Координация деятельности субъектов права в условиях кризиса

КООРДИНАЦИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СУБЪЕКТОВ ПРАВА
В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА

А.А. МАКСУРОВ

Москва
ИНФРА-М
2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 342.5(075.4)
ББК 67.400
 
М17

Максуров А.А.
М17  
Координация деятельности субъектов права в условиях кризиса : 
монография / А.А. Максуров. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 260 с. — 
(Научная мысль). — DOI 10.12737/1836239.

ISBN 978-5-16-017245-3 (print)
ISBN 978-5-16-109788-5 (online)

Монография посвящена поиску путей повышения эффективности государственного управления в условиях кризисных ситуаций. Прослежена 
взаимосвязь кризисной ситуации с проблематикой правовой неопределенности и юридически значимых рисков. Рассматриваются содержательные 
характеристики кризиса как социального феномена, причины и виды кризисных ситуаций, проблематика их правового определения, а также влияние кризиса на изменения в деятельности органов государственной власти 
и местного самоуправления. Предложено универсальное средство согласования деятельности органов власти и их должностных лиц в кризисный 
период – механизм юридической координации.
Сделан анализ основных недостатков работы органов государственной 
власти в условиях кризиса, в том числе в ситуации пандемии коронавирусной инфекции. Изучены вопросы правомерности ограничения конституционных прав граждан в условиях кризиса, вопросы введения в действие 
особых правовых режимов, предусматривающих иные, чем обычно, способы, формы и пределы реализации гражданами их субъективных прав. 
Выработаны полноценные развернутые рекомендации по совершенствованию правотворчества (предложены проекты необходимых нормативных 
правовых актов), практики толкования и систематизации права, правоприменения, а также контрольной (надзорной) юридической практики.
Для широкого круга читателей, интересующихся вопросами государственного управления в условиях кризисных ситуаций. Может быть полезна студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов.
 
УДК 342.5(075.4)
ББК 67.400

ISBN 978-5-16-017245-3 (print)
ISBN 978-5-16-109788-5 (online)
© Максуров А.А., 2022

Предупрежден — наполовину спасен!
Поговорка

Предисловие

Идее написания работы на данную тему уже не один год. Но реализована она была, по ряду причин, лишь сегодня. И «подтолкнул» 
автора к этому, как вы уже, наверное, догадались, кризис государственного управления, вызванный пандемией коронавируса, унесшего немало человеческих жизней.
Мы с вами видели, как правительства всего мира оказались совершенно беспомощны перед лицом не какого-то мирового апокалипсиса, нашествия инопланетян и прочих «ужасов» и «напастей», 
а лишь чего-то вроде обычного «гриппа», только очень заразного, 
масштабного и зачастую смертельного.
Интересно, что абсолютно неэффективной оказалась власть 
не только лишь в слаборазвитых и бедных странах, странах с диктаторскими или авторитарными режимами и т.п., а собственно, везде. 
Никакие обычные механизмы решения насущных вопросов управления не сработали ни в демократических государствах с гибким 
изменчивым законодательством, ни в тоталитарных странах, где 
такую гибкость обычно успешно заменяла жесткость или даже жестокость как закона, так и его исполнения.
Нельзя, разумеется, утверждать, что власть совсем уж ничего 
не делала. Напротив, должностные лица всех уровней развивали, 
в том числе и искренне, необходимую активность, однако результативность их действий нередко была нулевой. Их действия напоминали нам взаимодействие лебедя, рака и щуки из известной басни 
Крылова.
Причина этому не только в организационных или законодательных недоработках, нехватке денежных средств или медицинских ресурсов, сколько в изначальной рассогласованности действий самых различных субъектов права, органов государства и его 
должностных лиц, государства и общества в целом.
Координация деятельности органов власти в условиях чрезвычайной или кризисной ситуации (далее в целях экономии пространства времени мы будет придерживаться вербально «огрубленного» термина «кризисная координация») — вот единственный 
на сегодня способ добиться наиболее оптимального использования 
имеющихся (всегда, во все века и во всех странах — недостаточных) 
ресурсов.

Автор будет очень рад, если его исследование, имеющее 
не только теоретическое, но и практическое значение не просто позволит органам власти действовать более эффективно, но и спасти 
чью-то жизнь.

