О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы финансирования вузов

Т. Л. Клячко 

С. Г. Синельников-Мурылев

О новых тенденциях 
и проблемах 
в реформировании системы 
финансирования вузов

Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 2013

УДК 378.3

ББК 65.261.55

К47

Клячко, Т. Л., Синельников-Мурылев, С. Г.

О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы 

финансирования вузов / Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев.— М. : 
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013.— 64 с.— (Научные доклады : 
образование).

ISBN 978-5-7749-0779-3

ISBN 978-5-7749-0779-3                                                                 УДК 378.3 

ББК 65.261.55

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 

и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 
2013

К47

Введение

Реформа бюджетного сектора, начавшаяся принятием в мае 2010 г. ФЗ-83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием 
правового положения государственных (муниципальных) учреждений»1, исходила из простых 
предпосылок. Государство оказывает своим 
гражданам определенный набор услуг — государственных услуг. Они предоставляются гражданам бесплатно «руками» государственных 
учреждений, которым выдается государственное задание на оказание государственных услуг. 
А затраты на оказание этих услуг государство 
возмещает своим учреждениям на нормативной основе. Поскольку услуги государственные, 

          1 Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 

2010 г. № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные 
законодательные акты Российской Федерации в свя‑
зи с совершенствованием правового положения го‑
сударственных (муниципальных) учреждений».

Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев

4

то они оказываются всем, имеющим на них право, в одинаковом объеме и, по идее, одинакового качества.

Именно здесь в выстроенной логике начинаются сбои:

– если государственное задание учреждениям распреде
ляется с учетом качества, то оно—это качество—видимо, предполагается различным;

– если это качество различно, то оно не может оплачи
ваться одинаково: более высокое качество должно «стоить» дороже;

– при одинаковой оплате разной по качеству услуги (оди
наковом нормативе затрат на оказание единицы услуги) выигрывают не те учреждения, которые оказывают 
более качественные услуги, а те, которые оказывают менее качественные, поскольку при прочих равных у них 
меньше издержки (в первую очередь, это обусловлено 
тем, что они используют более дешевые кадры, и, кроме того, у них в худшем состоянии материальная база, 
ее поддержанию не уделяется должного внимания).

Таким образом, для того чтобы не страдали те, кто оказывает более качественные услуги, они с самого начала должны получать заведомо большие задания. Но в этом случае 
они выигрывают не в силу более высокой оценки их качества (более высокого норматива финансирования их услуг), а за счет количества, т. е. за счет экономии на масштабе. Однако путь наращивания количества далеко не всегда 
возможен. Если речь идет о вузах, то у них есть физические 
ограничения на увеличение численности студентов — предельный контингент. Эти ограничения естественно могут 
быть сняты — вузу можно добавить (или построить) зданий, 
закупить дополнительное оборудование, набрать еще преподавателей. Но, во-первых, это требует времени, иногда 
значительного (построить здание, создать кампус), и значительных же финансовых затрат. А во-вторых, есть еще нематериальные слагаемые успеха вуза — дух университета, 
особая университетская культура, которая при быстром росте может серьезно пострадать. Это, кстати, говорит о том, 

О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы...

5

что присоединение слабых вузов к сильным далеко не всегда желательно и возможно.

Что касается более слабых вузов, то, получая меньшие 

государственные задания и, соответственно, меньшие средства, они будут либо тихо умирать, либо начнут сдавать 
в аренду помещения, т. е. вуз будет превращаться в объект 
недвижимости, а качество обучения упадет еще ниже. В этой 
ситуации возникает естественный вопрос, почему данному 
вузу надо давать несколько лет на умирание, а не закрывать 
его немедленно? Или же сразу, как только в нем выявится 
низкое качество обучения, не начинать исправлять положение, определяя и устраняя причины бедствия (плохой 
менеджмент, отсутствие необходимой материальной базы, 
низкий престиж специальностей, слабый преподавательский состав и т. п.). Но при этом надо понимать, что любое 
из принятых решений (закрытие вуза, исправление положения) также требует времени и ресурсов, в том числе или прежде всего управленческих высокого уровня, и, что не менее 
важно, каждое из них имеет свои социальные последствия, 
свою очень немаленькую социальную «цену»1.

В двух разделах данной работы рассматриваются пробле
мы, которые встали перед системой высшего образования 
в последние годы в связи с реализацией ФЗ-83, последствия 
целого ряда принятых в этой сфере решений и возможные 
выходы из создавшейся ситуации.

Раздел 1. Реформирование системы 
финансирования вузов

Тема финансирования высшего образования и повышения 
его эффективности обсуждается на протяжении последних 
15 лет. По мнению экспертов, для повышения эффективности 

          1 Проведенный Минобрнауки России мониторинг деятельности вузов 

с целью определения неэффективных учебных заведений выявил 
общественную реакцию на это действие, которая была крайне не‑
гативной: результаты не были приняты и показали ограниченные 
возможности такого рода мероприятий. 

Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев

6

необходимо 
обеспечить 
экономическую 
самостоятель
ность вузов, создать ситуацию, когда вузы конкурировали бы 
за бюджетные средства, и ввести нормативное подушевое финансирование. Как уже отмечалось, в 2010 г. был принят Федеральный закон № 83-ФЗ, посвященный реформированию 
государственных и муниципальных учреждений. Повысит ли 
он эффективность высшего образования и поможет ли реализовать задачи, которое стоят перед вузами?

Закон может способствовать развитию межвузовской 

конкуренции. Вузы получают финансирование на оказание 
государственной услуги — обучение бюджетных студентов — в расчете на каждого из них, т.е. фактически «плату» 
за того, кто учится на бюджетной основе. Таким образом, 
вузы начинают функционировать в квазирыночной среде, 
когда за одних студентов платит государство, а за других — 
непосредственные потребители образовательной услуги, 
т.е. сами граждане.

Нормативная подушевая основа финансирования счита
ется одной из центральных мер в заявленной реформе. Закон устанавливает практически одинаковые принципы финансирования бюджетных и автономных учреждений.

Вместе с тем «новое» бюджетное учреждение финанси
руется через казначейство и при проведении закупок подпадает под действие Федерального закона № 94-ФЗ1, а автономное учреждение имеет право осуществлять закупки 
без использования процедур закона о госзакупках, открывать 
счета в кредитных организациях и брать кредиты. Кроме 
того, у автономных учреждений есть право входить в складочный капитал хозяйственных обществ. Бюджетные вузы 
в этом отношении ограничены возможностями, которые 
им предоставляет Федеральный закон № 217-ФЗ2. При этом 

          1 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. 

№ 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение 
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

          2 Федеральный закон Российской Федерации от 2 августа 2009 г. 

№ 217‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными 
научными и образовательными учреждениями хозяйственных об‑

О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы...

7

для обоих типов учреждений вместо сметы вводится трехлетний финансово-хозяйственный план, который утверждается 
учредителем в бюджетных организациях и руководителем 
учреждения по согласованию с наблюдательным советом — 
в автономных1.

Принципы оплаты государством образовательной услуги 

также заложены в принятом в 2011 г. Федеральном законе 
№ 318-ФЗ2. В соответствии с ним аккредитованные государством негосударственные образовательные учреждения 
могут получить финансирование образовательной деятельности из бюджетных средств.

Таким образом, теперь государственные и негосудар
ственные вузы, получившие государственную аккредитацию, могут на равных конкурировать за право оказывать 
государственную услугу по обучению студентов. Соответственно, выстраивается следующий механизм финансирования: государство определяет норматив бюджетного 
финансирования в расчете на одного студента и число бюджетных студентов, а вузы конкурируют за государственное 
финансирование образовательной услуги в соответствии 
с государственным стандартом. Тем самым принципы 
распределения государственного задания между вузами, 
определение норматива (стоимости обучения бюджетного 

ществ в целях практического применения (внедрения) результа‑
тов интеллектуальной деятельности».

          1 Наблюдательный совет автономного учреждения дает заключение 

по проекту финансово‑хозяйственного плана, копию которого на‑
правляет учредителю. Руководитель АУ принимает решение на ос‑
новании заключения, сделанного наблюдательным советом (см. 
п. 3 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации от 3 ноября 
2006 г. № 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях»).

          2 Федеральный закон Российской Федерации от 16 ноября 2011 г. 

№ 318‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации в части установления имеющим госу‑
дарственную аккредитацию образовательным учреждениям сред‑
него профессионального и высшего профессионального образо‑
вания контрольных цифр приема граждан для обучения за счет 
средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Россий‑
ской Федерации».

Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев

8

студента) и число бюджетных мест в вузах становятся ключевыми вопросами развития высшего образования.

Переход к нормативному подушевому финансирова
нию осуществляется пока достаточно формально. Первый 
шаг — это объявленный 2 апреля 2012 г. Минобрнауки России открытый публичный конкурс среди образовательных 
учреждений высшего профессионального образования, 
имеющих государственную аккредитацию, по установлению контрольных цифр приема граждан по направлениям 
подготовки (специальностям) для обучения за счет средств 
федерального бюджета по образовательным программам 
на 2012 г.

В конкурсе участвовали 313 государственных вузов, 85 не
государственных и один вуз субъекта Российской Федерации. Согласно пояснительной записке к принятому закону, 
число негосударственных вузов не должно было превышать 40, а число бюджетных студентов, которые будут в них 
учиться, — 4,5 тыс. человек1. Но в итоге контрольные цифры 
приема были установлены для 313 государственных вузов 
и 54 негосударственных. При этом все 313 государственных 
вузов находятся в ведении Министерства образования и науки РФ, которое и проводило конкурс.

