Правовое обеспечение государственного и муниципального управления

ПРАВОВОЕ 
ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ 

Допущено
Советом Учебно-методического объединения по образованию 
в области менеджмента в качестве учебного пособия для студентов 
высших учебных заведений, обучающихся по направлению 
подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное
управление» (квалификация (степень) «магистр»)

Москва
ИНФРА-М
2021

С.Н. КЛЁНОВ
П.Е. КРИЧИНСКИЙ
С.Н. НОВИКОВ

Учебное пособие

УДК 369.032(075.8)
ББК 67.401я73
 
К48

Клёнов С.Н.
 Правовое обеспечение государственного и муниципального управления : учебное пособие / С.Н. Клёнов, П.Е. Кричинский, С.Н. Новиков  — 
Москва : ИНФРА-М, 2021. — 268 с. + Доп. материалы [Электронный 
ресурс] — (Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/5861.

ISBN 978-5-16-010110-1 (print)
ISBN 978-5-16-101846-0 (online)

Настоящее учебное пособие является одной из первых учебно-методических 
разработок дисциплины, предусмотренной в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом по направлению подготовки магистратуры 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление». 
Рассматриваются проблемы развития правового обеспечения государственного 
и муниципального управления на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном, а также во всех ветвях власти российской государственности —  законодательной, исполнительной и судебной. Проанализированы возможности совершенствования территориального управления в России, связанные с присоединением к России двух новых субъектов Российской Федерации — Республики Крым 
и города Севастополя.
Для слушателей магистратуры, научных сотрудников, аспирантов и соискателей 
в сфере организации государственного и муниципального управления, руководителей и сотрудников органов власти, а также предприятий, организаций, специалистов 
и практических работников в области менеджмента и бизнеса.

К48

УДК 369.032(075.8)
ББК 67.401я73

© Клёнов С.Н., Кричинский П.Е.,
 
Новиков С.Н., 2015
ISBN 978-5-16-010110-1 (print)
ISBN 978-5-16-101846 (online) 

Рецензенты:
Н.С. Артемьев — д-р юрид. наук, проф. кафедры криминологии и организации 
профилактики преступлений Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации, заслуженный работник 
высшей школы;
Н.М. Демко — канд. юрид. наук, доц., заместитель главы администрации —  
руководитель аппарата администрации г. Рязани

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны 
в электронно-библиотечной системе znanium 
(www.znanium.com)

Глава 1. 
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ И сОдЕРжаНИЕ 
ПРаВОВОГО ОБЕсПЕчЕНИя 
ГОсудаРстВЕННОГО  
И муНИЦИПальНОГО уПРаВлЕНИя  
В РОссИЙсКОЙ ФЕдЕРаЦИИ

1.1. 
ПОНятИЕ, сИстЕма, уРОВНИ И ВИдЫ  
элЕмЕНтОВ И мЕР ПРаВОВОГО ОБЕсПЕчЕНИя 
ОБЩЕстВЕННЫх ОтНОшЕНИЙ

Понятие «правовое обеспечение» широко используется не только 

в юридической литературе, но и в законодательстве. Между тем это 
понятие остается недостаточно разработанным в теоретическом плане и до настоящего времени не имеет единого толкования в научной 
литературе. Одна из   причин — распространенное мнение о тождественности смыслового содержания поня тий «правовое регулирование», «правовые основы» и «правовое обеспечение», которые совпадают по основным характерным признакам. Многие авторы считают 
эти понятия близкими по содержанию, но отличающимися теоретико-правовым значением и спе цифическими проявлениями и особенностями. 

Право и государство неразрывно связаны друг с другом. Они воз
никают в обществе на одном этапе, в силу одних и тех же объективных причин. Обязательный признак государства — наличие права, 
одновременно обязательная характеристика права — установление 
правовых норм только государством.

