Децентрализованные органы и учреждения в системе исполнительной власти зарубежных государств

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2022

Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Ответственный редактор
кандидат юридических наук А. Н. Пилипенко

Децентрализованные
органы и учреждения
в системе
исполнительной власти
зарубежных государств

Научнопрактическое пособие

УДК 342.95
ББК 67.401(3)
Д39

Издание одобрено секцией публичного права ученого совета
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:
А. А. Демин, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук;
С. В. Шульга, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Д39
Децентрализованные органы и учреждения в системе исполнительной власти зарубежных государств : научнопрактическое
пособие / Н. М. Касаткина, Ф. А. Лещенков, А. Н. Пилипенко
и др. ; отв. ред. А. Н. Пилипенко. — Москва : ИЗиСП : Норма :
ИНФРАМ, 2022. — 208 с.

ISBN 9785917689074 (Норма)
ISBN 9785160137742 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161064474 (ИНФРАМ, online)

Представлен сравнительноправовой анализ зарубежного опыта правового
регулирования функциональной децентрализации, широко внедряемой во
многих зарубежных государствах в качестве современного метода публичного
управления. Исследованы законодательные акты в указанной сфере и практика
их реализации в Великобритании, США, Канаде, Польше, Франции, ФРГ —
государствах, где действует развитое законодательство и накоплен значительный опыт по реформированию органов исполнительной власти.
Рассмотрены основные этапы развития функциональных децентрализованных органов и учреждений указанных стран, их виды, структура и компетенция, особенности современной организации и основные направления деятельности, дана оценка позитивных и негативных тенденций их развития.
Для должностных лиц и сотрудников аппарата законодательных и исполнительных органов государственной власти, а также научных и педагогических
кадров, студентов и аспирантов, изучающих актуальные проблемы конституционного и административного права, вопросы оптимизации государственного
управления.
УДК 342.95
ББК 67.401(3)

© Институт законодательства
ISBN 9785917689074 (Норма)
© и сравнительного правоведения
ISBN 9785160137742 (ИНФРАМ, print)
© при Правительстве
ISBN 9785161064474 (ИНФРАМ, online)
© Российской Федерации, 2018

NORMA
INFRAM
Moscow, 2022

The Institute of Legislation and Comparative Law
under the Government of the Russian Federation

Managing editor
PhD in Law A. N. Pilipenko

Decentralized Bodies
and Institutions
in Executive Branch
of Government
of Foreign Countries

Scientific and Practical Guide

Approved at the Section of the Scientific Council
of the Institute of Legislation and Comparative Law
under the Government of the Russian Federation

Reviewers:
A. A. Demin, Moscow State University after M. V. Lomonosov, PhD in
Law;
S. V. Shulga, The Institute of Legislation and Comparative Law under
the Government of the Russian Federation, PhD in Law.

Decentralized Bodies and Institutions in Executive Branch of Government of Foreign Countries : Scientific and Practical Guide /
N. M. Kasatkina, F. A. Leschenkov, A. N. Pilipenko, etc. ; Managing
Editor A. N. Pilipenko. — Moscow : ILCL : Norma : INFRAM,
2022. — 208 p.

The purpose of this scientific and practical guide is to make a comparative legal
analysis of foreign functional decentralization regulation widely introduced as a
method of public administration in many foreign countries. Legislative acts and practice of their application in Great Britain, USA, Canada, Poland, France, Germany are
examined. These countries are chosen due to their developed legislation and significant experience in reforming of public administration bodies.
The authors reviewed and appreciated main stages of functional decentralized
bodies and institutions development in the countries mentioned, as well as their types,
structure and scope of competence, features of modern organization and activities,
positive and negative development trends.
This scientific and practical guide can be useful in practical activities and daily
work of legislative and public administration bodies officials and stuff. It can be also
interesting for scientific and pedagogical staff, students and postgraduate students
studying modern issues of constitutional and administrative law as well as optimization
of public administration.

© The Institute of Legislation and Comparative Law
© under the Government of the Russian Federation, 2018

Коллектив авторов:

Н. М. Касаткина, кандидат юридических наук, ведущий научный
сотрудник — гл. 6, 7;
Ф. А. Лещенков, научный сотрудник — гл. 2;
А. Н. Пилипенко, кандидат юридических наук, доцент, ведущий
научный сотрудник — введение, гл. 4;
И. Г. Тимошенко, кандидат юридических наук, ведущий научный
сотрудник — гл. 5;
Н. Ю. Трещетенкова, старший научный сотрудник — гл. 3;
М. А. Штатина, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов — гл. 1.

Ответственный редактор — кандидат юридических наук, доцент
А. Н. Пилипенко.

