Современное землеустройство: проблемы и пути их реализации

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РФ 

М.А. СУЛИН, В.А. ПАВЛОВА 

СОВРЕМЕННОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО: 
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ 

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ 
2019

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 

М.А. СУЛИН, В.А. ПАВЛОВА

СОВРЕМЕННОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО: 
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ 

МОНОГРАФИЯ 

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ 

2019

УДК 332:528.4 
ББК 65.32-5 
С 89 

Сулин М.А., Павлова В.А.  Современное землеустройство: проблемы  и 
пути их реализации: монография. – СПб.: СПбГАУ, 2019. – 179 с. 

Рецензенты: 
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой земельных 
отношений и кадастра  СПбГАУ Г.А. Ефимова; 
доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой управления 
земельными ресурсами НовГУ им. Ярослава Мудрого А.С. Ярмоленко. 

Более 100 лет землеустройство использовалось в качестве механизма 
реализации земельной политики государства. Авторы монографии считают, что 
и в современной России землеустройству должна быть отведена ведущая роль в 
деле становления и развития земельных отношений. В книге рассматриваются 
методы территориального обустройства, формирования сельскохозяйственного 
землепользования, перераспределения и отвода земель. 
Монография рассчитана на специалистов по землеустройству и кадастрам, 
экономистов, правоведов, а также на широкий круг читателей, интересующихся 
вопросами земельных отношений. 

ISBN 978-5-85983-329-0 

© Сулин М.А., Павлова В.А., 2019 
© ФГБОУ ВО СПбГАУ, 2019 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
Введение ...........................................................................................................
5
1.  Землеустройство 
– 
механизм 
реализации 
государственной
земельной политики......................................................................................
8
1.1. Организация использования земельных ресурсов как важнейшая
функция государства.......................................................................................
8
1.2. Становление и развитие современного землеустройства......................
19
1.3. Корпоративный 
продукт 
землеустроительно-кадастровой 
деятельности.....................................................................................................
29
2.  Формирование 
и 
использование 
ресурсного 
потенциала
территорий......................................................................................................
38
2.1. К 
вопросу 
социально-экономического 
освоения 
и 
развития
территорий........................................................................................................
38
2.2. Единство и взаимосвязь основных факторов сельскохозяйственного
производства.....................................................................................................
48

2.3. Система    прогнозирования    и    планирования    использования
ресурсного потенциала территории................................................................
55
3.  Значение землеустройства при формировании многоукладного
землепользования..........................................................................................
65
3.1. Характер 
и 
некоторые 
итоги 
реформирования 
земельных

отношений........................................................................................................     65
3.2. Многоукладность как средство адаптации сельских жителей
к новым социально-экономическим условиям..............................................
81
3.3. Задачи землеустройства по реорганизации сельскохозяйственного
землепользования............................................................................................
92
4.  Теоретическая 
и 
методическая 
основы 
современного
землеустройства............................................................................................. 100
4.1. Принципиальная 
основа 
реализации 
землеустроительных
мероприятий..................................................................................................... 100
4.2. Виды и формы землеустроительных действий....................................... 107
4.3. Научно-методическое обоснование землеустроительных решений...... 115
5.  Приемы 
и 
методы 
формирования 
сельскохозяйственного
землепользования.......................................................................................... 124
5.1. Упорядочение землепользования общественных сельскохозяйственных
организаций....................................................................................................... 124
5.2. Особенности 
формирования 
землепользований 
крестьянских
(фермерских) хозяйств..................................................................................... 135
5.3. Земельно-хозяйственное 
устройство 
территории 
сельских
населенных пунктов......................................................................................... 141
6.  Землеустроительные действия по обороту земель.............................. 149
6.1. Основные положения перераспределения и охраны земель................. 149

6.2. Отвод земель для государственных и общественных надобностей...... 157
6.3. Социально-экономическая 
эффективность 
перераспределения
земель................................................................................................................ 174
Заключение.....................................................................................................
178
Список литературы....................................................................................... 179