Роль права в государстве и обществе проявляется в том, что по
средством права общество за ставляет государство действовать в своих интересах. При этом цен ность права заключается в его способности обеспечить удовлетворе ние определенных потребностей как 
общества, а в нем — личности, так и государства, а в нем — гражданина. Ценность права измеряют тем, что оно дает или может дать 
конкретному индивидууму или обществу в целом. 

Таким образом, можно выделить основные функции права, при
сущие правовому демократическому государству:

1) обеспечить права и свободы граждан, реализацию ими своих 

законных интересов, волеизъявление народа в целом и каж дого гражданина, гарантии их соблюдения;

2) нормативно регулировать устанавливаемые порядок и прави ла 

в публичной и частной сферах общественных отношений. 

Вместе с тем право рассматривается как один из видов системы 

социальных норм, которые служат важнейшим инструментом управления всеми сферами общественной деятельности. Роль права тесно 
связана с целями государственного управления и используемыми 
правовыми механизмами ее достижения.

Смысл и назначение социального регулирования заключается в 

том, что государство, используя механизмы правового принуждения, 
при звано оказывать свое властное и управляющее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по 
поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. При этом все члены общества заинтересованы в установлении необходимого социального порядка. В цивилизованном обществе с помощью правового 
регулирования устанавливаются общеобязательные правила поведения людей. Их закрепление происходит посредством юридических 
норм, которые обеспечивают правовую основу жизни общества. На 
этой основе, которую и составляют дейст вующие нормы права, осуществляется правовое регулирование различных сторон общественной деятельности.

Однако, для того чтобы нормы права действовали, они долж ны 

быть обеспечены соответствующими механизмами их реали зации. 
Недостаточно принять закон и довести его до адресатов. Для действительной реализуемости необходима система мер, обеспечивающих исполнение законодательства. 

В связи с проведением реформ в сфере управления государ ством 

возникает необходимость обновления не только законодательства, 
но и системы право вых актов, с помощью которой устанавливается 
порядок осуще ствления управленческой деятельности. В общей концепции развития российского законодательства подчеркива ется, что 
оно должно подчи няться таким факторам, как: 

 
• удовлетворение основных обще ственных потребностей с по
мощью законов на основе научного анализа и прогнозов; 

 
• правовое обеспечение государственных реформ и программ по 

важнейшим направлениям экономическо го и социально-культурного развития России (в качестве их со ставного элемента); 

 
• совершенствование структуры законода тельства с учетом обес
печения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов; 

 
• децентрализация правового регулирования на основе федера
тивных начал и само управления; 

 
• укрепление системных связей между законами и подзаконными 

актами, между законами и договорами (соглаше ниями). 
Правовое обеспечение рассматривают как в широком, так и узком 

смысле. Соответственно, правовое обеспечение в широком смысле охватывает всю совокупность социально-правовых элементов и весь про

цесс выработки юридически значимых мер (средств, приемов и способов) и использования их в практической дея тельности субъектов 
права по воздействию на предмет юриди ческой регуляции для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений. Важнейшими эле ментами здесь выступают: 

1) правотворчество, т.е. создание и совершенствование единой, 

внутренне согласованной и непро тиворечивой системы правовых 
норм, отвечающей потребно стям общественной деятельности; 

2) правовое воспитание как целенаправленная деятельность по 

формированию у граждан правового сознания и правовой культуры, 
позволяющих адек ватно воспринимать и сознательно соблюдать или 
исполнять правовые нормы; 

3) эффективное правоприменение, представ ляющее собой про
цесс оформления, осуществления и охраны правовых норм, обеспечивающих правомерную деятельность; 

4) контрольная деятельность субъектов правотворчества и право
применения, направленная на проверку, изучение и анализ осуществления правового обеспечения, и выработку мер по устра нению 
имеющихся трудностей и выявленных недостатков.

В узком смысле правовое обеспечение есть система законодатель
ных, иных нормативных и прочих актов, регулирующих организацию 
и деятельность субъектов права в конкретных сферах общественной 
жизни. 