Collective of authors:

N. M. Kasatkina, PhD in Law, Leading Research Worker — ch. 6, 7;
F. A. Leschenkov, Research Worker — ch. 2;
A. N. Pilipenko, PhD in Law, Leading Research Worker, Associate
Professor — introduction, ch. 4;
I. G. Timoshenko, PhD in Law, Leading Research Worker — ch. 5;
N. Y. Treschetenkova, Leading Research Worker — ch. 3;
M. A. Shtatina, PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of
the Chair of administrative and Financial Law, Peoples’ Friendship
University of Russia — ch. 1.

Managing editor — PhD in Law, Associate Professor A. N. Pilipenko.

Оглавление

Коллектив авторов ..................................................................................7

Collective of authors .................................................................................8

Contents .................................................................................................11

Введение ................................................................................................13

Глава 1. Децентрализованная администрация
в зарубежных государствах. Общее и особенное .............................16
§ 1. Функциональная децентрализация
как метод публичного управления ..........................................16
§ 2. Возникновение и развитие функциональных
децентрализованных органов и учреждений ..........................24
§ 3. Виды функциональных децентрализованных органов
и учреждений ............................................................................36
§ 4. Компетенция и правовой статус функциональных
децентрализованных органов и учреждений ..........................44
§ 5. Особенности организации и деятельности
функциональных децентрализованных органов
и учреждений ............................................................................47
§ 6. Контроль за функциональными децентрализованными
органами и учреждениями .......................................................53

Глава 2. Германия ..................................................................................60
§ 1. Теоретические и исторические основы децентрализации
в ФРГ .........................................................................................60
§ 2. Система децентрализованных органов управления
федерального уровня ................................................................64
§ 3. Федеральные учреждения и корпорации
публичноправового характера ................................................67
§ 4. Децентрализованные органы
на уровне федеральных земель ................................................71

Глава 3. Польская Республика ..............................................................77
§ 1. Возникновение и развитие децентрализованных органов
и учреждений ............................................................................81

§ 2. Основы правового статуса децентрализованных органов
и учреждений ............................................................................83
§ 3. Основные виды децентрализованных органов
и учреждений ............................................................................88
§ 4. Контроль деятельности децентрализованных органов
и учреждений ..........................................................................111

Глава 4. Французская Республика ......................................................113

§ 1. Публичные учреждения .........................................................113
§ 2. Публичные службы ................................................................117
§ 3. Независимые административные органы .............................133

Глава 5. Великобритания .....................................................................143
§ 1. Общие вопросы правового статуса, классификация
и виды децентрализованных органов и учреждений ............143
§ 2. Публичные корпорации .........................................................145
§ 3. Исполнительные агентства ....................................................151
§ 4. Внедепартаментские публичные органы ...............................158
§ 5. Регуляторы ..............................................................................162

Глава 6. Соединенные Штаты Америки ..............................................175
§ 1. Образование децентрализованных органов ..........................175
§ 2. Независимые агентства ..........................................................176
§ 3. Правительственные корпорации ...........................................191

Глава 7. Канада ...................................................................................197
§ 1. Образование децентрализованных органов ..........................197
§ 2. Королевские корпорации ......................................................198
§ 3. Департаментские корпорации и агентства,
осуществляющие специальные операции .............................205

10
Оглавление

Contents

Collective of authors .................................................................................8

Introduction ............................................................................................13

Chapter 1. Decentralized administration in foreign countries.
General and special issues ..................................................................16

§ 1. Functional decentralization as a method
of public administration ..............................................................16
§ 2. Emerging and development of functional decentralized bodies
and institutions ...........................................................................24
§ 3. Types of functional decentralized bodies and institutions ............36
§ 4. Legal status and scope of competence
of functional decentralized bodies and institutions ......................44
§ 5. Special features of organization and activities
of functional decentralized bodies and institutions ......................47
§ 6. Control over functional decentralized bodies and institutions ......53

Chapter 2. Germany ................................................................................60

§ 1. Conceptual and historic grounds of decentralization in FRG ......60
§ 2. System of federal decentralized public administration bodies .......64
§ 3. Federal institutions and public corporations ................................67
§ 4. Decentralized states bodies .........................................................71

Chapter 3. Republic of Poland .................................................................77

§ 1. Emerging and development of decentralized bodies
and institutions ...........................................................................81
§ 2. Key features of legal status of decentralized bodies
and institutions ...........................................................................83
§ 3. Basic types of decentralized bodies and institutions .....................88
§ 4. Control of activities of decentralized bodies and institutions ......111

Chapter 4. French Republic ...................................................................113

