Результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности государства: мнение бизнеса и граждан

В. Н. Южаков 
Е. И. Добролюбова 
А. Н. Покида 
Н. В. Зыбуновская

Результативность 
и эффективность 
контрольно-надзорной 
деятельности 
государства: 
мнение бизнеса 
и граждан

| И  ДЕЛО |

Москва | 2021

УДК 351/354
ББК 67.401
         Ю17

Ю17

Коллектив авторов:
Коллектив авторов:
Южаков Владимир Николаевич —  директор Центра технологий государственного 
управления ИПЭИ РАНХиГС, д-р филос. наук, профессор
Добролюбова Елена Игоревна —  ведущий науч. сотр. Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС, канд. экон. наук
Покида Андрей Николаевич —  директор Центра социально-политического мониторинга 
ИОН РАНХиГС, канд. соц. наук
Зыбуновская Наталья Владимировна —  науч. сотр. Центра социально-политического 
мониторинга ИОН РАНХиГС

Рецензенты:
Матвеева Н. С. —  д-р экон. наук, профессор кафедры государственного и муниципального 
управления Государственного университета управления
Иванов В. Г. —  д-р полит. наук, доцент кафедры государственного и муниципального 
управления Российского университета дружбы народов

Южаков, В.Н. и др.

Результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности госу
дарства: мнение бизнеса и граждан / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, А. Н. Покида, 
Н. В. Зыбуновская. —  Москва: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2021. —  328 с. — 
ISBN978–5–85006–303–0

В монографии рассматриваются методические подходы и результаты внешней для 
контрольно-надзорных органов оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан и предпринимательского сообщества.

На основе анализа зарубежного и российского опыта сформулированы ключевые 

методические подходы к выявлению оценок гражданами и представителями хозяйствующих субъектов качества контрольно-надзорной деятельности государства.

Приведены результаты репрезентативных социологических исследований, по
зволяющие выявить оценку результативности и эффективности государственного 
контроля (надзора) и усилий по его совершенствованию с позиции граждан и бизнеса. 
С учетом итогов такой оценки проведена комплексная оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере охраны труда.

По итогам проведенных исследований сформулированы рекомендации по повы
шению результативности и эффективности государственного контроля (надзора).

Монография ориентирована на широкий круг читателей, интересующихся вопро
сами совершенствования государственного управления, состояния и перспектив развития государственного контроля (надзора), а также практикой использования социологических методов для мониторинга и оценки результативности и эффективности 
государства и отдельных государственных функций.

ISBN 978-5-85006-303-0

УДК 351/354

ББК 67.401 

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021

Содержание

Введение  ........................................................................................................5
Глава 1. Внешняя оценка результативности и 

эффективности государственного контроля: 
зарубежные и российские подходы  ..................................... 9
1.1. Оценка результативности и эффективности 
контрольно-надзорной деятельности 
с позиции бизнеса: обзор подходов  ...........................................12
1.2. Оценка результативности и эффективности 
контрольно-надзорной деятельности 
с позиции граждан: обзор подходов  ......................................... 20
1.3. Ключевые особенности реализованного 
методического подхода к проведению 
внешней оценки результативности и 
эффективности контрольно-надзорной деятельности  .............27

Глава 2. Оценка результативности и эффективности 

государственного контроля с позиции граждан  .............35
2.1. Оценка уровня защищенности граждан 
от основных рисков (угроз) в подконтрольных 
(поднадзорных) сферах  .............................................................. 38
2.2.  Оценка частоты столкновений граждан 
с необходимостью защиты охраняемых законом 
ценностей от рисков (угроз)  ....................................................... 64
2.3. Оценка опыта взаимодействия граждан 
с контрольно-надзорными органами, 
результативности и эффективности деятельности 
органов государственного контроля (надзора) 
по обеспечению защиты граждан от рисков (угроз) 
причинения вреда охраняемым законом ценностям  .............. 90
2.4. Оценка практики использования альтернативных 
обращению в контрольно-надзорные органы механизмов 
защиты граждан от рисков (угроз) причинения вреда 
охраняемым законом ценностям  ............................................. 154

Глава 3. Оценка результативности и эффективности 

контрольно-надзорной деятельности государства 
с позиции бизнеса .................................................................. 162
3.1.  Краткие результаты социологического опроса 
хозяйствующих субъектов  ......................................................... 162