Глава 1
КРИЗИСНАЯ СИТУАЦИЯ 
И КООРДИНАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ 
УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСНОЙ 
СИТУАЦИИ

Прежде всего, начиная исследование, необходимо сказать несколько слов о самой обстановке, в условиях которой такое ее 
свойство, как «кризисность», объективно требует иных, чем обычно, 
управленческих подходов.
Законодатель и правоприменительная практика чаще всего 
оперируют термином «чрезвычайная ситуация». Чрезвычайный – 
превосходящий обычную меру1, не такой, как обычно2, исключительный3, экстренный, не предусмотренный обычным течением 
дел4.
Такого рода терминологии придерживается и закон.
В частности, на основании ч. 1 ст. 1 Федерального закона 
от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «О защите населения 
и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»5 чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного 
природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, 
которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, 
ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Схожим образом чрезвычайность ситуации понимается и в законодательстве других стран.
В частности, в п. 1 § 2 Emergency Act (Passed 08.02.2017)6 Республики Эстонии указано, что чрезвычайная ситуация — это событие или цепочка событий или перерыв в жизненно важном 

1 
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 
1984. С. 456.
2 
См.: Словарь современного русского литературного языка. М., 1961. С. 711.
3 
См.: Философский словарь. М., 1986. С. 288.
4 
См.: Русский словарь языкового расширения / cост. А.И. Солженицын. М., 
1995. С. 211.
5 
Собрание законодательства РФ. 26.12.1994. № 35. Ст. 3648.
6 
URL: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/513062017001/consolide

служении, которые ставят под угрозу жизнь или здоровье многих 
людей, наносит серьезный материальный ущерб, наносят серьезный экологический ущерб или серьезное вмешательство в преемственность жизненно важных служб и разрешение которых требует скоординированных действий нескольких органов или лиц, 
участвующих в них, применение командной организации, отличной 
от обычной, и привлечение большего количества людей и средств, 
чем обычно.
Между тем на вопрос следует смотреть шире, поскольку чрезвычайная ситуация — лишь одна из разновидностей кризисной ситуации.
Кризис (греч. krisis — решение) — резкое изменение1, крутой 
перелом2, обострение какого-либо положения, потенциально влекущее за собой негативные перемены, затруднительное положение3, 
перерыв в функционировании какой-либо общественной системы4, 
состояние напряженности, тупиковая ситуация5, существенное 
нарушение обычного течения жизни6, потрясение и перелом, ситуация, в которой мы оказались помимо нашей воли7, переход 
от одного состояния к другому с критическим обострением противоречий8, негативных явлений и тенденций9, переломная точка, 
резкий поворот в положении или состоянии10 и проч.
Таким образом, этимологически кризисная ситуация (кризис) — 
это непредвиденное ранее, резкое и существенное нарушение 
обычного состояния государства, общества, отдельных сфер общественной жизни и т.п., затрудняющее обычную (докризисную) 
социальную жизнь и имеющее негативные черты и проявления. 
Выделяют огромное число разновидностей кризиса (финансовые, 
денежные, кредитные, торгово-промышленные, кризисы недопроизводства и перепроизводства, в том числе, товарные или сельскохозяйственные, кризисы сбыта, кризисы общего характера, поли
1 
См.: Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина и Ф.Н. Петрова. — 
М., 1999. С. 799.
2 
См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений / под ред. 
В.В. Адамчика. Минск, 2003. С. 320.
3 
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 389.
4 
См.: Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный / под 
ред. Т.Ф. Ефремовой. М., 2003. Т. 2. С. 268.
5 
См.: Психологический словарь / под ред. В.П. Зинченко, Б.Г. Мещерякова. 
М., 1999. С.220.
6 
См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 788.
7 
См.: Современный философский словарь / под ред. В.Е. Кемерова. М., 1998. 
С.302.
8 
См.: Философский словарь / под ред. М.М. Розенталя. М., 1975. С. 402.
9 
См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 421.
10 См.: Словарь иностранных слов. М., 1954. С. 267.