При этом норматив ные правовые акты являются разновидностью 

управленческой деятельности государства, а правовое обеспечение 
управления становится государственным выражением целей, задач 
и функций управления. Обладая высшей юридической силой, закон 
занимает ведущее место в правовом обеспечении государственного 
управления. 

Нормативную систему правового обеспечения в важнейших сфе
рах общественной жизни, как правило, составляют: между народные 
правовые акты, Конституция РФ, федеральное законо дательство, 
конституции (уставы) и иные законодательные акты субъектов Российской Федерации; а также иные нормативные правовые акты, регулирующие отдельные направления управ ленческой деятельности, 
к которым относятся: указы Президен та РФ, постановления Правительства РФ, акты органов исполни тельной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Реальность закона прояв ляется в его исполнении, и от успешности применения нормы закона (общего правила) к конкретным 
обстоятельствам зависит эффективность государственного управления. Обеспечение оп тимального соотношения закона и управления 
является важным условием устойчивого развития экономической и 

социальной сфер общественной жизни, служит укреплению законности и правопорядка.

Правовое обеспечение — система социально-правовых элемен
тов и юридически значимых мер (средств, приемов и спосо бов), 
влияющих на формирование и реализацию права. Его цель — правомерность, т.е. создание условий для соответствия явлений социальной жизни требова ниям и дозволениям, содержащимся в 
нормах права.

Правовое регулирование — юридическая функция, реали зуемая 

в процессе воздействия государства на общественные отношения с 
помощью норм права, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями. Его цель — установление оптимального правопорядка в обществе.

В системе правового обеспечения обще ственных отношений вы
деляют две составные части: 

Правоформирование — состоит из социально-правовых элементов 

и продолжается в процессе правотворчества, которое находит свое 
выражение в нормативно-правовом обеспечении.

Правореализация — представляет собой следующие формы: ис
пользование, соблюдение, исполнение и применение права. 

Весь комплекс эле ментов и мер правового обеспечения можно 

разделить на три блока.

1. Блок социально-правового обеспечения. Состоит из таких соци
ально-правовых элементов, как правовое сознание, право вое воспитание, правовое образование, правовая психология, правовая культура, правопонимание. В него также входят группы мер, которые 
связаны с научно-правовым, кадрово-правовым, информационноправовым обеспечением и социаль но-правовым мониторингом.

Научно-правовая группа включает специальные юридические 

исследования. Осуществляет проведе ние научно-правовых исследований, издание специальной юри дической литературы, разработку концепций по систематизации законодательства и иному теоретико-правовому обеспечению в различных сферах общественных 
отношений.

Кадрово-правовая группа осуществляет профессиональ но
образовательную правовую подготовку и укомплектование государственных и иных органов специалистами, имеющими юридическую 
квалификацию.

Информационно-правовая группа имеет обеспечивающее значе
ние, так как является основой для нормативных документов, управленческих решений и действий. 

Социально-правовой мониторинг — система посто янного наблюде
ния, оценки и прогноза социальных изменений в области осуществления права, государственно-управленческой деятельности, со

стояния правоприменительной практики в связи с осуществлением 
властных полномочий государственными органами.

2. Блок правотворческого обеспечения. Включает группы, внутри 

которых могут быть выделены соответствующие под группы: нормативное правовое (материально-правовое и процес суально-
правовое) обеспечение, юридико-техническое обеспе чение (юридические конструкции, терминология и способы по строения нормативных правовых актов) и систематизация права (инкорпорация, 
кодификация).

