ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

                 Академия права и управления









             ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
    В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сборник материалов
       Международной научно-практической конференции
            г. Рязань, 29 30 октября 2009 г.

             Издание второе, дополненное

Под общей редакцией
 директора Федеральной службы исполнения наказаний А.А. Реймера







                                Рязань


2010

ББК 67.409.021
    013









        Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний в Российской 013 Федерации : сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф., г. Рязань, 29-30 октября 2009 г. / под общ. ред. А.А. Реймера. - 2-е изд., доп. - Рязань : Академия ФСИН России, 2010. - 394 с.
        ISBN 978-5-7743-0323-6

        Настоящее издание подготовлено по материалам Международной научно-практической конференции «Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний в Российской Федерации» (г. Рязань, 29-30 октября 2009 г.). Содержит предложения по совершенствованию законодательства и практики исполнения уголовных наказаний.
        Предназначено для слушателей, студентов, аспирантов, преподавателей, научных сотрудников юридических вузов и факультетов, практических работников уголовно-исполнительной системы.















ISBN 978-5-7743-0323-6

ББК 67.409.021

                       © Коллектив авторов, 2010
© Академия ФСИН России, 2010

                                                  А. А. Реймер, директор ФСИН России




НОВЫЙ ЭТАП РЕФОРМЫ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ:ЗАДАЧИ ВЕДОМСТВЕННОЙ НАУКИ

Уважаемые участники конференции!

   8 октября 1997 г. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин подписал Указ «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которым учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, были переданы из МВД в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. С изданием этого Указа обычно связывают начало реформирования отечественной уголовно-исполнительной системы.
   За прошедшее после этого время немало сделано для совершенствования порядка и условий исполнения наказаний. Всего не перечислить, однако можно вспомнить о том, что благодаря внесенным в законодательство изменениям удалось существенно сократить число лиц, содержащихся в местах изоляции от общества, в расчете на 100 тыс. жителей страны, и по этому показателю Россия переместилась с первого на второе место в мире. Введен в действие новый вид наказания, не связанный с лишением свободы, - обязательные работы. В исправительных колониях и следственных изоляторах значительно улучшились оперативная обстановка и условия содержания спецконтин-гента. Укрепилась и ведомственная наука: сегодня в уголовно-исполнительной системе функционирует 8 высших учебных заведений с 7 филиалами, в том числе Академия ФСИН России, 74 учебных центра и пункта, институт повышения квалификации, два научно-исследовательских института с 3 филиалами, в которых в общей сложности трудятся 709 кандидатов и 77 докторов наук.
   Хотя уже достигнуты положительные результаты, реформу уголовно-исполнительной системы в России нельзя признать завершенной. Это стало очевидным в последние годы, когда начало проявляться негативное воздействие отдельных криминогенных факторов.
   Несмотря на определенные положительные результаты в борьбе с преступностью, ее общий уровень остается достаточно высоким. Значителен удельный вес корыстных и корыстно-насильственных преступлений, преступлений, совершаемых мигрантами. Число граждан, осуждаемых по приговорам судов к наказанию в виде лишения свободы, остается довольно значительным. По состоянию на 1 октября 2009 г. в исправительных колониях и тюрьмах содержалось около 750 тыс. человек. При этом контингент осужденных, поступающих в места лишения свободы, становится все более сложным и потенциально опасным. За несколько лет количество лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие и особо тяжкие преступления, возросло вдвое и достигло двух третьих от их общей численности. Более четверти из них приговорены к длительным срокам наказания, почти половина - отбывает наказание второй раз и более. Растет удельный вес больных хроническим алкоголизмом и наркоманией, различными расстройствами психики.