тические и социальные кризисы1, а также любые иные кризисы 
и кризисные ситуации2).
В условиях кризисной ситуации меняется не только само управление общественными процессами (такая изменчивость вообще 
свойственна для социальных явлений), но, что самое главное, критерии и принципиальные, исходные установки организации такого 
управления.
Вообще термин «кризис» достаточно распространен в обиходе 
простых граждан и представителей профессионального сообщества. 
При этом его понимают широко. Неспециалисты видят в нем практически все проблемы экономики, производства, внешней торговли, 
действующего законодательства. Финансисты анализируют кризис 
посредством рисков, денежных показателей и иных финансовых 
инструментов3. Российские предприниматели как никто другой понимают его суть, ощущают на себе все последствия такого явления, 
но справиться с ним в одиночку не могут4.
Любой кризис объединяет людей в духе солидарности и сотрудничества, что существенно важно для быстрого восстановления тех 
или иных отраслей экономической деятельности5.
Между тем это, скорее, благое пожелание: мы воочию наблюдаем, как возникают конфликты ввиду обострения в условиях кризиса противоречий между имущественными6 и иными7 интересами 
индивидов.
В судах можно встретить ссылки сторон процесса на условия 
наличия в объективной действительности мирового или нацио
1 
См.: Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 
1989. С. 812.
2 
См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 911.
3 
См.: Шохин С.О. Экспансия финансового права: правовое обеспечение 
бюджетной и налоговой политики в кризисных условиях // Финансовое 
право. 2016. № 11. С. 8–9.
4 
См.: Зинковский М.А. Национальный экономический кризис: юридическая природа, критерии момента возникновения и прекращения // Юридический мир. 2015. № 11. С. 33–36.
5 
См.: Руководство к действию в кризисных ситуациях для индустрии туризма (Рекомендации всемирной туристской организации) // Туризм: 
право и экономика. 2008. № 4. С. 11.
6 
См.: Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Мировой финансовый кризис: защита вкладчиков — приоритетная задача // Банковское право. 2008. № 5. 
С. 22.
7 
См.: Певцова Е.А. Экстремистские проявления в поведении молодежи в период правовых реформ и кризисных явлений в государстве: проблемы профилактики // Российская юстиция. 2009. № 7. С. 16.

нального экономического кризиса. Доказать эти понятия в суде 
на сегодняшний день практически невозможно1.
Лица, участвующие в деле, опираются на кризис в экономике 
России, обосновывая его через призму доказательственного или общеизвестного факта2. В свою очередь, судебная система объективно 
лишена возможности надлежащим образом защитить гражданские 
и экономические права бизнеса и физических лиц от последствий 
кризиса. Причиной тому является отсутствие правового регулирования категории национального экономического кризиса, прежде 
всего, с точки зрения гражданского и процессуального права3.
В науке гражданского права и юриспруденции вообще правовая 
природа национального экономического кризиса до настоящего 
времени однозначно не была определена4. Кризис, не имея правового регулирования, фактически идентифицируется только государственными органами в области экономики и финансов и только 
в рамках их компетенции и предмета ведения5. По большому счету 
кризис лишен четких финансовых, юридических признаков и определений6. Обычно кризис с точки зрения экономической своей со
1 
См.: Решение от 30 ноября 2009 г. Арбитражного суда Оренбургской области по делу № А47-9055/2009 по иску ООО «Завод грузоподъемного 
оборудования» к ОАО «Машиностроительный концерн ОРМЕТО-ЮУМЗ» 
о взыскании денежного долга; решение от 20 июля 2010 г. Железнодорожного районного суда Новосибирской области по делу № 2-1759/10 по иску 
Алейниковой О.А. к Банку ЗАО «ВТБ 24» о расторжении кредитного договора; Определение Октябрьского районного суда г. Белгорода от 18 октября 
2010 г. по делу № 13-504–2010; Определение от 18 марта 1999 г. № 33-237 
Псковского областного суда; Определение от 11 мая 2011 г. № 33-1306/2011 
Липецкого областного суда; Постановление от 12 сентября 2012 г. Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А53-6527/2012; Решение 
от 4 апреля 2012 г. по делу № 2-615/2012 Норильского городского суда Красноярского края // СПС «Консультант Плюс».
2 
См.: Кузнецов Р.Н. Соотношение мирового экономического кризиса и последствий нарушения договорных обязательств // Право и экономика. 
2013. № 7. С. 77–79.
3 
См.: Шохин С.О. Тенденции изменения правового регулирования публичных и частных финансов: кризисный тренд // Финансовое право. 2016. 
№ 5. С. 21–23.
4 
См.: Пискунов Я. Во времена экономического кризиса как никогда нужна 
определенность и ясность закона: интервью с Д.Б. Бабинером // Закон. 
2015. № 2. С. 8–21.
5 
См.: Зинковский М.А. Договорное положение о цене в условиях национального экономического кризиса // Современное право. 2015. № 9. С. 84–86.
6 
См.: Зинковский М.А. К вопросу о взаимосвязи безналичных денежных 
средств и национального экономического кризиса // Современное право. 
2014. № 8. С. 58–63.