Введение 

В отношении понятия, содержания и задач современного землеустройства 
в науке и практике складываются различные мнения. Сущность одного из них 
заключается в широком представлении о землеустройстве как механизме 
реализации земельных отношений, в признании его многогранности и даже 
«универсальности». С другой точки зрения, землеустройство рассматривается 
как система конкретных производственных мероприятий, круг которых очерчен 
земельным законодательством, определяющим первоочередные задачи исходя 
из потенциальных возможностей государства на данном этапе социально-
экономического развития. 
Первое положение базируется на том, что в землеустроительной науке и 
практике сложился комплекс проектных разработок, способных обеспечить 
последовательное и скоординированное решение вопросов организации 
использования земельного фонда от начала до конца. Их основу составляют 
региональные 
и 
областные 
схемы 
землеустройства, 
которые 
носят 
предплановый, прогнозный характер. Схемы землеустройства призваны 
обеспечить сочетание комплексных социально-экономических программ с 
отраслевыми 
программами 
и 
бизнес-планами 
отдельных 
предприятий. 
Следовательно, они призваны скоординировать многоукладное развитие 
народного хозяйства с наличием ресурсов.  
Таким образом, землеустройство оказывается тесно связанным с 
организацией производства (во всех его звеньях), расселением, экологией и 
направлено на создание широкой территориальной платформы социально-
экономического 
развития 
в 
целом. 
Хотя 
основным 
проявлением 
землеустройства остается размежевание и установление границ, эта задача 
наполняется новым экономическим, правовым и экологическим содержанием. 
Вторая точка зрения акцентирует внимание на правовой и технической 
сторонах землеустроительного процесса. Его цель усматривается в установлении 
границ землевладений и землепользований, обеспечении земельных прав 
юридических и частных лиц. Предполагается, что более общие вопросы 
территориальной 
организации 
производства 
и 
технико-экономического 
обоснования размещения отраслей и предприятий на земле должны быть решены 
предварительно другими структурами и организациями.  
Существуют и другие точки зрения, основанные на региональных 
представлениях о составе, содержании и характере землеустроительных 
действий. Все они имеют свои исторические корни, ибо состав мероприятий, 
входящих в землеустройство, меняется с течением времени. Сам термин 
«землеустройство» появился в России в связи с началом осуществления 
Столыпинской земельной реформы и заменил ранее употреблявшийся термин 
«межевание». Это знаменовало собой перенесение акцентов с чисто технических 
вопросов размежевания, установления границ (меж) земельных участков, на 
вопросы 
социально-экономического 
обоснования 
всей 
системы 
землепользования. 