Материально-правовое обеспечение включает две подгруппы:
1) институционально-правовая: правовые установле ния, правовые 

гарантии, правонаделение, правовые ограни чения, субъективные 
права, юридические обязанности, пра вовая ответственность, правовые процедуры, правовые ре сурсы, социально-правовые и государственно-правовые ин ституты;

2) организационно-правовая: структуры (органы) государственной 

вла сти, правотворческие и правоприменительные органы, государственная служба, правовые формы, правовые методы, меры правового администрирования (таможенное, налоговое, валютное), 
правового оформления (таможенное), государст венной дисциплины, 
правовой регламентации, организацион но-правовые механизмы.

Процессуально-правовое обеспечение также может быть  разделено 

на подгруппы, обеспечивающие:

1) правотворческий процесс (например, уста новление определен
ной правовой процедуры — деятельности административной юстиции путем формирования процессу ального законодательства и создания судов по рассмотрению споров административно-правового 
характера);

2) правоприменительный процесс (например, обеспечение иска, 

обеспечение исполнения обязательств, обеспечение доказательств);

3) сово купность определенных юридико-технических связей и прие
мов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых предписаний го сударства, так и при их претворении в жизнь 
(юридическая терминология, юридические конст рукции; способы 
построения нормативных-правовых актов).

Систематизация права имеет два способа све дения к единству 

нормативных правовых актов:

 
• инкорпорация — вид систематизации, которая не затрагивает со
держания правовых актов и происходит без учета отраслей права; 

 
• кодификация — создание нового нормативного правового акта, 

призванного регулировать определенные общественные отношения.
3. Блок правоприменительного обеспечения. Включает группы мер, 

которые реализуются при осуществлении оперативно-исполнитель

ного обеспечения, правоохранительной деятельности, контрольноправового обеспечения, толкования права и иных мер, обеспечивающих реализацию права.

Оперативно-исполнительное обеспечение предусматривает выпол
нение практических мер, направленных на решение текущих задач 
повседневной деятельности государственных органов и их должностных лиц по выполнению ими функциональных обязанностей.

Правоохранительное обеспечение — функционирование системы 

правоохранительных органов, меры установления юри дической ответственности и привлечения к ней, применение мер государственного принуждения.

Контрольно-правовое обеспечение заключается в осуществ лении 

контрольно-надзорных мер за соблюдением законности.

Толкование права — сложное социально-правовое явление, вклю
чающее внутренний мыслительный процесс официальных и неофициальных лиц, изучающих и трактующих право, компетентно применяющих и участвующих в его формировании. Его следует отличать 
от толкования закона.

Толкование закона — деятельность органов государства, орга
низаций, должностных лиц, отдельных граждан по установле нию 
соответствия смысла и содержания норм права, раскрытию выраженной в них общеобязательной воли законодателя. Цель этой деятельности — обеспечить правильное и единообразное применение 
толкуемой нормы закона, устранить неясности и вероятные ошибки 
при ее реализации.

Правообеспечивающие меры могут быть клас сифицированы следу
ющим образом:

1. По отраслевой принадлежности:

 
• конституционно-правовые (наложение президен том вето на 

принятый парламентом закон; континуитет; раз граничение предметов ведения между органами государст венной власти; интерпелляция);

 
• гражданско-правовые (имущественное обеспече ние, договор
ные санкции, возмещение вреда, встречное ис полнение обязательств, зачет встречных требований, интер цессия);

 
• административно-правовые (лицензирование отдельных ви дов 

деятельности, аттестация государственных служащих, за пись 
актов гражданского состояния, реестрирование, регист рация, 
декларирование);

 
• уголовно-правовые 
(арест, 
следствие, 
инкримини рование, 

предъявление обвинения);

 
• международно-правовые (агреман, демаркация, репрессалии, 

десегрегация, делимитация, реторсии) и др.

2. По элементному составу: простые и сложные.
3. По характеру применения: предупредительные, правовосстано
вительные, пресекательные.

4. По юридической силе: законодательные, подзаконные.
5. По характеру воздействия: императивные, диспозитивные.
6. По целевому назначению: правоохранительные, оперативно-ис
полнительные, толковательные, систематизирующие, кон трольноправовые.