3

Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний
в Российской Федерации

   Высокая степень концентрации таких лиц в одном исправительном учреждении создает питательные условия для различного рода негативных проявлений, включая сохранение и распространение «воровских традиций», притеснения основной массы осужденных со стороны криминальных «авторитетов».
   В определенной степени этому способствует сама система российских исправительных учреждений, которая появилась в годы советской власти и с тех пор практически не изменилась. Если в большинстве стран Европы и всего мира основным видом исправительных учреждений остаются тюрьмы, обеспечивающие относительно высокую степень изоляции определенных категорий осужденных друг от друга, то у нас преобладают исправительные колонии, где осужденные работают, учатся и проживают совместно большими группами в общежитиях.
   Соответственно отличаются формы и методы работы с осужденными. Если в других странах акцент делается на индивидуальные воспитательные и психокоррекционные программы, то в нашей стране преобладают коллективные формы воздействия.
   В системе правоохранительных органов уголовно-исполнительная система занимает особое место, исполняя принятые судебные решения об избрании меры уголовнопроцессуального пресечения в виде заключения под стражу и о назначении уголовного наказания. Следовательно, эффективность ее деятельности во многом зависит от качества работы других правоохранительных органов.
   В силу ряда причин существовавшая в советское время в органах внутренних дел система индивидуальной профилактики рецидива преступлений оказалась разрушенной. Не проводится какого-либо специального досудебного изучения личности правонарушителя с целью выработки рекомендаций для суда в части избрания данному лицу меры уголовно-процессуального пресечения или меры наказания. Нередко допускаются ошибки, ведущие к избыточной репрессии.
   Отсутствует система оказания помощи лицам, освобожденным из мест лишения свободы. Существующие во многих странах службы пробации или аналогичные им организации у нас пока не созданы.
   Между тем из исправительных учреждений ежегодно освобождается более 260 тыс. человек. Отсутствие в обществе системной профилактической работы с ними создает угрозу превращения учреждений уголовно-исполнительной системы в своего рода «тюремные университеты», обеспечивающие лишь временную изоляцию преступников от общества, но при этом способствующие социально-психологической деградации и стигматизации их личности, распространению криминальной субкультуры в обществе.
   Необходима корректировка уголовной и уголовно-исполнительной политики в целях обеспечения стабильной оптимальной численности контингента лиц, содержащихся в исправительных учреждениях и СИЗО, долгосрочное планирование мероприятий по улучшению обстановки и дальнейшему развитию уголовно-исполнительной системы.
   11 февраля 2009 г. эти вопросы рассматривались на заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации. По итогам заседания Президент Российской Федерации Д.А. Медведев дал важные поручения, которые, по сути, ознаменовали собой начало нового этапа реформирования уголовно-исполнительной системы России. В качестве основных направлений реформы намечены:

4

Сборник материалов Международной научно-практической конференции
г. Рязань, 29-30 октября 2009 г.

   1)   декриминализация части уголовно наказуемых деяний, не представляющих значительной общественной опасности, и перевод их в категорию административных проступков с одновременным усилением административной ответственности за их совершение;
   2)   сокращение сферы применения меры уголовно-процессуального пресечения в виде заключения под стражу, в том числе за счет расширения сферы применения других мер пресечения, таких как залог, домашний арест, личное поручительство;
   3)   сокращение сферы применения наказания в виде лишения свободы за счет развития альтернативных мер, таких как обязательные работы, исправительные работы, ограничение свободы;
   4)   изменение режима отбывания наказания в виде лишения свободы и организационных форм деятельности самих российских исправительных учреждений в направлении их приближения к аналогичным заведениям европейского типа;
   5)   создание системы постпенитенциарной помощи и контроля за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
   В связи с этим Министерству юстиции Российской Федерации поручено разработать и представить в Правительство Российской Федерации Концепцию развития уголовно-исполнительной системы на период до 2020 г. Подготовка данного документа завершается Минюстом России совместно с Федеральной службой исполнения наказаний и другими заинтересованными министерствами и ведомствами.
   Учитывая, что Концепция проходит стадию согласования, не хотел бы сегодня детально вдаваться в ее содержание, тем более что на первоначальных этапах подготовки данного документа к работе привлекались ученые из НИИ, Академии ФСИН России, Владимирского юридического института и других учебных заведений ФСИН России. После ее утверждения предстоит большая работа по определенной конкретизации и претворению в жизнь содержащихся в ней положений. И в этом мы рассчитываем на активное участие нашей ведомственной науки, причем в широком смысле, включая специалистов не только уголовно-исполнительного, но и других отраслей права, а также в области экономики, педагогики, психологии.
   Требует особого внимания направление, связанное с дальнейшим развитием исправительных учреждений, с учетом как масштаба, так и научно-практической значимости предстоящих изменений. В местах лишения свободы должно быть обеспечено раздельное содержание осужденных, способных к ресоциализации, с учетом тяжести и общественной опасности совершенных ими преступлений, сведений об их личности, поведения в местах лишения свободы, отношения к совершенному преступлению, и осужденных, совершивших особо тяжкие преступления, прочно усвоивших и распространяющих криминальную субкультуру. Следует подумать о целесообразности восстановления юридического статуса опасного и особо опасного рецидива, в том числе за злостное и систематическое нарушение режима отбывания наказания.
   Проектом Концепции предполагается создание в системе ФСИН России двух основных видов исправительных учреждений - колоний-поселений (с обычным и усиленным наблюдением) и тюрем (общего, усиленного и особого режимов). Осужденные к лишению свободы несовершеннолетние будут отбывать наказание в воспитательных домах. Наряду с этим предполагается сохранить для выполнения спе