Как всякое общественное явление, имеющее глубокие исторические 
корни, землеустройство может рассматриваться с научной, экономико-
социальной, экологической, правовой, технической и иных точек зрения. В связи 
с этим по-разному оцениваются его состав, содержание и государственно-
правовой статус. Тем не менее землеустройство всегда выступает в качестве 
одного из механизмов реализации земельных отношений, поскольку его главная 
задача – формирование земельных участков, землевладений и землепользований 
в системе перераспределения земельных ресурсов.  Эта задача решается как в 
межотраслевом (межхозяйственном), так и во внутрихозяйственном отношении. 
Достаточно очевиден тот факт, что любые мероприятия по освоению 
территории в государственном или производственном масштабе связаны с 
перераспределением земельных ресурсов между отраслями, категориями, 
землевладениями и землепользованиями. Следовательно, должны быть 
задействованы механизмы землеустройства и земельного кадастра. Эти 
механизмы 
могут 
быть 
названы 
по-разному, 
например, 
кадастровой 
деятельностью, как это практикуется в настоящее время. Суть происходящих 
перемен мы усматриваем не в терминологии, а в постановке принципиальных 
вопросов: во-первых, возникает вопрос, какие структуры и специалисты могут 
быть привлечены к выполнению этих работ; во-вторых, кто и как будет 
финансировать эти работы, учитывая их массовый и весьма затратный характер. 
Несомненным является то, что весь комплекс работ по организации 
использования земельных ресурсов, включая работы по изучению и оценке 
земель, 
зонированию 
территорий, 
формированию 
землевладений 
и 
землепользований не может исключить из своей деятельности ни одно 
государство. Любые попытки проигнорировать или хотя бы отодвинуть во 
времени решение этих вопросов неизбежно приведут к необратимым 
отрицательным последствиям и потерям социально-экономического потенциала. 
Поэтому принципиально важным представляется сосредоточить эти работы в 
едином комплексе, чтобы решать их институционально и на должном 
профессиональном уровне.  
Настоящая монография направлена не только на выявление проблем 
современного 
землеустройства, 
как 
это 
видится 
авторам, 
но 
и 
на 
совершенствование пути и средств по преодолению этих проблем в обозримый 
период времени. Работа адресована специалистам, занимающимся вопросами 
землеустройства, кадастра, управления земельными ресурсами, экономики и 
права, а также просто читателям, интересующимся становлением и развитием 
земельных отношений. 
Монография построена таким образом, чтобы показать ключевые 
проблемы землепользования и землеустройства на фоне общего развития 
земельных отношений. При этом использован не только профессиональный опыт 
авторов, но и весь багаж, накопленный теорией и практикой землеустройства, и 
нашедший отражение в работах выдающихся его представителей за период более 
100 лет.  

Авторы выражают глубокую благодарность коллегам, представившим 
свои материалы для использования  в монографии, а также оказавшим помощь в 
ее оформлении.  

1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО – МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 
1.1. Организация использования земельных ресурсов 
как важнейшая функция государства 
Широко известно, что «организация» как термин и важнейшая социально-
экономическая категория экономической науки означает «упорядочение, 
продуманное устройство, внутренняя дисциплина, стройная система чего-либо». 
В качестве организации системы управления современная экономическая наука 
подразумевает «совокупность и взаимодействие управленческих звеньев, 
ступеней 
реализации 
модулей 
"комплектации", 
"структуризации", 
"регламентации" на основе "параметрического матричного поэлементно-
организационного моделирования"».1 
В сущности организация использования земельных ресурсов представляет 
собой широкий круг обязанностей и государственных действий, который 
охватывает все сферы жизни и деятельности общества. В силу того, что земля 
занимает особое место в жизни и производственной деятельности человека, 
изучением и оценкой производительных ее свойств занимаются многие 
направления современной науки и практики. Так, география традиционно 
объединяет естественные и общественные науки, изучающие природные и 
производственные территориальные комплексы и их компоненты. В сфере 
географических исследований лежат также различные источники энергии и виды 
естественных ресурсов. Геодезия – это наука об определении фигуры, размеров 
Земли и об измерениях на земной поверхности для отображения ее на планах и 
на картах. Геология представляет собой комплекс наук о земной коре и более 
глубоких сферах Земли. Геофизика и геохимия изучают физические и 
химические свойства различных пород, а также физические и химические 
характеристики протекающих в недрах природных процессов. Своеобразное 
место в системе наук о земле занимает почвоведение – наука о поверхностном 
плодородном слое земли (почве) и ее составе, свойствах, происхождении, 
развитии и распространении.  
Закономерно, что представления о земле, ее функциях и возможностях в 
процессе общественного развития постоянно уточняются и обобщаются. Так, на 
стадии 
потребительского 
общества 
обследовалась 
лишь 
определенная 
территория обитания и воспринималось наличие только тех природных 
ресурсов, которые обеспечивали примитивное существование человека. Затем 
были оценены биологические свойства верхнего плодородного слоя почвы, 
используя которые стало возможно производить гораздо больше продуктов. 
Позднее были открыты возможности земли, связанные с добычей руд и 
минералов, строительных и других материалов. В настоящее время все более 
важное значение для существования и развития человеческого общества 
приобретает использование энергетических ресурсов, а также факторы 
природно-экологического состояния территории. 