7. По содержанию нормативных предписаний: предписания, дозво
ления, запрещения, обязывания, предоставление прав, правомочия, 
уполномочивание, поощре ния, рекомендации.

8. По предмету назначения нормативных установлений: матери
ально-правовые и процессуально-правовые.

9. По нормативно-правовому значению: устанавливающие, изменя
ющие, отменяющие норму права.

10. По юридическому содержанию и типу регулятивной направлен
ности: правоформирующие и правореализующие.

Уровни правового обеспечения имеют следующую иерархию: 
1) федеральный; 
2) региональный; 
3) муниципальный; 
4) локальный; 
5) индивидуальный.
На федеральном и региональном уровнях осуществляется правовое 

обеспечение в центра лизованном порядке и выражается в общенормативной форме и в пределах одного из субъектов Федерации.

Правовое обеспечение на муниципальном уровне оформляется ак
тами органов местного самоуправления. 

Уровень локального правового обеспечения осуществляют хозяйству
ющие субъекты рыночных экономико-правовых отношений. Локальный уровень правового обеспечения деятельности корпоративных субъектов включен в иерархию нормативных актов, имеющих 
обязательную силу.

Гражданин как субъект права, обладая правоспособностью и бу
дучи дееспособным, мо жет реализовать свое субъективное право, 
только выступая уча стником определенного правоотношения в личном качестве, тем самым обеспечивая его на индивидуальном уровне. 
Будучи субъектом правоот ношений, он может ввести определенное 
правило, хотя и рассчитанное на однократное применение в конкретной ситуации, но которое должны будут соблюдать другие субъекты правоотношений, получая поддержку государства, в том числе 
со стороны судеб ных и правоохранительных органов. Наиболее 
типичные примеры правового обеспечения на индивидуальном 
уровне — оформление завещания, договорные отношения. 

1.2. 
ПРаВОВОЕ РЕГулИРОВаНИЕ И ПРаВОВОЕ 
ОБЕсПЕчЕНИЕ ГОсудаРстВЕННОГО  
И муНИЦИПальНОГО уПРаВлЕНИя

Виды правового регулирования как государственного, так и муни
ципального управления можно классифицировать по:

1) отраслям права — конституционное, административное, уго
ловное, трудо вое, гражданское и т.д.;

2) уровням и принципу федерализма — федеральные и регио
нальные; 

3) юридической силе — законодательные и подзаконные. 
Формы правового регулирования государственного управле ния — 

правовые формы, используемые для определения юриди ческого состояния и регламентации институтов, процессов и отношений государственного управления с целью придания им должной структурной 
организованности и официально выра женной фиксации. Важнейшими формами правового регулирования являются правовые акты. 
Формы правового регулиро вания государственного управления — 
правовой режим, правовой статус, регистрация, лицензирование, 
разрешительно-уведомительная система, государственный кон троль, 
правоограничения и др. Работа государственной админи страции 
проходит в следующих правовых формах: право творчество, правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и т.д.

Методы правового регулирования государственного управле
ния — комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу и соответствующие элементы в процессе упорядоче ния общественных отношений по поводу 
осуществления государственной власти и государственного управления. Метод воплощает в себе, с одной стороны, способ осуществления регулятивных функций права в данной сфере общественных отношений, а с другой — средство воздействия социальных 
управляющих сис тем (субъекты правового регулирования), входящих 
в государ ственный аппарат, на социальные управляемые системы 
(объек ты). 

Особенности правового регулирования государ ственного управле
ния проявляются в сочета нии используемых средств, приемов и способов регулирования: дозволения, запреты, обязывания, подчиненность, 
подотчетность и подконтрольность, доверие государ ства, верность 
служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение. 

Механизм административно-правового регулирования вклю чает 

в себя следующие средства:

 
• предписания — одной стороне регулируемых отношений предо
ставляется определенный объем юридически властных полно