5

Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний
в Российской Федерации

циальных медицинских задач лечебно-исправительные и лечебно-медицинские учреждения.
   Необходимо внести существенные изменения в действующее уголовно-исполнительное законодательство, включая вопросы обеспечения охраны и безопасности во вновь создаваемых учреждениях, режима, ресоциализации осужденных и их подготовки к освобождению. Требуются новые подходы к правовому регулированию социальной, психологической и воспитательной работы с осужденными на основе применения индивидуальных форм воздействия, обеспечивающих возможности для широкого участия представителей общественности, традиционных религиозных конфессий.
   Предстоящий переход к содержанию определенных категорий осужденных к лишению свободы в основном в тюрьмах не означает усиления закрытости исправительных учреждений. Наоборот, мы должны создать благоприятные условия для деятельности общественных наблюдательных комиссий, которые еще только приступают к работе, институтов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, других форм гражданского контроля.
   Перечисленные вопросы требуют нового научного осмысления. Проектом Концепции предусмотрена разработка основанной на стандартах Европейских тюремных правил модели тюрьмы. Представляется крайне необходимым изучение позитивного зарубежного опыта. Потребуется пересмотреть или уточнить планы научной деятельности, темы будущих диссертационных исследований. Они должны быть максимально приближены к практическим потребностям уголовно-исполнительной системы.
   Учитывая международный характер данной конференции и присутствие на ней известных зарубежных ученых и практических работников, хотел бы выразить им признательность за совместную работу. Несколько лет тому назад европейские специалисты оказали нам помощь при введении в действие наказания в виде обязательных (или общественных, как их чаще называют за рубежом) работ. В УФСИН России по Воронежской области завершается эксперимент по использованию средств электронного контроля за поведением осужденных, который также проводится при поддержке Европейской комиссии с привлечением наших зарубежных коллег, в том числе присутствующего на конференции господина Джона Хардинга. Мы готовы к продолжению сотрудничества.
   Отдельный раздел проекта Концепции развития уголовно-исполнительной системы посвящен вопросам обеспечения постпенитенциарной адаптации осужденных. Хотя это направление работы и выходит за рамки деятельности по исполнению наказаний, фактически оно тесно связано с ней, образует единый процесс профилактики рецидивной преступности.
   Проектом предусмотрено, во-первых, дальнейшее развитие системы мер по подготовке осужденных к освобождению из мест лишения свободы. Для этого в штаты исправительных учреждений уже введена служба социальных работников. Предстоит дальнейшее совершенствование ее работы, с предоставлением осужденным возможности прохождения специального тренинга, а для некоторых из них - возможности кратковременных выездов к месту предполагаемого жительства.
   Во-вторых, предполагается создание относительно самостоятельной государственной службы пробации, как это широко практикуется в других странах.

6

Сборник материалов Международной научно-практической конференции
г. Рязань, 29-30 октября 2009 г.

   В-третьих, в системе МВД России предполагается воссоздание ранее существовавшей системы административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Решение о его установлении в отношении конкретного лица будет приниматься судом по представлению администрации исправительного учреждения или органа внутренних дел (с учетом поведения лица в исправительном учреждении или после освобождения).
   Хочу также обратить внимание присутствующих на то, что проект Концепции содержит отдельный раздел, посвященный научным основам управления учреждениями и органами, исполняющими наказания, использованию инновационных разработок и научного потенциала. В нем обозначен целый ряд направлений научного обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, включая подготовку Концепции развития научных исследований, а также меры по дальнейшему развитию и совершенствованию деятельности образовательных учреждений.
   В рамках одного выступления невозможно подробно осветить все вопросы предстоящей реформы, поэтому я коснулся лишь тех, которые обладают наибольшей новизной и требуют повышенного внимания со стороны как науки, так и практики. Они должны стать предметом серьезного обсуждения на конференции.
   Исходя из этого спланирована предстоящая работа по секциям, одна из которых посвящена рассмотрению дальнейшего развития учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, а другая - совершенствованию альтернатив лишения свободы в широком смысле, включая и такие вопросы, как освобождение от ответственности в связи с примирением с потерпевшим, ресоциализация и контроль за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Третья секция посвящена формированию закупок материальных ресурсов в целях обеспечения жизнедеятельности уголовно-исполнительной системы. Кому-то этот вопрос может показаться относительно узким, однако он исключительно важен, поскольку без наведения должного порядка в этой сфере реформирование невозможно.
   Желаю участникам конференции успешной работы.
   Благодарю за внимание.