                                                            
1 Глобальная экономика. Энциклопедия. – М.: Финансы и статистика, 2011. – С. 474–475. 

Логично было бы предположить, что исторически обоснованное всеобщее 
внимание к проблемам использования земли способно исключить «белые пятна» 
как в научной терминологии, так и в широте охвата практически возникающих 
вопросов. На самом деле это не так. В силу своей многогранности и 
многозначимости даже сам термин «земля» не имеет общепризнанного 
определения. Различные точки зрения, акцентирующие внимание на тех или 
иных характеристиках земли, рассматривают ее или как космическое тело, или в 
качестве объекта обитания человечества (в широком смысле), или же как 
аграрный ресурс, обеспечивающий производство продуктов питания. При этом 
непременными 
обстоятельствами 
любого 
социально-экономического 
исследования по вопросам использования земли являются следующие: 
 во-первых, земля рассматривается как часть окружающей природной 
среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвами, 
растительностью, недрами, водами и т. п.;  
 во-вторых, отмечаются те обстоятельства, которые соответствуют 
определенным потребностям человеческого общества на данном этапе 
общественного развития, т.е. формирующие среду обитания, ресурсный 
потенциал территорий и т. п. 
Широкое распространение имеет понятие «земля» как поверхностный 
слой земной коры, покрытый почвенным слоем, растительностью, водными и 
иными ресурсами. В таком смысле земля фигурирует в качестве определенной 
территории, подпадающей под суверенитет государства, или составляющей 
основу административно территориального образования.  
С развитием рыночных отношений земля постепенно становится товаром- 
объектом инвестирования и хозяйственного оборота. Как товар земля 
приобретает не только потребительскую, но и рыночную стоимость, становится 
объектом купли-продажи, удовлетворяющим уже не только реальные 
физиологические, но и потенциальные потребности человека. Это накладывает 
свой отпечаток на проблемы классификации свойств и характера использования 
земли, автоматически подключает экономическую науку, социологию, право, 
которые рассматривают землю в качестве средства производства и объекта 
социально-экономических связей. 

Учитывая разнообразную роль земли, многообразие ее свойств и подходов 

к оценке, не приходится говорить о всеобъемлющей системе организации 
использования земельного фонда. Вместе с тем правомерно, на наш взгляд, 
выделить те вопросы, которые охватывают земельный фонд как объект 
хозяйствования. В качестве объекта хозяйствования земельный фонд России 
характеризуется следующими показателями: 

 распределение земель по категориям и формированием иных зон 

общехозяйственного и специального назначения; 

  распределение земель по видам и формам собственности; 
 распределение по землеведениям, землепользованиям и земельным 

участкам; 

 классификация земель по угодьям, классам и иным количественно-

качественным характеристикам. 

Состояние государственного земельного фонда нельзя рассматривать как 

нечто застывшее и неизменное. На территории страны развиваются 
неоднозначные социально-экономические и природные процессы, которые 
определяют различные тенденции, как позитивные, так и негативные. Вместе с 
тем цели и задачи организации использования земельных ресурсов остаются 
неизменными и выражаются системой общегосударственных, ведомственных и 
внутрихозяйственных мероприятий по обеспечению полного, рационального и 
эффективного использования всего земельного фонда страны. 

Следует подчеркнуть, что организация использования земельных ресурсов 

– это одна из основных и важнейших функций всякого государства. Отсюда 
вытекает необходимость разработки и всестороннего обоснования на 
государственном уровне общих направлений организационных и технико-
экономических комплексов мероприятий, которые затем осуществляются на 
различных уровнях управления земельными ресурсами: общегосударственном, 
региональном, муниципальном, отраслевом, внутрихозяйственном и т. д. 