Контрольно-надзорная деятельность государства

3.2. Оценка результативности контрольно-надзорной 
деятельности государства с позиции бизнеса  .........................225
3.3. Оценка эффективности контрольно-надзорной 
деятельности государства с позиции бизнеса в 2020 г.  ..........239

Глава 4. Комплексная оценка результативности и 

эффективности отдельных видов 
государственного контроля  .................................................249

Заключение  .............................................................................................. 277
Литература  ............................................................................................... 284
Приложение ...................................................................................290

Введение

Реформирование контрольно-надзорной деятельности государства (далее также КНД) осуществляется в России с 2016 г. Первоначально 
реформа контрольно-надзорной деятельности 
имела статус приоритетного проекта 1, а с 2018 г. 
была включена в состав Основных направлений 
деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 г. 2 В качестве ключевой цели реформы была заявлена минимизация рисков 
причинения вреда охраняемым законом ценностям: жизни и здоровью граждан, их имуществу, законным правам и интересам, объектам 
окружающей среды и культурно-историческим 
памятникам (далее —  охраняемые законом ценности). Для обеспечения мониторинга и оценки как контрольно-надзорной деятельности, 
так и ее реформы была утверждена базовая модель определения показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной 
деятельности 3 (далее —  базовая модель), предполагающая использование статистических показателей о количестве случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям (смертности, 

1 http://government.ru/projects/selection/655/25930/.

2 http://government.ru/news/34168/.

3 Распоряжение Правительства РФ от 17.05.2016 № 934-р (ред. 

от 07.10.2019) «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и 
эффективности контрольно-надзорной деятельности». 
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_198076/ .

Контрольно-надзорная деятельность государства

6

заболеваемости, объема материального ущерба от контролируемых причин).

Первые итоги применения данной модели свидетельству
ют о ее значимых недостатках. Так, органы власти столкнулись со сложностями при определении охраняемых законом ценностей, на защиту которых направлены конкретные 
виды государственного контроля (надзора), а также при 
формировании измеряемых показателей результативности 
для характеристики степени защищенности таких ценностей [1]. В тех случаях, когда показатели результативности 
были определены и утверждены контрольно-надзорными 
органами, при последующей оценке их достижения отмечались значительные разрывы между данными ведомственной статистики и иными источниками информации о частоте случаев причинения вреда в соответствующих сферах [2], 
что связано с «латентным» характером данных показателей: 
во многих сферах случаи причинения вреда выявляются непосредственно в рамках проверочных мероприятий и частота их фиксации непосредственно зависит от деятельности 
органов контроля [3].

Важным недостатком данной модели является и отсут
ствие показателей результативности, позволяющих оценивать профилактическую деятельность контрольно-надзорных 
органов по предотвращению угроз причинения вреда охраняемым законом ценностям [4]. Следует также отметить, что, 
несмотря на значительное число показателей, включенных 
в базовую модель, она слабо учитывает деятельность контрольно-надзорных органов, связанную с взаимодействием 
с гражданами, обращающимися в такие органы за защитой 
охраняемых законом ценностей: хотя модель предусматривает использование показателей, отражающих восприятие 
контрольно-надзорной деятельности обществом, данные показатели отнесены к индикативным (в отличие, например, 
от показателей, характеризующих уровень административной нагрузки на бизнес и оцениваемых в целом для всех видов контрольно-надзорной деятельности), а единая методология их расчета отсутствует.

Введение

7

В целом можно констатировать, что до настоящего вре
мени в рамках мониторинга и оценки реформы контрольно-надзорной деятельности основное внимание уделялось 
анализу деятельности контрольно-надзорных органов (количеству проведенных контрольно-надзорных мероприятий 
(проверок), частоте выявления нарушений и применяемым 
за выявленные нарушения санкциям, объему финансовых 
и кадровых ресурсов, связанных с контрольно-надзорной деятельностью). В отношении влияния контрольно-надзорной 
деятельности на бизнес рассматривались наличие и (частично) уровень административных издержек бизнеса, связанных с контрольно-надзорной деятельностью, тогда как оценка влияния деятельности контрольно-надзорных органов 
(в том числе проводимых ими проверок) на качество и безопасность продукции, производственных процессов и объектов во внимание не принималась. Таким образом, сложилась 
ситуация, при которой сокращение числа проверок автоматически трактуется как снижение административных издержек бизнеса, а любое снижение административных издержек 
бизнеса, в том числе в ущерб обеспечению действенной защиты охраняемых законом ценностей, рассматривается как 
положительное достижение реформы контрольно-надзорной 
деятельности.