Впервые были установлены нормативные затраты на ре
ализацию 
основных 
профессиональных 
образователь
ных программ высшего профессионального образования 
на прием 2012 / 2013 учебного года. Нормативные затраты 
устанавливались по специальностям (направлениям подготовки) и дифференцировались, прежде всего, по уровням 
высшего образования — бакалавриат, подготовка специалистов, магистратура. Предполагалось различное финансиро
          1 Вообще говоря, указанная пояснительная записка к закону являет‑

ся, по сути, приговором действующей системе аккредитации ву‑
зов, с одной стороны, и негосударственным вузам — с другой. Дей‑
ствительно, по мнению авторов закона, из всех аккредитованных 
государством вузов к обучению бюджетных студентов могут быть 
допущены только 40. Это наглядно показывает и «цену» государ‑
ственной аккредитации, и одновременно качество сложившегося 
в России негосударственного сектора высшего образования. 

О новых тенденциях и проблемах в реформировании системы...

9

вание для различных специальностей в зависимости от того, 
требуют они лабораторного оборудования или нет. Отдельно 
устанавливались нормативы для специальностей с особым 
соотношением численности преподавателей и студентов 
(1:4, 1:5, 1:6), а также для приоритетных специальностей.

Неясно, как в указанных нормативах учитываются зна
чительные различия по имущественным комплексам вузов. 
Вызывает вопросы и величина самих нормативных затрат, 
например, для подготовки специалистов по специальностям, не требующим лабораторного оборудования, норматив составляет 60,2 тыс. руб., для требующих лабораторного 
оборудования — 63,8 тыс. руб., а для требующих особо сложного — 66,2 тыс. руб.

Вызывает сомнение и сам предмет конкурса, поскольку 

все участники конкурса — аккредитованные вузы, соответственно качество подготовки студентов в них, казалось бы, 
удостоверено самим фактом наличия государственной аккредитации.

Экономическая самостоятельность вузов

Закон Российской Федерации «Об образовании» 1992 года1

был призван обеспечить экономическую самостоятельность всех образовательных учреждений, включая, естественно, и вузы. В нем декларировалось нормативное финансирование в расчете на одного обучающегося, а также 
возможность для образовательного учреждения заниматься приносящей доход деятельностью, в том числе обучать 
часть студентов на платной основе. Но позже Бюджетный 
кодекс РФ существенно ограничил экономическую свободу учебных заведений. Достаточно быстро было введено 
казначейское исполнение бюджета, учреждениям запретили брать кредиты, а все внебюджетные средства были 
объявлены неналоговыми доходами бюджетной системы. 
Это означало введение единой сметы доходов и расходов 

          1 Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. 

№ 3266‑1 «Об образовании».

Т. Л. Клячко, С. Г. Синельников-Мурылев

10

(бюджетных и внебюджетных), которая должна была утверждаться учредителем и изменяться только с его согласия. 
Это ограничивало свободу использования как бюджетных, 
так и внебюджетных средств. Правда, на практике вузы получили достаточно большую свободу в распоряжении внебюджетными средствами. При этом сразу после принятия 
Бюджетного кодекса РФ началась экспертная работа по снятию введенных им ограничений.

С этой целью было увеличено число организационно
правовых форм учреждений. В 2006 г., согласно ФЗ-1741, 
был введен новый тип учреждения — автономное учреждение (АУ). АУ должны были финансироваться не по смете, 
а на основе субсидии, могли открывать счета в кредитных 
организациях и брать кредиты, но лишались субсидиарной 
ответственности государства по их долгам. Кроме того, подобные организации могли учреждать хозяйственные общества и участвовать в уставных капиталах коммерческих 
и некоммерческих организаций. Форма АУ не только давала 
возможности для развития, но и порождала определенные 
риски и для самого учреждения, и для его учредителя. В результате к началу 2012 г. автономными стали только 0,35 % 
федеральных государственных учреждений2, а среди образовательных учреждений, подведомственных Минобрнауки 
России, их было 12 из 1157, т. е. всего 1 %.

Приведет ли ослабление ограничений по расходованию 

бюджетных средств к повышению эффективности их использования, будет во многом зависеть от того, насколько 
жестко учредитель станет контролировать процесс составления и исполнения финансово-хозяйственного плана вуза. 
Следует отметить, что для вузов со значительными объемами внебюджетных доходов жесткость бюджетной сметы 
при возможности фактически свободно распоряжаться внебюджетными доходами и сегодня не выступает серьезным 
ограничением.

          1 Федеральный закон Российской Федерации от 3 ноября 2006 г. 

№ 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях».

          2 http://www1.minfin.ru/ru/budget/83‑fz/resmon/analytics/resfed/resfednet/