасли.муниципального.права.
11

нашей.стране.последовательно.возрастало..Конституция.признала.
его.одной.из.основ.конституционного.строя,.т..е..обязательным.прин-
ципом,.положенным.в.основу.организации.и.функционирования.со-
временного.российского.общества.и.государства.
Ратифицированная.Российской.Федерацией.в.1998.г..Европейская.
хартия.местного.самоуправления.квалифицирует.данный.институт.в.
качестве.важнейшего.элемента.любого.демократического.строя..Рос-
сия.разделяет.это.мнение,.а.факт.подписания.и.последующей.рати-
фикации.Хартии.нашим.государством.свидетельствует.о.согласии.с.
постулатом,.что.местное.самоуправление.и.демократия.органично.
связаны.
Федеральный.закон.«Об.общих.принципах.организации.местного.
самоуправления.в.Российской.Федерации».(далее.—.Закон.2003.г.).в.
дополнение.к.уже.сказанному.провозгласил.местное.самоуправление.
формой.народовластия..И.это.его.свойство.тоже.имеет.конституци-
онные.корни,.ведь.согласно.ст..3.Конституции.РФ.народ.осуществ-
ляет.свою.власть.непосредственно.или.через.органы.государственной.
власти.и.местного.самоуправления.
Наконец,.местное.самоуправление.—.первичный.и,.что.важно,.
частично.обособленный.уровень.управления,.поскольку.в.соответ-
ствии.с.Конституцией.органы.местного.самоуправления.не.входят.
в.систему.органов.государственной.власти.(ст..12)..Зато.теперь,.в.со-
ответствии.с.Законом.РФ.от.14.марта.2020.г..№.1-ФКЗ.«О.совершен-
ствовании.регулирования.отдельных.вопросов.организации.и.функ-
ционирования.публичной.власти».органы.местного.самоуправления.
вместе.с.органами.государственной.власти.образуют.единую.систему.
публичной.власти..Целостность.этой.системы,.ее.единство.объясня-
ется.необходимостью.«осуществления.взаимодействия».этих.органов.
«для.эффективного.решения.задач.в.интересах.населения,.прожи-
вающего.на.соответствующей.территории».(ч..3.ст..132.Конституции).
Получается,.что.муниципальная.власть.по-прежнему.отделена.от.
власти.государственной.(ст..12.Конституции.РФ),.но.вместе.с.ней.же.
образует.единую.(общую).систему.публичной.власти.в.России.(ст..133.
Конституции.РФ)1.
Таким.образом,.становление.местного.самоуправления,.без.кото-
рого.Россия.как.современное,.демократическое.и.правовое.государ-
ство.немыслима,.явилось.главной.предпосылкой.формирования.от-
расли.муниципального.права.

1..Позднее.мы.вернемся.к.оценке.нового.конституционного.статуса.органов.мест-
ного.самоуправления,.а.пока.лишь.ограничимся.констатацией.этого.факта.

12.
Глава.1..Муниципальное.право.как.отрасль.российского.права

2..Количественное.и.качественное.наращивание.правовых.норм,.
регламентирующих.местное.самоуправление,.—.второй.фактор.воз-
никновения.отрасли.муниципального.права..Чем.объяснить.резкое.
увеличение.муниципального.нормативного.массива,.случившееся.с.
принятием.Конституции.РФ.1993.г.?
Во-первых,.высокой.степенью.правовой.регламентации.отношений.
местного.самоуправления.в.Российской.Федерации,.причем.данная.
тенденция.постоянно.набирает.силу..Учитывая.общую.направленность.
на.максимальную.юридизацию.общественных.отношений.
в.современной.России,.местное.самоуправление.в.этом.смысле.не.является.
чем-то.исключительным,.но.остается.весьма.показательным.
явлением..Достаточно.сказать,.что.в.Закон.2003.г..за.весь.период.его.
действия.внесено.больше.180.изменений.самого.разного.содержания.
(по.состоянию.на.1.января.2022.г.)..Корректировка.данного.Закона,.
являющегося.базовым.для.регулирования.отношений.местного.самоуправления,.
нередко.ведет.к.обязательному.внесению.изменений.
в.уставы.муниципальных.образований.
Во-вторых,.особенностями.нормативного.регулирования.местного.
самоуправления..Согласно.п..«н».ч..1.ст..72.Конституции.«установление.
общих.принципов.организации.системы.органов.государственной.
власти.и.местного.самоуправления».отнесено.к.совместному.
ведению.Российской.Федерации.и.ее.субъектов..А.это.значит,.
что.нормы.муниципального.права.могут.приниматься.как.федеральными,.
так.и.региональными.органами.государственной.власти..
Правда,.доля.их.нормотворческой.деятельности.неравномерна:.
пальму.первенства.уверенно.сохраняет.федеральный.центр,.участие.
регионов.в.регламентации.местного.самоуправления.постоянно.корректируется..
Муниципальная.реформа.2014.г..существенно.нарастила.
объем.полномочий.регионов.в.самоуправленческой.сфере..Полагаем,.
что.данная.тенденция.будет.набирать.силу,.полномочия.органов.государственной.
власти.субъектов.РФ.в.муниципальной.сфере.будут.
расти.за.счет.сокращения.соответствующих.полномочий.органов.
местного.самоуправления.
Нормотворческая.работа.органов.и.должностных.лиц.местного.
самоуправления.естественным.образом.способствует.значительному.
росту.юридических.предписаний.в.муниципальной.сфере..По.
данным.Росстата,.в.России.на.1.января.2021.г..функционировало.
20.303.муниципальных.образования.(2019.г..—.21.501)1,.органы.власти.
которых.принимают.разные.правовые.документы..Они.составляют.

1..См.:.URL:.http://rosstat.gov.ru/free_doc/new_site/bd_munst/1_adm.2021.xlsx.