В таких условиях возрастают риски недостижения клю
чевой цели государственного контроля (надзора) и его реформирования —  минимизации рисков причинения вреда 
охраняемым законом ценностям. Поэтому представляется 
особенно важным обеспечить сбор и анализ оценок результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан и бизнеса —  конечных бенефициаров государственного контроля (надзора). Результаты такой 
оценки, основанной на репрезентативных социологических 
исследованиях, проведенных Российской академией народного хозяйства и государственной службы в 2017–2020 гг., 
приведены в настоящей монографии.

Исследование основано на авторских методиках оценки 

результативности и эффективности контрольно-надзорной 

Контрольно-надзорная деятельность государства

деятельности государства в целом [5–6], оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности 
с позиции граждан [7] и бизнеса [8].

Цель настоящей монографии —  выявление и анализ ключе
вых изменений в оценке результативности и эффективности 
контрольно-надзорной деятельности гражданами и представителями бизнеса по сравнению с оценками, полученными 
на более ранних этапах совершенствования государственного контроля [9–10].

В первом разделе монографии приведен краткий обзор за
рубежных и российских практических подходов к внешней 
оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства и уровня контролируемых 
государством рисков, обоснованы ключевые особенности методических подходов, используемых для оценки результативности с позиции граждан и бизнеса.

Во втором разделе исследования на основе анализа ма
териалов трех раундов репрезентативных социологических 
опросов, проведенных РАНХиГС в 2018-м, 2019-м и 2020 гг., 
приведена оценка результативности и эффективности государственного контроля (надзора) с позиции граждан.

Третий раздел монографии, основанный на материалах 

социологических исследований 2017 и 2020 гг., посвящен 
оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства с позиции предпринимательского сообщества.

Наконец, в четвертом разделе приведена комплексная 

оценка результативности и эффективности двух видов контрольно-надзорной деятельности государства —  санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере охраны 
труда, основанная на анализе как статистических, так и социологических данных. В Приложении к монографии приведены анкеты социологических опросов 2020 г.

Глава 1. Внешняя оценка 
результативности 
и эффективности 
государственного контроля: 
зарубежные и российские 
подходы

Результативное и эффективное осуществление 
контрольно-надзорной деятельности государства 
невозможно без проведения регулярного мониторинга и оценки результативности и эффективности государственного контроля. В отличие 
от сферы государственных услуг, где за последние 
десятилетия закрепилась тенденция учета удовлетворенности граждан качеством оказания государственных услуг как одного из ключевых показателей оценки результативности [11–13], в сфере 
контрольно-надзорной деятельности оценка 
по-прежнему основывается преимущественно 
на внутренней административной информации 
контрольно-надзорных органов.

Такой подход имеет ряд значимых ограниче
ний. Использование только внутренней административной информации (фактически обобщенных результатов контрольно-надзорных 
мероприятий) не позволяет оценить ситуацию 
в подконтрольной сфере в целом. На основании такой информации можно судить о степени соблюдения или несоблюдения тех или иных 
требований проверенными хозяйствующими 

Контрольно-надзорная деятельность государства

10

субъектами, но не бизнесом в целом. Поскольку факты нарушений и причинения вреда фиксируются только при проведении контрольно-надзорных мероприятий и рассмотрении 
обращений граждан и организаций, внутренняя административная информация не позволяет оценить реальный уровень 
рисков в подконтрольных сферах и соответственно уровень 
защищенности законных прав и интересов граждан. Наконец, использование только внутренней административной 
информации органов государственного контроля для оценки 
результативности их деятельности повышает риски манипулирования данными. Например, снижение числа зафиксированных случаев нарушений, представляющих угрозу причинения вреда, может быть связано как с реальным снижением 
числа таких случаев, так и с их более редкой фиксацией. Проверить объективность такого показателя зачастую не представляется возможным.