7

Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний
в Российской Федерации

                                       В.П. Лукин, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации




                О РЕФОРМИРОВАНИИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ*




   Разрешите поздравить личный состав с 75-летием академии и пожелать успехов в вашей нелегкой работе. Надеюсь, что весь коллектив примет самое активное и непосредственное участие в начатой реформе системы исполнения наказаний в Российской Федерации. Отрадно то, что в этом учебном заведении хорошей традицией стало отмечать юбилейные даты по-деловому - с обсуждением серьезных вопросов, а деятельность пенитенциарной системы - одна из наиболее важных проблем государства...
   Мне как Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и сотрудникам моего аппарата нередко приходится участвовать в различных форумах правоохранительной направленности, где поднимаются достаточно серьезные и важные проблемы, но, к сожалению, своего решения они не находят. Получив приглашение на проводимую академией конференцию, я сразу обратил внимание на ее название, где сделан акцент не просто на какие-то общие вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы, а именно на процесс обеспечения такой реформы.
   Сразу оговорюсь, что о реформировании уголовно-исполнительной системы я услышал с самого начала моей работы на посту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
   Действительно, за последние десять лет пенитенциарная система России претерпела значительные изменения: реорганизован производственный сектор исправительных учреждений, изменились цели привлечения осужденных к труду. В 2005 г. Правительством Российской Федерации установлены новые нормы питания осужденных и подследственных, во многом отвечающие международным стандартам в сфере обращения с лицами, находящимися в изоляции. Предпринимались попытки расширить права арестованных и осужденных, гуманизировать условия содержания под стражей и отбывания наказания. В этих целях были внесены многочисленные изменения в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, приняты Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений от 3 декабря 2005 г. и Правила отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими от 29 июля 1997 г. в редакции от 4 сентября 2006 г. В 2006 г. Комитетом министров Совета Европы одобрены новые Европейские пенитенциарные правила, рекомендованные к исполнению, в том числе Россией. Однако чем выше и совершеннее становятся российские и международные стандарты обеспечения прав арестованных и осужденных, тем заметнее, что ощутимого практического сдвига к лучшему в этой области пока не произошло. Почта Уполномоченного свидетельствует о том, что права арестованных и осужденных в российских пенитенциарных учреждениях по-прежнему нарушаются. Нередко происходит необоснованное применение физической силы и спецсредств, наложение взысканий и многие другие нарушения. Широко распространены среди осужденных такие заболевания, как

   * Выступление публикуется в сокращенном виде.

8

Сборник материалов Международной научно-практической конференции
г. Рязань, 29-30 октября 2009 г.