§ 1. Public institutions .....................................................................113
§ 2. Public services ...........................................................................117
§ 3. Independent public administration bodies .................................133

Chapter 5. Great Britain .......................................................................143

§ 1. General issues of legal status, classification and types
of decentralized bodies and institutions .....................................143
§ 2. Public corporations ...................................................................145
§ 3. Executive agencies ....................................................................151
§ 4. Nondepartmental public bodies ...............................................158
§ 5. Regulators .................................................................................162

Chapter 6. United States of America .....................................................175

§ 1. Creation of decentralized bodies ...............................................175
§ 2. Independent agencies ................................................................176
§ 3. Government corporations .........................................................191

Chapter 7. Canada ................................................................................197
§ 1. Formation of decentralized bodies ............................................197
§ 2. Royal corporations ....................................................................198
§ 3. Departmental corporations and agencies,
exercising special functions .......................................................205

12
Contents

Введение

Усложнение управленческих процессов привело к созданию децентрализованных органов и учреждений в системе исполнительной
власти зарубежных государств, призванных обеспечить ее эффективность в новых исторических реалиях. В результате наряду с правительственными министерствами и ведомствами функционирует множество относительно самостоятельных, пользующихся административной и финансовой автономией государственных учреждений. Эти
децентрализованные учреждения приобретают все большее распространение и влияние, поскольку они выполняют задачи, которые не
способна реализовать централизованная государственная администрация в силу их обширности и разнообразия.
В процессе проведения административных реформ конца ХХ в.
наметилась кардинальная тенденция: включение децентрализованных учреждений в министерскую систему на правах самостоятельных
ведомств, заменяющих собой существовавший ранее нижний уровень
отраслевого управления. Весьма показательна в этом отношении
структурная перестройка государственного управления, проведенная
в 1990х гг. в Великобритании.
Правовое положение децентрализованных органов специфично в
каждой стране, и, кроме того, каждое государство отличается разнообразием вариантов их статуса. Принадлежность к правовой семье
вносит свои коррективы в их правовое положение, что обусловило
изложение материала в предлагаемом издании: страны континентального (романогерманского) права (Германия, Польша, Франция) и
страны общего права (Великобритания, США, Канада).
Правовой режим каждого конкретного автономного учреждения
фиксируется обычно в специальном акте о создании нового децентрализованного учреждения. Вместе с тем в работе отмечаются общие
черты, характерные для всех децентрализованных ведомств.
Вопервых, их автономность. Они изъяты из непосредственного
подчинения правительства, министерств, осуществляющих лишь общий контроль над их деятельностью. Автономность выражается в их
административной и финансовой самостоятельности.
Они самостоятельно определяют свою внутреннюю организацию,
создают необходимые службы, самостоятельного подбирают кадры.

Децентрализованные учреждения обладают также финансовой автономией. Они имеют собственное имущество и свой бюджет, отделенные от имущества и бюджетов центральной и местной администрации. При этом степень финансовой самостоятельности децентрализованных учреждений может быть различной. Автономные структуры,
которые получают средства от центральных властей, более жестко
контролируются государственными финансовыми органами.
Вовторых, децентрализованные учреждения наделяются специальной компетенцией. Они выполняют только те функции, которые
прямо указаны в учредительном акте.
Втретьих, децентрализованные учреждения являются субъектами
публичного права. Они вправе принимать акты управления. Однако в
вопросах внутреннего управления и во взаимоотношениях с третьими
лицами они могут выступать как субъекты частного права.
Децентрализованные органы не включаются в иерархическую административную структуру, но они находятся в ведении центральной
или местной публичной администрации, либо главы правительства
(например, премьерминистра, как французская Национальная комиссия по информатике и свободам), либо отраслевого министра
(так, министр экономики и финансов Франции контролирует деятельность Совета по конкуренции), либо местных органов самоуправления.
Центральные независимые административные учреждения образуются, как правило, высшими органами государственной власти: главой государства, парламентом или правительством. Реже полномочия
по созданию децентрализованных учреждений предоставляются министерствам или центральным ведомствам. Местные функциональные децентрализованные учреждения обычно образуются соответствующим местным советом. Иногда децентрализованные ведомства могут образовываться на основе договора или соглашения между
административными органами и профессиональными организациями.
Применительно к сферам деятельности можно выделить три вида
независимых административных учреждений: функционирующие
1) в хозяйственноэкономической, 2) социальнокультурной и 3) административнополитической областях. Законодательство обычно не
столько предоставляет автономным ведомствам конкретные полномочия, сколько предписывает им выполнять определенную функцию
(например, контролировать использование электроэнергии всеми
предприятиями, организациями и частными лицами).

14
Введение