Таким образом, обеспечение объективной оценки резуль
тативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства требует расширения источников данных для проведения оценки за счет использования внешних 
по отношению к контрольно-надзорным органам источников информации. Такими источниками информации могут 
стать ключевые референтные группы —  представители предпринимательского сообщества, являющиеся подконтрольными субъектами, и граждане как конечные бенефициары 
контрольно-надзорной деятельности государства, заинтересованные в обеспечении высокого уровня защиты охраняемых законом ценностей.

Необходимость проведения регулярной внешней для кон
трольно-надзорных органов оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности широко 
признается как российскими, так и зарубежными экспертам и.

Так, в вышедших в 2018 г. Методических рекомендациях 

ОЭСР в сфере развития регулирования и контроля за соблюдением исполнения законодательства в качестве одного из 
12 критериев, на которые рекомендуется ориентироваться 
в том числе при совершенствовании государственного контроля, выделена оценка реального положения дел.

Глава 1. Внешняя оценка: зарубежные и российские подходы

11

В рамках данного критерия определены следующие под
критерии, реализация которых предполагает использование 
внешних источников для оценки контрольно-надзорной деятельности [14]:

 
– регулярное измерение результативности (степени за
щищенности охраняемых ценностей) и эффективности 
(с точки зрения экономии бюджетных расходов и снижения давления на бизнес) деятельности контрольно-надзорных органов, включая удовлетворенность 
этой деятельностью (со стороны как бизнеса, т. е. регулируемых субъектов, так и граждан и потребителей). 
Такое измерение может проводиться различными методами, в том числе на основе социологических опросов, данных официальной статистики, непосредственных наблюдений, экспертных оценок и консультаций;

 
– уровень удовлетворенности заинтересованных сторон 

(бизнеса и гражданского общества) и доверия контрольно-надзорным органам стабилен или улучшается; при 
этом рекомендуется достигать баланса в уровне удовлетворенности и доверия (профессионализму, качеству 
работы) со стороны подконтрольных субъектов и тех 
лиц, на защиту интересов которых направлено регулирование (граждан, потребителей, работников и т. п.). 
Хотя показатели удовлетворенности и доверия не могут 
быть единственными индикаторами результативности 
контрольно-надзорной деятельности (поскольку имеет место недостаток информации, а также возможны 
заинтересованность и соответственно смещение оценок), данные показатели расцениваются как необходимые для оценки результативности контрольно-надзорной деятельности;

 
– результативность контрольно-надзорной деятельно
сти с точки зрения обеспечения социального благополучия и (или) контроля рисков находится на стабильном 
уровне или улучшается (с корректировкой на возможные внешние шоки). Поскольку деятельность контрольно-надзорных органов имеет косвенное и ограниченное влияние на достижение конечных результатов 

Контрольно-надзорная деятельность государства

12

(обеспечение высокого уровня безопасности, охрану 
здоровья), целесообразно оценивать тенденции в изменении конечных результатов (фиксировать наличие 
либо отсутствие положительных тенденций). Для обеспечения точности используемых данных следует привлекать различные источники, проводить специализированные исследования и т. п.;

 
– эффективность контрольно-надзорной деятельности 

(соотношение результативности государственного контроля (надзора) с точки зрения улучшения социального благополучия и расходов для государства и бизнеса) находится на стабильном уровне или повышается. 
Для оценки данного критерия необходимо проведение 
регулярной оценки административных издержек подконтрольных субъектов для соотнесения уровня результативности с фактическими затратами на достижение 
соответствующих показателей (для оценки расходов 
хозяйствующих субъектов может использоваться также 
модель стандартных издержек).

Таким образом, выявление позиций бизнеса и граждан как 
заинтересованных сторон в совершенствовании и реформировании контрольно-надзорной деятельности является важным компонентом обеспечения ее результативности и эффективности.

1.1. Оценка результативности и эффективности 
контрольно-надзорной деятельности 
с позиции бизнеса: обзор подходов

Рост внимания к реформированию государственного контроля (надзора) в последние годы стимулировал исследовательскую активность по вопросам оценки результативности 
и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства с позиции бизнеса. Ключевым предметом оценки 
в рамках таких исследований традиционно является административное бремя, связанное с осуществлением государственного контроля (надзора), в частности с проведением 
проверок. Широкое применение в российской литературе