ставляющей проявляется во многих «лишениях»1 и ограничениях2, 
как оправданных текущей ситуацией3 и даже вызванных ею4, так 
и нет5.
Между тем даже в этих условиях органы управления мирового 
сообщества прямо увязывают эффективность государственного 
управления в период чрезвычайной ситуации с необходимостью 
межведомственной и даже межгосударственной координации.
В частности, в Брюсселе прошла видеоконференция Европейского Совета с целью координации мер Евросоюза во время пандемии.
Основными темами видеоконференции стали предписания 
по самоизоляции, трансграничное установление контактных лиц, 
стратегия и совместная оценка процесса тестирования, а также 
временное ограничение необязательных поездок в ЕС. Кроме того, 
главы государств и правительств стран Евросоюзу провели консультации о мерах по гарантии развития и распределения вакцины 
против COVID-19. Главными пунктами обсуждения стал процесс 
контроля за вакциной, а также равный доступ к ней в экономическом и финансовом отношении. Одной из важных тем будет расширение объема вакцинации в ЕС. Страны Евросоюза также выступили за сотрудничество в этой области на глобальном уровне6.
Интересно в этой связи отметить, что высшие должностные 
лица развитых стран сегодня полагают, что вопросы управления 
в условиях кризисной ситуации не могут быть прерваны даже 
на период перехода власти.
Так, в ноябре 2020 года в США, например, переходной совет создал специальную комиссию по борьбе с пандемией коронавируса 
в США.
«Комиссия поможет сформировать подходы к таким вопросам, 
как борьба с распространением коронавируса, обеспечение безопас
1 
См.: Шевнина Л.Е. Кризис в социально-экономической системе в Российской Федерации как необходимость изменения накопительной части 
пенсии // Социальное и пенсионное право. 2013. № 3. С. 6–9.
2 
См.: Крикун В.Б. Особенности применения валютных ограничений в период экономического кризиса // Административное право и процесc. 2013. 
№ 4. С. 58–61.
3 
См.: Субуханкулова Л.Р. Мировой кризис и конституционное право 
частной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2013. 
№ 2. С. 38–42.
4 
См.: Комаров А.С. Договорная ответственность и экономический кризис // 
Журнал российского права. 2014. № 1. С. 23–31.
5 
См.: Беликова К.В. «Консервация» ипотечных агентств в США: уроки кризиса // Законодательство и экономика. 2012. № 11. С. 62–67.
6 
URL: https://echo.msk.ru/news/2732906-echo.html

ности и эффективности вакцины и ее эффективное, равномерное 
и бесплатное распределение, а также защита наиболее уязвимых 
категорий населения», — рассказали в совете1.
Современное управление в любом государстве основано на последовательной и постоянной реализации государственно-властных 
полномочий компетентных органов в условиях постоянного обращения к трем своим наиболее значимым критериям, в совокупности 
позволяющим говорить о качестве государственного управления.
Во-первых, это управление должно быть результативным, то есть 
его посредством должны быть достигнуты в большем, чем при 
прочих равных условиях, результаты управленческого процесса.
Речь идет о достижении целей управления как неких позитивных 
благ для конкретных индивидов — граждан данного государства, их 
коллективов, общества и самого государства, и как формы общественной жизни, и как самоорганизованной и, во многих смыслах, 
самодостаточной управленческой системы.
Управление в условиях кризиса обретает другие, чем обычно, 
цели. Теперь это уже не ранее существовавшие стратегические 
цели развития и их тактические (траекторные) цели; речь идет 
более всего и прежде всего о сбережении имеющегося, о минимизации вредных последствий конкретного фактора, вмешавшегося 
в обычный ход событий, о преодолении тех или иных негативных 
жизненных обстоятельств.
Таким образом, вопрос заключается не только лишь в пересмотре целей управления (стратегических целей) и путей их достижения (тактических целей), но об ином подходе к самой формулировке как целей, так и способов их достижения.
Несмотря на то, что эти цели обычно являются временными 
(до «возвращения к нормальной жизни»), они поневоле должны обладать всеми свойствами стратегических и тактических установок, 
быть релевантными и в полной мере соответствовать сложившейся 
ситуации. Это утверждение тем более верно, что временной интервал их действия не всегда достоверно предсказуем.
Одновременно, цели управления в кризисный период должны 
коррелировать с прошлым (целями, которые были поставлены 
и достигались ранее) и будущим (целями, которые со значительной 
степенью вероятности возникнут в будущем, после преодоления 
кризисного явления, так как «в одну реку нельзя войти дважды» 
и полноценного возврата к основным элементам государственной 
политики точно не будет).

1 
URL: https://www.rbc.ua/rus/news/turtsiya-otkazalas-ispolzovaniyadvigateley-1604942950. html