Не вызывает сомнения, что главной составляющей при организации 

использования 
земельных 
ресурсов 
являются 
комплексы 
технико-

экономических мероприятий по освоению территории: формирование системы 
расселения, размещение производственных и иных предприятий, освоение 
земель, развитие производственной и социальной инфраструктуры и т. п.      

Освоению территории в широком смысле способствуют разработка и 

осуществление системы организационных мероприятий, включая обследования 
и оценку земельных ресурсов, зонирование территорий обоснование и 
установление 
границ 
административно-территориальных 
образований, 

формирование землевладений и землепользований, а также внутреннее 
обустройство их территории (рис. 1). 
В основе организации использования земельных ресурсов лежит комплекс 
мероприятий по количественному и качественному обследованию территорий. 
Эти мероприятия базируются на доброкачественном планово-картографическом 
материале, который, как показывает практика, должен обновляться регулярно, 
посредством корректировки и выборочной горизонтальной съемки на местности. 
В советский период была введена в строй система аэрофото- и космических 
съемок местности, дистанционного или наземного дешифрирования снимков, 
последующего тиражирования планово-картографического материала по всей 
стране в масштабе 1:10000 или 1:25000. 
Весь комплекс работ по изготовлению планового материала для нужд 
сельского 
и 
лесного 
хозяйства, 
мелиорации 
земель, 
землеустройства 
сельскохозяйственных 
предприятий, 
земельного 
кадастра 
и 
других 
народнохозяйственных 
надобностей 
выполнял 
Всесоюзный 
институт 
сельскохозяйственных аэрофотогеодезических изысканий (ВИСХАГИ) и его 
зональные филиалы. Уместно отметить, что эта система являлась частью 
землеустроительной службы Советского Союза и до конца 1980-х годов работала 

без сбоев, обеспечивая регулярное обновление планово-картографического 
материала по всей стране. 
 
 
 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1.  Схема организационных мероприятий по использованию земельных ресурсов 

Весь комплекс изыскательных работ по территории сельскохозяйственных 
предприятий, включая почвенное, почвенно-эрозионное, мелиоративное, 
геоботаническое, дорожное и другие специальные обследования, также 
относился к землеустройству и выполнялся специалистами гипроземов. 
Наиболее регулярно обновлялись почвенные карты. К ним прилагались 
специальные агрохимические обследования почв на содержание гумуса, азота, 
фосфора, калия и других элементов питательной среды. Парадоксально, но факт, 
что, хотя эти данные повсеместно использовались для обоснования системы 
удобрения, урожаи сельскохозяйственных культур оставались сравнительно 
низкими. 
Мелиоративное обследование территории позволяет государству выявить 
участки земель, требующие осушения (или орошения), а также обосновать 
способы и эффективность проведения мелиоративных мероприятий. В условиях 
интенсификации сельского хозяйства этим вопросам уделялось большое 
внимание, так как обеспечивался не только фронт работ для мелиоративных 
организаций, но и кадастровый учет и контроль за использованием осушенных и 
орошаемых земель. По оценкам специалистов, построенные в 1970 х – 1980 х 

Организация использования земельных ресурсов  

Комплекс 
мероприятий 
по 
учету 
и 
оценке земли 

Комплекс 
мероприятий по 
зонированию и 
распределению 
земли

Комплекс 
мероприятий 
по организации 
территорий 

Обеспечение 
планово-
картографической основой 

Специальные 
обследования 
и 

изыскания

Оценка земель 

Ведение кадастров 

Природно-сельскохозяйственное 

районирование

Распределение земель по категориям 

Природоохранное районирование  

Распределение 
по 
видам 

собственности

Установление 
границ 
админист.-

террит. образований

Формирование 
землевладений 

землепользований

Организация 
территорий 
с/х 

предприятий

Организация территорий нас. 

пунктов и иных предприятий