туберкулез, в том числе в лекарственно устойчивой форме, растет число ВИЧ-инфицированных...
   Во многих случаях нарушения прав осужденных речь идет о халатности сотрудников исправительных учреждений и недобросовестном исполнении своих служебных обязанностей.
   Такая в целом тревожная картина объясняется не только плохим выполнением сотрудниками уголовно-исполнительной системы своих должностных обязанностей, но и крайне медленным изменением самих принципов, на которых эта система строится. Уголовная политика государства не нацелена на внедрение альтернативных лишению свободы мер наказания. Так и не принят давно назревший закон о социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы. В силу этих причин общая численность лиц, содержащихся в местах лишения свободы, остается неоправданно высокой. Это, в свою очередь, не позволяет создать необходимые материальные и психологические предпосылки для обеспечения их прав.
   В связи с этим хочу обратить ваше внимание на то, что проводимая реформа уголовно-исполнительной системы не должна сводиться только к «ремонтным» работам.
   Если мы обратимся к истории, то в России наказания в виде лишения свободы всегда исполнялись в учреждениях тюремного типа, и только с образованием после 1917 г. Советского государства стали создаваться так называемые исправительнотрудовые лагеря. Необходимо понимать, что такие учреждения создавались для решения в первую очередь конкретных хозяйственных задач в суровых климатических условиях. Осужденные размещались в наспех сделанных общежитиях барачного типа, для строительства которых не требовалось значительных финансовых затрат. Это позволяло в сжатые сроки сконцентрировать в том или ином регионе большое количество дешевой рабочей силы. О соблюдении своих прав осужденные могли просто-напросто забыть.
   Но у меня в последнее время складывается мнение, что реформа в системе исполнения наказаний действительно может начаться. Я приветствую заявление директора ФСИН России А.А. Реймера о переустройстве системы мест отбывания лишения свободы. Я и мои коллеги полностью разделяем точку зрения о том, что наказание в виде лишения свободы должно исполняться в тюрьмах только для особо опасных преступников.
   Необходимость акцентирования внимания при реформировании уголовно-исполнительной системы на переход от исправительных колоний к тюрьмам обусловлена целым рядом преимуществ последних. В частности, само техническое строение таких учреждений позволяет обеспечить более надежную охрану и качественный надзор за осужденными, а также изолировать более опасных преступников от тех, кто впервые или случайно совершил преступление.
   Признавая необходимость проведения реформы уголовно-исполнительной системы, позволю обратить ваше внимание на ряд вопросов, которые требуют разрешения и по которым возможны конструктивные дискуссии.
   Во-первых, в соответствии с действующим российским законодательством и международными соглашениями, участницей которых является Россия, лицу, оказавшемуся в местах лишения свободы, должны быть предоставлены достойные условия содер

9

Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний
в Российской Федерации

жания и обеспечены основные гражданские, социальные и культурные права: на жизнь, личную безопасность, свободу от пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, на медицинскую помощь и судебную защиту...
   Одна из фундаментальных причин неудовлетворительного положения в области обеспечения прав задержанных и осужденных - отсутствие эффективного механизма общественного контроля над уголовно-исполнительной системой. Да, такой закон принят, но его действие нужного эффекта пока не приносит. Учреждения УИС по-прежнему недостаточно открыты для общественности...
   Во-вторых, к Уполномоченному часто поступают жалобы по вопросам медико-санитарного обеспечения осужденных. Сложившаяся во ФСИН России система медикосанитарного обеспечения осужденных, по сути дела, оторвана от общей системы здравоохранения страны, что не позволяет в должной мере обеспечить право осужденных на охрану здоровья.
   Одна из серьезных проблем состоит в том, что медицинская служба уголовно-исполнительной системы находится вне сферы медицинского контроля по линии профильного ведомства - Минздравсоцразвития России. Находясь в прямом подчинении руководителей исправительных учреждений, медицинские работники уголовно-исполнительной системы сталкиваются с трудностями при выполнении возложенных на них задач по охране здоровья осужденных.
   После выхода приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 17 октября 2005 г. № 640/190 «О порядке организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы, и заключенным под стражу» могло сложиться впечатление, что Минздравсоцразвития России взяло на себя ответственность за состояние дел с медицинским обеспечением в уголовно-исполнительной системе, хотя в нем пока нет даже структурного подразделения, курирующего медицинскую службу уголовно-исполнительной системы.
   К сказанному следует добавить, что на лекарственное обеспечение осужденных выделяются явно недостаточные ассигнования. Руководители медицинских служб как в центре, так и на местах вынуждены заниматься распределением имеющихся в их распоряжении скудных средств (около 20 % от потребности).
   В-третьих, к Уполномоченному регулярно поступают жалобы осужденных, которым по решению суда было отказано в условно-досрочном освобождении от дальнейшего отбывания наказания.
   Анализ жалоб свидетельствует об отсутствии единообразного подхода к признанию осужденного не нуждающимся в дальнейшем отбывании наказания. Обнаруживаются и пробелы в законодательном регулировании, снижающие эффективность института условно-досрочного освобождения.
   Главная проблема, как представляется, в том, что законодатель так и не смог сформулировать четких критериев признания осужденного не нуждающимся в полном отбывании наказания.
   В связи с этим считаю, что назрела необходимость обобщения судебной практики по применению условно-досрочного освобождения и предлагаю рассмотреть этот вопрос на одном из пленумов Верховного Суда Российской Федерации.

10

Сборник материалов Международной научно-практической конференции
г. Рязань, 29-30 октября 2009 г.